企业国有资产法第二章释义

企业国有资产法释义

第二章履行出资人职责的机构

第十一条国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

【释义】本条是关于履行出资人职责的机构的规定。

本条所称履行出资人职责的机构是指根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业依法履行出资人职责的机构，包括本级人民政府的特设机构和本级人民政府授权的其他部门、机构。

根据党的十六大提出的“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资严管理体制”的要求，十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。据此，国务院和省、市（地）两级地方人民政府相继组建了代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的特设机构——国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法对国家出资企业履行出资人职责。几年的实践证明，组建国资委代表本级人民政府对国家出资企业依法履行出资人职责，初步解决了长期以来出资人代表不到位的问题，为保障出资人权益，防止国有资产损失，增强国有经济的控制力、影响力，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，作出了积极贡献。以国务院国资委组建五年来的实践为例，原由国务院授权其监管的196家中央企业（不含金融类企业），经过联合重组，目前已经减为147家；中央企业的资产总额、销售收入、实现利润和上缴税金，分别由2002年国资委组建前的7.1万亿元、3.4万亿元、2405.5亿元和2914.8亿元上升到2007年的14.8万亿元、9.8万亿元、9968.5亿元和8303.2亿元。在2007年世界500强企业中，我国中央企业有16家，比国务院国资委组建前增加10家，推动了我国国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，推进了国有企业的改革和发展。为了维护改革的成果，本条第一款规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民敢府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”这里所称“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构”，是指依照十届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案组建的国务院国资委和按照国务院的规定有关地方人民政府设立的地方国资委。国务院国资委和地方国资委应不辜负国家和人民的重托，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府依法履行好出资人职责。

鉴于我国国有资产数量巨大，主要分布在关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域，同时，建立适应社会主义市场经济体制要求的国有资产管理体制是一个渐进的过程，不可能一步到位，因此，国务院和地方人民政府在授权国资委履行出资人职责的同时，还授权其他有关部门、机构对某些领域的国家出资企业履行出资人职责，如授权财政部门对中国邮政集团公司履行出资人职责等。针对目前的实际情况，本条第二款规定：“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”这项授权规定，在建立和完善我国国有资产管理体制的过程中，加强国有资产管理、防止出现管理“真空”是十分必要的，同时也为国务院和地方人民政府推进我国国有资产管理体制改革，根据我国国有资产管理体制改革的进程和加强对国有资产管理的实际需要，适时调整履行出资人职责的机构，留下了空间。由国务院和地方人民政府授权对国家出资企业履行出资人职责的其他部门、机构要切实负起责任，根据本级人民政府的授权，代表本级

人民政府依法履行好出资人职责。

第十二条履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。

履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

【释义】本条是关于履行出资人职责的机构基本职责的规定。

依据本法第三条关于“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”的规定，国务院和地方人民政府设立的或者授权的对国家出资企业履行出资人职责的机构，既不是国有资产的所有权人，也不是代表国家行使国有资产所有权的主体，其基本职责是：根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程；对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

本条所称“国家出资企业”，是指本法第五条规定的国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。所称“资产收益”权，是指履行出资人职责的机构按照国家对企业的出资额或者所持股份，代表国家通过企业盈余分配取得股息和红利的权利。所称“参与重大决策”权，是指国家出资企业就其合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项进行决策时，根据国家出资企业的不同类型，依照本法第三十一条、第三十二条、第三十三条的规定由履行出资人职责的机构决定，或者由履行出资人职责的机构委派股东代表参加国家出资企业召开的股东会会议、股东大会会议，提出提案、发表意见和行使表决权的权利。所称“选择管理者”的权利，是指履行出资人职责的机构依照本法第四章规定的条件、程序和权限，任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选；在国有资本控股公司、国有资本参股公司召开股东会会议、股东大会会议选举公司董事、监事人选时，代表本级人民政府委派股东代表参加会议、提出提案、发表意见及行使表决权的权利。

企业章程又称企业宪法。依照本法、公司法和其他有关法律、行政法规的规定，国有独资企业、国有独资公司的章程由履行出资人职责的机构制定或者批准；国有资本控股公司、国有资本参股公司的章程由出资人（股东或者发起人）共同制定。企业章程对企业、企业出资人、董事、监事和高级管理人员具有约束力。履行出资人职责的机构应当依照本法、公司法和其他有关法律、行政法规的规定，代表本级人民政府通过制定或者参与制定国家出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，以维护国有资产出资人权益。

鉴于履行出资人职责的机构，既不是国有资产的所有权人，也不是代表国家行使国有资产所有权的主体，其基本职责是：根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，因此，履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。如本法第三十四条、第四十条规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、改制、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。第五十三条规定，履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。履行出资人职责的机构依法履行职责，应

尽忠实和勤勉义务，做到既不缺位也不越位。

第十三条履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

【释义】本条是关于履行出资人职责的机构委派的股东代表履职要求的规定。

本法第四祭第二款规定，国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业和重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资任职责；其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。第十一条规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的机构、部门，统称履行出资人职责的机构。鉴于国家出资企业数量较多、规模较大，主要分布在关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域，其中有不少是国有资本控股公司、国有资本参股公司，有些已经上市，因此，履行出资人职责的机构即使有“三头六臂”，也不可能直接参加每一个国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，依法行使出资人权利。为了从制度上解决国有资产出资人代表到位，行使国有资产出资人权利，承担维护国有资产出资人权益的责任问题，本条规定，履行出资人职责的机构可以委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，依法行使出资人权利。

股东代表由什么人担任，本法未作规定，可以由履行出资人职责的机构的人员担任，也可以由履行出资人职责的机构根据履行职责的实际需要委托其他机构或者企业的有关人员担任。我国民法通则规定，公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。民事法律行为的委托代理可以用书面形式，也可以用口头形式。法律规定用书面形式的，应当用书面形式。书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由委托人签名或者盖章。代理人不履行职责而给被代理人造成损害的，应当承担民事责任。公司法规定，股东可以委托代理人出席股东大会会议，代理人应当向公司提交股东授权委托书，并在授权范围内行使表决权。履行出资人职责的机构委托其他机构或者企业的有关人员担任股东代表的，应当出具授权委托书。

履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当依法履行忠实和勤勉义务，按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。履行出资人职责的机构委派的股东代表违反本条规定，未按照委派机构的指示履行职责，造成国有资产损失的，应当依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，并依法给予处分。

第十四条履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。

履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

【释义】本条是关于履行出资人职责的机构履职要求的规定。

党的十六届三中全会提出关于“国有资产监督管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失”的要求。我国公司法规定：“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。”本着权利、义务对等的原则，履行出资人职责的机构在代表本

级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利的同时，也要履行依法行使出资人权利的义务。据此，本条对履行出资人职责的机构的履职要求作出了明确规定：一是履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。法律、行政法规是以国家强制力作后盾强制人们遵守的行为规范。代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的机构，应当以保障出资人权益，防止国有资产损失为出发点和落脚点，依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，即依法行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准，未经本级人民政府批准，不得擅自作出决定。

二是履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。国家出资企业作为市场主体对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利，其依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的机构，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

本条规定是对履行出资人职责的机构依法履行出资人职责提出的法定要求，履行出资人职责的机构应当认真执行。履行出资人职责的机构不依照法律、行政法规的规定履行出资人职责的，如不按照法定的任职条件，任命或者建议任命国家出资企业管理者的；或者侵占、截留、挪用国家出资企业的资金或者应当上缴的国有资本收入的；或者违反法定的权限、程序，决定国家出资企业重大事项，造成国有资产损失的，或者有其他不依法履行出资人职责的行为，造成国有资产损失的；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。履行出资人职责的机构的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十五条履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。

履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。

【释义】本条是关于履行出资人职责的机构对本级人民政府负责的规定。

履行出资人职责的机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，应当对本级人民政府负责。第一，其权利是本级人民政府授予的；第二，其身份是代表本级人民政府；第三，其履行职责的对象是国家出资企业。因此，履行出资人职责的机构对本级人民政府负责是其法定义务。

履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，一是要根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行好出资人职责，不得怠于履行出资人职责，更不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊；二是对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准，如本法第三十四条、第四十条规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、改制、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会、股东大会的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。第五十三条规定，履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报经本级人民政府批准。对上述应当事先报请本级人民政府批准的事项，履行出资人职责的机构不得未经批准，擅自作出决定；三是要对国有资产保值增值负责，即通过依法履行出资人职责和加强自律管理，防止因道德风险（非市场因素）导致国有资产损失；四是要及时向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，主要是资产收益．参与重大事决策和选择管理者的情况，并接受本级人民政府的监督和考核。同时，为了维护国家

基本经济制度，巩固和发展国有经济，履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况，以便本级人民政府了解情况，采取调控措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推动国有企业改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济持续、稳定、协调发展。

履行出资人机构应当恪尽职守，承担起对本级人民政府应负的责任。

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