总体规划实施评估

上版城市总体规划的实施评估研究（2011—2030年）专题1同济大学城市规划系070411单瑞琦目录第一章概述城市总体规划是为了一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。

城市总体规划的实施往往会受到多方面的因素影响，特别是那些规划未能也不可能全部预计的发展背景及发展因素改变而带来的影响。

因此，城市总体规划实施过程中的阶段性回顾评估，就具有非常重要的现实意义。

通过实施评估，分析城市总体规划各项主要安排，特别是强制性规定的实施落实情况，并分析主要影响因素，将是评价城市总体规划实施成果的有效性，以及决策是否重新组织修订或编制城市总体规划的重要前提条件，也是国家有关规定的必须环节。

宣威市正在实施的城市总体规划为2004年7月完成并经云南省人民政府批准的《云南省宣威市城市总体规划（2003-2020）》（以下简称上版规划）。

上版规划批准实施以来，已经对城市宏观管理、促进宣威市经济、社会、环境发展发挥了重要的作用。

但是，由于宣威市行政区划的调整、城市定位的转换以及宏观趋势上的变化等原因，上版规划中的部分内容，已经难以满足进一步指导城市发展建设的要求，而2006年城市规划编制办法的颁布，特别是2008年城乡规划法的实施，又对城市总体的编制内容及成果提出了新的要求，同时也对规划实施评估提出了明确要求。

因此，本项研究的目的，就是按照新编制办法和城乡规划法中对于城市总体规划重要内容，如重大发展定位与原则，以及重要强制性内容等，以及省市政府最新有关城市发展建设的政策规定，并对照现状发展进程特征，审视并评估上版规划的实施，为启动新一轮城市总体规划的编制工作提供决策依据。

为此，以下从城市发展定位、市域城镇体系、城市发展规模、城市发展方向与城区用地布局、重大公共设施、重要基础设施以及其他强制性内容等几个方面对于上版城市总体规划的实施进行评估，评估的内容主要包括现状发展的实际状况及其与上版城市总体规划要求的比较分析，以及结合现有政策法规及各级政府部门的有关发展要求对上版城市总体规划要求及实际发展状况的评价分析等方面。

第二章经济社会发展趋势及目标评估上版规划对经济社会发展趋势及目标要求在上版规划中，对市域总人口的预测情况是：预测宣威市域总常住人口近期2007年为万人，中期2010年为万人，远期2020年为万人。

在上版规划中，规划预测宣威近期2007年市域城镇化水平为%，城镇人口万人；中期2010年市域城镇化水平为%，城镇人口万人；远期2020年市域城镇化水平为%，城镇人口万人。

其他趋势：根据宣威市的行政区划调整文件，继1994年宣威撤县设市，2003年撤榕峰镇成立宛水、虹桥、西宁、双龙四个街道办事处之后，2006年宣威市又撤靖外镇划归西宁街道。

行政区划的调整对城市社会经济和城市建设的发展都会产生深远的影响，也是新一轮城市总体规划编制的重要背景之一。

2003年《曲靖市人民政府关于认真实施好退耕还林工程的通知》中要求“坚持全面规划、突出重点、先急后缓、先易后难、分步实施、注重实效的原则。

我市退耕还林重点布局在各县（市）区及乡（镇）周围面山；昆曲、曲陆、曲胜、天宣等公路和铁道两侧；南北盘江及河流两岸；大中型水库和生态脆弱的地区。

”同时，在《云南省住房和城乡建设厅关于加强耕地保护调整完善城乡规划工作的实施意见》（征求意见稿）文件中，将宣威定为城镇新增建设用地山坝利用比例控制的四类地区，即平坝利用比例40%、山地利用比例60%。

这个政策文件意味着宣威市对耕地保护的重视，开发建设成本上升，可利用土地条件变化，原规划中可建设用地特征，大部分不符合政策要求，因此成为重大调整的重要因素之一。

上版规划中针对市域经济社会发展目标，提出宣威市域近期2007年，GDP增长率达到8%左右，国内生产总值为50-60亿元左右，市域一、二、三产业结构比例由43：23：34调整为30：30：40左右；市域城镇化水平提高到27%左右，全市人口总量控制在138万人左右，自然增长率控制在‰左右。

远期2020年：GDP增长率达到10%左右，国内生产总值为120-150亿元左右，市域一、二、三产业比重大致为20：40：40；市域城镇化水平提高到%左右，全市人口总量控制在150万人左右，自然增长率控制在‰左右。

现状发展情况全市域城镇化水平：六普数据显示：2010年末宣威市城镇化率为%，较之规划预测的%，城镇化率速度较快。

五普数据显示，2000年宣威城镇化率为%，城镇人口比重上升了个百分点，如图1，在05年城镇化率上升速度明显加快。

图1、2002年到2010年宣威市城镇化率变化图2010年宣威市域现状人口规模：市域户籍人口为万人，常住人口万人。

较之规划预测的人口万人，相差10万人，说明规划预测的市域人口速度偏低，实际的市域常住人口增长率较快。

2010年宣威市域现状城镇化率：城镇人口为480569人，据此测算的城镇化率为%。

较之规划预测的%，城镇化率速度较快。

现状中市域主导产业是电力、煤炭、化工、冶金、建材、食品六大主导产业，但这些并不是城区的主导产业，目前宣威城区缺少较合理的产业定位，同时高污染的能源工业在一定程度上破坏了城区的生态环境。

近五年来，宣威市的经济社会发展较快，主要经济指标实现了翻番。

与2005年相比，市内生产总值由亿元增加到亿元，年均增长%，人均GDP 由5158元增加到10800元，年均增长%。

三次产业比重由24:45:31调整为22:45:33，已形成“二、三、一”产业发展格局。

表历年（2005-2010年）宣威市地区生产总值及三次产业产值实施情况评述由于在上版规划实施之后，有新的政策出台，所以应在新一轮总规中及时调整。

特别是中心城区集聚度不高的现象，应该加以重视，注重城市边缘的发展，并同时注重该现象对实现城市战略目标存在较大的影响。

应在新一轮的总规中明确城区的主要产业定位，城市与园区可以分工发展，这样既可以使得产业更加合理发展，同时还能实现高品质城市的目标。

第三章城市发展定位城市发展定位，对于城市的功能、发展方向，甚至用地布局，都有着重要影响，因此是重要的内容之一，对上版规划的城市性质和城市职能进行概述，对比现状实际发展情况，结合未来发展趋势及省市的有关战略要求对实施情况进行评估。

上版规划要求及其他相关要求上版规划中确定宣威市的城市性质为：宣威地区的政治、经济、文化中心；以能源、化工、绿色农特产品生产加工为主导产业；辐射滇东北及黔西地区的工业商贸城市。

此外，《云南省城镇体系规划（2000-2020年）》、《滇中城市群规划修改（2009-2030）》、《昆曲玉楚城市群规划——协调持续发展研究》（1996年）》、《曲靖市城市总体规划（2005-2020）（修编）》等相关规划也对宣威市城市发展定位提出了要求。

表相关规划对于宣威城市发展定位的有关要求资料来源：根据上述相关规划整理现状实际发展情况从上版规划对城市发展的定位来看，可以通过以下三个方面对宣威市性质和职能的现状实际发展情况进行描述。

（1）宣威地区政治、经济、文化中心的发展定位实施现状宣威市中心城区历来都是宣威地区的政治、经济、文化中心，1994年撤县设市、2003年撤榕峰镇成立宛水、虹桥、西宁、双龙四个街道办事处以后，中心城区的这一地位更加显着。

从整个宣威市来看，根据相关的专题研究，宣威的城市综合规模已经高于昭通市区、毕节地区驻地毕节市以及黔西南州驻地兴义市，仅低于曲靖市区和六盘水市区，与自身接壤的威宁、会泽、水城等县市相比具备了明显的规模优势，从而可以判断：在滇东北、黔西南区域，宣威初步具备了成长为区域性中心城市的现实竞争力。

这点没有任何异议，城区仍然承担着市域的政治、经济和文化等综合服务中心。

（2）能源、化工及绿色农特产品生产加工业的发展定位实施现状市域层面上，根据《宣威市2010年国民经济和社会发展统计公报》，宣威市目前的主导产业包括电力、煤炭、化工、冶金、建材、食品六大部分。

其中，电力、煤炭、化工为重点支柱行业，其产值分别占整个地区工业总产值的%，%以及%。

图2010年宣威市主导产业产值对比（左）及占工业总产值的百分比（右）资料来源：《宣威市2010年国民经济和社会发展统计公报》根据2006-2010年宣威市六大主导产业产值占工业总产值的比重可以发现，电力、煤炭等能源产业和化工工业始终占据着工业总产值的较大比重，而建材工业与食品工业的产值比重近年来也呈平稳的上升趋势。

由于2008年炼铁企业全部拆除，锌价的低位运行使企业全部停产，导致冶金工业自2008年起有明显的负增长趋势。

图2006-2010年宣威市六大主导产业产值占工业总产值的比重资料来源：《宣威市工业经济运行分析（2006-2010年）》此外，宣威市目前以成为云南省重要的工业强市为目标，正在大力建设宣威特色工业园区，形成“一区三基地”的工业发展格局，其中“一区”指总部宣威经济技术开发区，主要是指宣威市区西北部以居住、商业、文化娱乐为主的花椒组团和东部的以工业和仓储为主的龙文组团片区，成立于1992年12月，为省级综合性开发区；“三基地”分别指羊场磷化一体化工业基地、虹桥食品工业基地和凤凰山电化一体化循环经济基地。

表宣威市“十二五”期间发展重点及产业布局资料来源：《宣威经济开发区（特色工业园区）国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在中心城区层面上，宣威市四个街道目前的主导产业分别是：宛水街道——电力生产和供应业、非金属矿物制品业；西宁街道——电力生产和供应业、火腿制造等农副食品加工业；双龙街道——塑料制造为主的化学原料及化工制品制造业；虹桥街道——以宣泰火腿为主的农副产品加工业。

表2010年宣威市各街道主导产业及规模以上企业一览表资料来源：根据宣威市工信局《2011年规模以上工业经济目标》整理（3）辐射滇东北及黔西地区的工业商贸城市的发展定位实施现状工业方面，近年来宣威市工业总产值逐年递增，从2006年的亿元逐步上升到2010年的亿元。

然而，在区域比较中，2009年宣威市规模以上工业总产值在滇东北-黔西南地区城市中位列第十，并没有表现出明显的优势。

图2006-2010年宣威市工业总产值（亿元）资料来源：《宣威市工业经济运行分析（2006-2010年）》图2009年宣威周边城市规模以上工业总产值比较资料来源：根据《云南省统计年鉴2010》、《贵州省统计年鉴2010》、《中国县(市)社会经济统计年鉴2010》绘制商业贸易方面，近年来宣威市社会消费品零售总额呈明显的增长趋势，由2005年的亿元逐步上升到2010年的亿元（见图3），其增长速度与曲靖市、云南省基本持平，略低于全国水平。

2009年，宣威市社会消费品零售总额仅次于昆明、贵阳、宜宾、六盘水市区及兴义市，位列滇东北城市第六，明显高于与其接壤的会泽、沾益、盘县、威宁等县，甚至高于曲靖市区，表现出较强的规模实力。