浅谈土地收购储备制度执行中存在的问题及对策

1 浅谈土地收购储备制度执行中存在的问题及对策 中国国际经济学院 会计学专业 郑丽娟

论文提纲 一、现阶段土地收购储备制度执行中存在的问题 （一）土地收购价格确定的随意性 （二）资金筹措、运用和风险机制不够完善 （三)土地收购成本没有具体核算范围，导致计税依据不同 （四）土地储备机制的利益分配不够规范

二、加强土地收购储备运行机制管理的对策 （一）建立资金平衡的收购模式 （二）规范土地收购成本的核算范围，确保土地资产指标的可比性 （三）加强土地收购资金的管理，规避风险 （四）确定合理的收益分配政策 （五）大力推行土地的租赁制

【内容提要】本文在深入调查，总结多年实践工作经验的基础上，首先阐述土地收购储备制度，实施土地收购储备的意义、作用和依据。分析现阶段我国土地收购储备中在地价确定、资金筹措、会计成本核算等方面存在的问题，在此基础上提出解决这些问题的途径和方法。 【关键词】土地收购储备制度 地价 成本核算 资金管理 收益分配 2

【正文】

土地收购储备制度是在法律规范下的土地使用权调节转换机制，具体由各级政府设立

的土地收购储备机构，通过征、收、购、换等方式，把集体土地征为国有或者将国有存量土地从分散的土地使用者手中集中起来，进行控制性规划设计、房屋拆迁、“三通一平”等土地开发整理和经营，然后根据年度供应计划及市场需求，由国土资源管理部门采取协议、招标和拍卖方式出让给土地使用者。土地既是资源，又是资产，而且是一个城市政府可支配的最大一份国有资产。据测算，我国目前国有资产总量在33万亿元左右，其中，国有土地资产这一块就有25万亿，土地资产占总资产约70%左右，可见，加强国有土地资产管理，对于经济社会发展具有十分重要的意义。改革开放以来，土地资产的特性日趋凸现，国家对土地资产重要性的认识逐步提高，不断从体制、机制、法制上加强土地资产管理和土地市场建设，使土地资产的作用得到较好的发挥。但是，土地资产运作中还存在一些问题不容忽视。现阶段，一方面，在企业改制、改组过程中，大量划拨用地非法入市，隐形交易，政府随意减免土地出让金，侵占国有土地收益的现象十分严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。另一方面，很多大型国有特困企业土地资产处置后没有进行规范的账务处理，造成土地资产大量流失。土地资产如何保值、增值，引起了国家的高度重视。在这种情况下，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），要求在全国建立土地的有形市场，建立土地收购储备制度。土地收购储备制度正是在这种背景下建立起来的。 自从1996年全国第一个土地储备机构----上海土地发展中心成立以来，截止2003年12月，全国有60%的市（县）建立了土地收购储备制度。收购制度的建立，增强了政府对土地市场的宏观调控能力，实现了土地的集中统一管理，盘活了国有存量土地，促进了产业结构调整，有力地支持了一批又一批国有企业的搬迁改造和改组、改制。据武汉市统计的资料，2002年市土地中心就投入10亿元土地储备资金，收购了34家国有约3467亩土地，平均每家国有企业获得3000万元资金。通过采取“退二进三”（将城区内工业、制造业等第二产业转移到郊区，让出来的土地用于发展第三产业———服务业）等土地资产运营措施，使原来分散在城市中心地段的工业企业和污染企业逐步向工业园区集中。 通过土地收购，盘活企业存量土地资产，大力推行土地招标、拍卖、挂牌的供地方式，充分实现土地资产效益的最大化，增加了政府的土地收益，为城市建设积聚了资金，这就是建立土地收购储备机制的基本动机和目标。

一、土地收购储备制度执行中存在的问题 土地收购储备制度执行中，也暴露出一些问题，主要是： （一）土地收购价格确定的随意性 实施土地收购过程中可能涉及的价格包括：土地价格、地上附着物补偿费、职工或住户安置费、企业异地建设费、企业债务、土地过户的税费等。土地价格内涵界定主要明确土地收购价格包括上述6个部分的那几个部分。由于国家没有具体的规定，各城市在制定土地收 3

购储备实施办法也没有作出明确的界定，收购双方对于价格确定存在巨大分歧。土地价格分两种情况：一是土地原用途价格；二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。被收购方的要价有两种类型：一是按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格；二是以企业自身需要解决问题包含的费用，如职工安置费、企业异地经营及债务所需要的费用作为确定土地收购的依据。而对于收购方政府或政府的授权机构则更多关注收购储备过程中的资金平衡，收购价格原则上是预期收益减去土地“五通一平”等基础设施开发成本后确定。 目前，土地收购过程中收购价格的确定,无论是收购方或是被收购方，都不是从被收购土地的实际价格出发考虑问题，更多的是从自身的利益的角度去确定地价。市场经济条件下，任何经济主体都有追求自身利益的自利行为，被收购方，一方面是把本属于政府的利益“卖”给政府，将费用计入收购价格中，所以，对于被收购企业确定收购价格的依据和方法显然是不成立的。另外，由于土地再开发预期收益减去“五通一平”（通路、通水、通电、通气、通讯）等基础设施开发成本的增值是一个变数。有的收购地块再开发后可能产生巨大的增值收益，另一些收购地块再开发后的增值收益可能是负值，收购方政府以此作为收购价格确定依据，必然包含许多不确定因素，实际操作难以掌握客观公正的标准。因此，在收购补偿价格内涵界定不清的条件下，收购价格涉及到国家、原用地单位及房地产开发商利益问题，导致价格确定的随意性。 （二）资金筹措、运用和风险控制机制不够完善 资金是土地收购的关键，收购规模的控制主要是资金方面的问题。储备的土地太少，无法实现政府储备土地的目标，大量筹集资金，如果靠银行贷款，银行利息使运作成本增加，可能出现土地收益低于土地成本，产生付息困难，资金运转不灵等问题。如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措、运转机制是一个十分重要的问题。当前，收购土地资金方面存在的问题主要有： 第一、土地储备过程中资金循环周期长，回流比较慢。土地储备机制运行过程包括土地征购、土地整理、土地储备和土地供应四个阶段，运作中必然以大额资金占用为条件，只有到土地供应阶段才能收回资金。例如：淮南市土地储备中心自2000年成立以来，没有资本金，全靠银行贷款进行运作。举一个案例说明其运作的周期，淮南市建材一厂是国有砖瓦老厂，2000年受国家政策等因素影响，企业处于停产状态，2002年8月进入破产清算阶段，有在职职工667人，离退休人员261人，负债总额2457万元，实际应负债1960万元，其中：各金融机构贷款本金193.25万元，贷款利息63万元，借款410万元，欠职工工资、医药费411万元，欠材料费328.5万元，欠电费450万元，欠水费78万元，欠税金26.27万元。资产总额4803万元，其中固定资产变现10万元，土地资产299.73亩，（按评估收购价15万元/亩）计4793万元，2003年11月，按市政府会议纪要精神，为盘活国有土地资产，帮助企业克服困难，要求淮南市土地储备中心以15万元/亩价格进行收购，收购价4793万元，用于支付建材一厂的债务和职工安置费用。这就意味着土地收购中心必须一次性拿出4793万元用于收购，由于破产企业债务负担重，法律纠纷复杂，对职工的安置补偿涉及到对弱势群体的照顾等问题，使得收购工作难度加大，影响了这宗地及时推出，市土地储备中心投入 4

的本金和利息不能及时收回。 第二、负债收购。储备中心在财务结构中，债务资金过大，自有资金过小，需要负担较多的债务成本，从而引起财务上的风险。随着土地储备工作的开展，需要的资金十分巨大，债务资金的扩大再所难免，因此相应引起财务杠杆风险随之加大。 第三、融资渠道单一，而且以贷款负债为主要形式，贷款利息负担过于沉重。例如，杭州市在储备初期注入资金4000万元，作为运作的资本金。但这种单一的资金来源渠道，虽然能满足当前土地储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。从1997年至2000年5月收储土地127宗，面积4185亩，投入资金28亿元人民币，储备土地2000亩，从总体上看盈利很多，但5亿元的负债，按照一年的贷款利率来计算，每年就得付出利息2640万元，如果出现土地的买方市场，其承担的资金风险可想而知。例如福州市，截止2003年12月贷款8亿元，一年的利息3500万元。例如淮南市土地储备中心，从2000年成立至今，共计贷款6400万元，支付银行贷款利息651.86万元，收购土地约2000亩，由于大部分是破产企业用地，收购的土地未完全转让出去，利息使储备中心承担付债的风险；另一方面，贷款期限与储备期限难以匹配。可见，单一的融资渠道，使得不少地方土地储备机构为偿还贷款，要么短期内过量向市场供地，要么只收购潜在价值较高的地块。收益的不确定性，使其承担较大经营的风险。 (三）土地收购成本没有具体核算范围，导致计税依据不同 由于国家对收购土地开发的内容没有明确的规定，各个城市所收购土地开发的内容不同（如下表），还有的是“三通一平”，有的是“五通一平”，导致成本核算范围不同。 不同城市对储备土地的开发内容： 城市 开发内容 沈阳 规划设计、前期开发与整理 青岛 储备、开发 上海 拆迁、安置、土地整理、配套 绍兴 统一拆迁、开发整理 厦门 开发、储备 武汉 通水、通电、通路场地平整、拆迁 宜昌 前期开发、小区规划设计 湖北天门 规划、拆迁、土地平整 湖北随州 拆迁、土地平整 长沙 前期开发 广州 前期开发和整理 这样，由于各个城市收购土地开发的内容不同，因此，土地地价确定也不同，直接导致计税依据不同。一般来讲，土地地价包括土地补偿性支出、开发性支出、土地出让业务费和土地净收益。收购的土地有的“毛地”，其成本主要是征地费用和报批费用；收购的土地成本有的是“熟地”，其成本主要是征地费用、开发性支出、报批的各项费用。比如无锡市出让的北塘荷花里地块面积89000平方米，由于是旧城改造，出让金额只有600万元，按4%