规范垂直管理机构与地方政府的关系

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我国政府垂直管理的现状、困境与思考

我国政府垂直管理的现状、困境与思考
中明确提 出的“ 规范垂直管理部门和地方政府的关 系” 进 ,

步深入 我国行政体制改革 , 建设服务型政府 。
当 代 中 国政 府 垂 直 管 理 的现 状
和省 、 自治区 、 直辖 市垂直 管理 。由中央部 门直接领 导的 设在地方并从事地方性工作的部门即 中央管理部 门, 主要 包括安全机关 、 海关 、 国家税务 机关 、 外汇局 、 粮食 局等 2 O 多个部 f ; - 由省 、 j 自治区 、 辖市直接领导 的处于 ( 、 、 直 市 州 盟 ) 县 ( 、 的诸如工商 、 、 市 旗) 地税 、 土地管理等 、 质量技 术

5 ・
四川行政 学 院学报 20 09年第 3期
划分为全垂直管理 、 半垂直管 理和边缘化管理 。所 谓全垂
直管理 , 就是人 、 、 财 物全部 实行 垂直 管理 , 的组织 关 系 有 也 在上级管理部 门 , 了所在 地之外 , 除 基本 上 和县级 政府 脱离 了关系 。这主要 包括 工商 、 务 、 税 银行 、 电信 等部 门 。 半垂直管理 即这些部门的人事管理归“ 条条” 经费保证则 , 府 间纵 向权力 的配置 问题 即集 权与 分权二 者间平衡 点成 为核心 问题之一 。地方政府作为“ 经济人”, 其行为受经济 理性 的驱使 , 其行 为具 有趋利性 、 非规 范性 的特点 , 行政性 分权过程 中中央政府宏 观调控 能力 的弱化 最终导致 了其 对地方政府控 制力 的下降 。为 了遏制 行政性 分权下 过分 膨胀 的地方保护主义带来 的一 系列不 良后果 , 而引发 了 从 地方重要行 政 、 执法 部 门从 地方 政府 组 织序 列 中脱 离 出 来, 成为中央或省级 部 门的垂直部 门 , 中央政府通 过将 即 部 门重要领域 的权力“ 收” 试 图克服 由于前期分权造成 上 , 的中央集 中控制力下 降等 问题 , 最终实 现权 力配置关 系的

浅谈地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督

浅谈地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督

浅谈地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督开封市人大常常委会财政经济工作委员会会政府垂直部门是指国家家、省在某一区域内设立的的,在地方独立行使职责的的部门。

地方人大及其常委委会如何实施对政府垂直部部门的监督,是多年来人大大理论工作者一直探索的一一个老课题,还没有像对当当地政府实施监督那样,有有一套较系统的监督方式。

根据近几年来,我市人大大对政府垂直部门的监督实实践,谈些粗浅看法,以供供探讨。

一、地方人大及及其常委会对政府垂直部门门实施监督的必要性首先先,从法律角度看,地方人人大及其常委会对政府垂直直部门实施监督是有法律依依据的。

政府垂直部门是代代表国家在本区域内贯彻实实施国家相关的法律、法规规和方针、政策的主体部门门,它是国家根据经济发展展需要和便于管理的原则,,从地方政府划分出去或设设立在本行政区域内的国家家机关。

为了防止监督出现现空间,地方组织法明确规规定:“各级人大及其常委委会在本行政区域内保证宪宪法、法律、行政法规和上上级人民代表大会及其常委委会决议的遵守和执行。

””这就说明,任何执法部门门只要在本区域内都必须接接受监督。

这一规定,为地地方人大及其常委会对政府府垂直部门的监督提供了必必要的法律依据。

其次,,从政府垂直部门的执法角角度看,地方人大及其常委委会的监督是防止“权力失失范”,使法律、法规在本本区域内得以贯彻实施。

政政府垂直部门负责人的任免免摆脱了地方权力机关的任任免权,出现了地方人大及及其常委会监督的“盲区””,但是,它的执法行为又又与所在行政区域的政治、、经济、文化等息息相关。

可是,所在地政府部门对对它又无法实施监督。

他们们的部门法律法规的贯彻执执行缺乏地方政府的支持和和保障,一些安排脱节,它它的上级政府部门实施监督督也只能是鞭长莫及的监督督。

我们从以往的教训中得得出,不受监督的权力是会会无限扩张的,而无限扩张张的权力是产生腐败可能性性最大的权力。

早在解放前前夕,毛泽东同志针对民主主人士提出的执政问题时指指出:“执政若干年后必然然腐败的规律,我们共产党党人已经找到,那就是走人人民监督政府”。

从条块分割走向协同治理——垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析

从条块分割走向协同治理——垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析

协 同治理 社会 公共 事务 的 目的 。 是优 化垂 直 管理 部 门与地 方政 府 关 系的现 实选择 。 [ 关键 词 ] 垂 直 管理 地 方政 府 条块 分割 协 同治理
[ 中图分类 号 ] D 3 3 [ 6 — 文献标 识码 ] A [ 文章 编 号 ] 10 — 9 7 2 1 )4 0 0 — 4 0 4 6 1 ( 0 1O — 19 0
19 0
孙 发 锋/ 从 条块 分 割走 向协 同治 理—— 垂直 管理 部 门与 地 方政 府 关 系的调 整取 向探析 权力摩 擦提 供 了可 能。在 当代 中国 , 多数垂 直管理部
当代 中国 垂直 管理 部 门与地 方 政 府关 系 中存 在 的诸 如条块 分 割 、 自为政 等 问题影 响 了政府 职能 的 各 履 行和行 政效 率 的提 高 。在这 种背景 下 , 的十七 大 党 报 告在 提 出“ 快 行政 管 理体 制 改革 。 加 建设 服 务 型政 府” 的政 府 改革 新 目标 时 . 明确指 出要 理顺 垂 直 管 理 部 门和地方 政府 关系 。垂 直管 理部 门设立 的初 衷 。 是 为 了打击地 方保 护主 义 . 制地 方政府 对部 门行 政 的 遏 不 当干预 。 因此 , 垂直 管理部 门与地方 政府关 系 中存 在一些 不 和谐 的因素是 在所 难免 的 。 顺垂 直管 理部 理 门与地方政 府关 系应该 在 承认这 一现 实 的基 础 上 . 通 过一 系列制 度建设 和制 度创 新 , 垂直 管理部 门与地 使
成 立 以来 , 中央 与地方 间 的多 次行 政性放 权与 收权都 是 通过 调整 条块 之间 的权力分 配进 行 的。
在 计划 经济体 制下 . 地方 政府 的各职 能部 门表 面 上 接受 “ 双重 领 导” 即一方 面作为地 方政 府 的组 成部 , 门 , 必 须接 受 地方 政府 的领 导 ; 它 另一 方 面作 为 上级 职能部 门 的下 级机 构 。 它还必 须接受 上级 职能部 门 的 指挥、 管理 和监督 。 但是 , 中央集 权和政 企不 分的情 在 况 下 , 方政府 的各 职 能部 门往 往是 作为 上级职 能部 地

垂直管理:功绩与限度——兼论中央与地方关系的调谐

垂直管理:功绩与限度——兼论中央与地方关系的调谐

落实的一项有效对策 , 对 于中央与地 方关系整体的、长远 的和谐却有其 明显限度 。该 文试 图通过 对 “ 但 条 ’关 系处理的模式一垂直管理的
分析 ,来探 索 中央与地方关 系规 范的长 久之 策。 关键词 :垂 直管理 ;功绩 ;限度
“ 条”与 “ 块” 的矛盾 在很 大程度上折射 出了中央与地方关系 的矛 果 。改 革开放 以来 中央不 断的 “ 放权让 利” ,地 方经济在 发展的 同时 ,
地政府过于追求D 有监管责任的职能部 门就处 于十分尴尬 的境地。在传 统体 制下 , 中央与 地方权力划分主要是通过各职 能部 门与地方形成权 力分配关 系 , 中央分 权时通过职 能部 门分散到各地 。 ‘ 权让利” 之后 中央许 多职能部 门 放 在很多方面仍掌握着立项 目、 指标 、分财物等职权 , 定 这种条块分 割体
维普资讯
领导 与科学
垂 管 : 与度 直 理 绩 限 功
垂直 管理 :功绩与 限度
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兼论中央与地方关系的调谐
辛红伟 ( 陕西师范大学 陕西西安 7 0 6 10 2)

要 :“ 条块”矛盾是 中央与地 方关 系矛盾的一个重要表现 , 垂直管理的探 索是在新一轮 经济调控 力度 加大背景下为确保 中央宏观调控
都加剧 了中央与地方关 系的紧张程 度。
1 .当前突 出的条块矛盾及 其对 中央 与地方关 系调适 的影响 以环保领域为例 ,2 0 年 5 国家环保总局 局长周生贤指 出:“ 06 月 许 多地方环保局长 的 ‘ 乌纱帽 ’ 掌控 在地方领 导手 中, 被 一些领导 用 ‘ 挪 住 ,顶得住的站不住” ,这种问题发生的根源在 很大程度上 归咎 于我 国
制使 “ 条块”之间的矛盾加剧 ,地方 若觉得不平衡 , 就直接 把矛头对准 方的 “ 专政”走 向 “ 块块 条条专政” 同时,由于中央财政转移支付 。 了中央政 府 ,致使 中央与地 方政府之 间的关 系受到挫伤 。因此对 “ 条 大多是通过 “ 条条”逐级 下拨 , “ 使 条条”的资源掌握量大增 , 这并不 块”之间关 系的处 理正确与否直接关系 到中央 与地方关 系的调适效果。 2 垂直管理在中央与地方关 系整体调 适中的功绩与限度 . ‘ 在新一轮经济高速增长的诱惑 下 , 部分地方政府面对 中央提 出的科 学发展观阳奉阴违 , 对此监管部门在不断寻求新 的监 管渠道 和模 式 , 近 举措。但同时也有其 明显限度 。 2 垂直管理的功绩 . 1 2 . 有力地排除 了地方干扰 ,切 实地保证 了中央政 令畅通 .1 1 垂直管理使 “ 条条” 在执行 中央政 令时不再过多的顾虑地方政府 的 利于中央财政转移支付初衷 的实现 , 地方 政府特别是基层政府要 获得转 移 支付必须到 “ 条条”部 门进行公 关 ,“ 部钱进” 跑 。 3 规范 中央与地方关 系的长 久之策 . 垂直管理的探 索是在经济调控 力度加大背景下为确保 中央宏观调控 却有其 明显限度 。对于 中央与地方关 系的调整 与演变 自建 国后历经 多 次, 但始终 未跳 出 “ 一放就乱 、一统就死”的怪 圈。毛泽东 同志 曾指 出 “ 在中央统一领导下 ,地方因地制宜 , 兼顾 中央与地方两个 积极性 ” 。 十一届三中全会后邓小平 同志也 多次 强调中央不能过于集权 , 同时开启

浅析我国的垂直管理机构——从垂直管理机构设置的必要性及其与地方政府间关系的视角出发

浅析我国的垂直管理机构——从垂直管理机构设置的必要性及其与地方政府间关系的视角出发

久地 延误下 去,最 终导致 中央 决策的失灵 。建 国之 后 ,中央
政府虽然创造 了新 的机制 ,但 为了得到可靠 的信 息,中央政 府 已经不 能完全依靠地方党政机 关承担信息搜集 、加 工和汇 报 的任务 ,需要有 自己的信息收集渠道 。 ’
三 、垂直 管理机构 与地方政府 的关系 地方政 府与 中央部委垂 直管理 的机构 ,以及 中央部 委派
21 0 2年
法商论坛
第三卷
浅析我 国的垂直 管理机 构
— —
从 垂 直 管 理 机 构 设 置 的必 要 性 及 其 与 地 方 政 府 间关 系 的视 角 出发
孥 颛 ( 中南财经政法 大学法 学院,湖北 武汉 ,4 07 ) 3 0 3
摘 要:政府垂直管理体制是我国目前行政体制改革的重要内容,被认为是调整中央与地方关系的有益尝试和有效手段,
地方政 府的行政序列 ; 2 、在机构设 置上 ,分为跨行政 区域 和 按行政区划设置两 种:3 、中央部、委 、局全权 负责下属垂 直 领导机构的人事 任免 、工 资福 利、经费和 日常工 作,对垂 直 管理 机构 的上 述事项和 日常运作,地 方政 府无权干涉。4 、 垂直 管理领域主要 在宏观调控 、市场 执法和监管部 门。垂直
公众对 该管理模 式给 予极高的期望。本文试 从垂 直管理机构在我国设立的必要性进行分析,并抽象 出该类机构与地方政府之 问
的关系 ,这 对于进一 步理 顺两 者之 问的关系提供 了一定的参考。 关键词 :垂直管理:条条块块 ;地方政府;协作互助


பைடு நூலகம்
垂 直管理机 构的概念及其特点
理一 定意义上具有控 制分权超越底线 的平 衡器 的作用 。它 调 动 了地方政府 的积极性和创造性 ,极大地解放 了地方生产力 , 但也存在 一些 问题 。其 中如何寻求政府 问纵 向权力的配 置 问 题 即集权 与分权二者 间平衡点成为核心 问题之 一 。地方政 府 作为 “ 经济人 ” ,其行 为受经济理性 的驱使 ,具有趋利性 、非 规 范性的特点 ,行政 性分权过程 中中央政 府宏观调控能力 的 弱化最 终导致 了其对地 方政府控制力 的下 降,地方政府权 力

政府部门间关系

政府部门间关系

政府部门间关系条块关系是政府部门间重要关系类型,本质是垂直管理部门与地方政府之间的关系,是整个政府组织的结构性关系,条块关系的平衡直接关系到一个政府部门间乃至行政管理体制内部治理效率的良性程度。

自党的十七大报告提出了“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的政府改革新目标,其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。

垂直管理部门和地方政府之间的关系又被称为“条块关系”,它历来是中央与地方关系中的重要内容。

而条块关系长期保持张力状态反映了政府组织内部某些潜在的功能在发挥作用,从而起到维持部门间组织监督制衡的作用。

文章基于目前的研究现状,根据已有的研究成果来对政府部门间的关系进行研究。

标签:条块关系;制约监督;治理有效性一、引言条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系,它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个政府的行政管理。

在传统的计划经济体制下,条块关系几乎成了我国行政管理中一个长期存在的难题,无论中央与省、省与市县以及县与乡镇,都不同程度地被条块关系中的种种矛盾困扰着。

在计划经济向市场经济接轨的过程中,原有的条块格局被不断地突破,在动力和阻力、经济生活的组织者和被改革者的双重角色中,条条和块块以及它们之间的关系正经历着历史性的调整和演变。

但是,可以相信,即使在将来完善的市场经济体系建立后,我国在行政管理中仍然少不了条块结构。

因此,在当前我国社会主义市场经济体制建立的过程中,从各个不同的角度系统地研究条块关系,这对改革和完善我国的行政管理、對建立社会主义市场经济体制必将产生积极的影响。

二、研究问题条块关系是中国政府组织的重要特征(马力宏,1998)。

随着中央高度集中的计划经济体制建立,条块结构继而在中国政府管理体系中得以确立(曹锦清,2013)。

但是,在现有的中文文献里,条块关系往往被理解为造成政令不通、禁行不止、科层机构失灵的“始作俑者”。

条块关系间的矛盾造成了条块分割、政出多门(武从斌,2003;陈纪瑜、张宇蕊,2006;孙发锋,2011),还引发了政府机构资源分割、信息不畅等问题,导致行政中出现信息孤岛现象(马伊里,2008),而且政府机构间职能重叠不清,造成协调成本激增(周黎安,2008),在“职责同构”(朱光磊、张志红,2005)的政府架构下,条块矛盾矛盾进一步加剧。

2016政府职能和机构编制管理

2016政府职能和机构编制管理


(3)2002年党的十六大提出把政府职能集中到经 济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方 面。 这次改革不是简单的撤并与分合,虽然部门和 人员数量没有太大变化,但经济管理部门的变动 非常大,被称为历来改革最彻底、最深刻的一次. 重点:(1)深化国有资产管理体制改革;(2)完 善宏观调控体系;(3)健全金融监管体系;(4)继续 推进流通管理体制改革;(5)加强食品安全和安全 生产监管体制建设。 使全能型政府向有限型政府转变,实质是从 无限权力到有限权力的转变,而这正是民主政治 的关键。

议事协调机构:是指为了完成某项特殊性或临时 性任务而设立的跨部门的协调机构。议事协调机 构承担跨行政机构的重要业务工作的组织协调任 务,其设立、撤销或者合并由机构编制管理机关 提出方案,报上级决定。议事协调机构议定的事 项,经上级同意,由有关的行政机构按照各自的 职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下,经上 级同意,议事协调机构可以规定临时性的行政管 理措施。无论是中央还是地方,议事协调机构的 设立应当严格控制,一般不设实体性办事机构, 不单独确定编制,所需要的编制由承担具体工作 的行政机构解决;可以交由现有机构承担职能的 或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另 设议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工 作设立的议事协调机构,应当明确其撤销的条件 和期限。
政府机构设置

源自机构设置的原则: 依法设置。根据需要设置机构的原则,政府根据不同历史时 期肩负的职责任务依法来确定,而且必须随着国家政治、经 济、文化和社会发展的情况及时进行调整和改革。 精简、统一、效能的原则。设置政府机构必须做到精干简化, 上下左右要协调顺畅一致,发挥整体效能。 权责一致原则。政府机构的设置从上到下形成一个严密的法 制体系,承担多大的权利就要承担相应的责任。 一件事情由一个机构管理为主的原则。一件事情尽量交由一 个机构管理。 因地制宜、因时制宜的原则。根据本地情况,不搞一刀切, 适时进行调整和精简。

试论行政效率低下的原因及对策建议

试论行政效率低下的原因及对策建议

试论行政效率低下的原因及对策建议四川省XX食品药品监督管理局陈三陈健波行政效率是行政管理活动的出发点,行政工作的高效率是建设“廉洁、勤政、务实、高效”机关的迫切需要,是贯彻落实党的十七大精神,改善发展环境,加强机关作风建设,提升行政效能,提高服务水平的具体体现。

行政效率能否提高,直接影响机关、企业、事业管理活动的运行,它制约着社会系统的整体效率。

随着改革开放向纵深推进、社会经济的不断发展,行政效率低下成了严重阻碍我们前进的绊脚石,提高行政效率已成为各级政府及其职能部门面临的首要任务。

一、行政效率低下的原因(一)机构设置臃肿、人浮于事行政组织是行政效率的基本保障因素。

组织机构合理、人员编制适量,行政人员优化,就有利于行政效率的提高,反之则会限制行政效率的提高。

目前,由于行政机构雍肿,带来的推诿扯皮,相互掣肘等现象仍大量存在;行政人员的结构,特别是专业知识结构不科学现象较为严重,具有专业知识、专业能力的人较少;行政管理活动的各环节不规范,不能很好地协调一致;特别是“漂”在机关的借调群体,也是一个谁也不清楚有多大的群体;至于机构改革、职能划分难以走出精减—膨胀—再精减—再膨胀的“怪圈”。

我国行政管理机构纵向管理层次多,横向职能交叉多。

据相关数据介绍,我们是4712万人管理8000亿美元的产值,美国是300万人管理60000亿美元产值(GDP),这就是效率的悬殊。

行政组织改革虽已经历多次,但这一问题并没有得到有效解决,至今仍然严重影响行政效率的提高。

另外,人浮于事不仅简单地表现为工作人员多,而且表现在部分单位领导干部虚职、副职过多,造成了职务贬值,有职无责,有职无权,导致上情不易下达,下情不易上送,人为地阻碍了政令的畅通;另一方面,形成了多头领导,搞得下属不知所从,严重影响了行政管理的顺利进行。

(二)个别领导思想有待解放,能力有待跟进极个别领导因循守旧,只顾本部门利益,没有全局眼光;或者只顾自身政绩,没有急群众之所急、想群众之所想;或缺乏专业知识;或日理万机,事必躬亲,不利于调动下属的积极性,降低了整个行政管理体系的效率。

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规范垂直管理机构与地方政府的关系关键词: 垂直管理机构/地方政府/理顺和依法规范内容提要: 垂直管理机构与地方政府的关系是我国政府间关系的重要内容之一。

十七大报告将“规范垂直管理部门和地方政府的关系”,作为我国行政管理体制改革的重要任务。

本文分析了垂直管理机构与地方政府的关系的界定、依据和利弊,并着重对理顺和依法规范垂直管理机构与地方政府关系,作了法学思考。

一、垂直管理机构与地方政府关系的界定、依据和垂直管理体制利弊分析(一)垂直管理机构与地方政府关系的界定新中国成立后,有的中央或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。

如1950年、1956年先后成立的水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会等。

改革开放之后,为处理中央政府或上级政府部门、单位在地方的事务,有些中央政府或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。

如根据《进出口商品检验法》,国家质量监督检验检疫总局,下设出入境检验检疫直属局和出入境检验检疫分支局,实行垂直管理。

由于中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导关系,而地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理关系,因此这类中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构,叫做“垂直管理机构”,也称“条管机构”。

垂直管理机构的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理;有的垂直管理机构的党组织关系在地方,由地方党委领导。

垂直管理机构主要有中央政府部门垂直管理和省(自治区、直辖市)政府部门垂直管理两种。

中央政府部门垂直管理的机构由中央政府部门直接领导,尽管该机构设在地方并从事带有一定地方性的工作;省(自治区、直辖市)政府部门垂直管理的机构由省政府工作部门直接领导。

与中央或上级政府部门与地方政府及其部门之间的关系一样,中央或上级政府部门及其垂直管理机构与地方政府之间的关系,也被形象地称为“条条块块关系”,它历来是中央或上级与地方政府关系中的重要内容之一。

根据《地方组织法》)和国务院各机构、单位的《主要职责、内设机构和人员编制规定》(“三定规定”),我国上下级政府及其部门、机构之间的“条块关系”,主要有四种情形:(1)作为地方政府的工作部门,受本级政府统一领导,并且受国务院或上级政府主管部门业务指导。

如教育、民政等部门。

(2)作为地方政府的工作部门,受本级政府统一领导,并且受国务院或上级政府主管部门业务领导。

如审计、行政监察、公安、统计、烟草专卖等部门。

这类工作部门通常称为“双重领导部门”。

其中有些以地方政府领导为主,有些以上级主管部门业务领导为主。

(3)作为中央主管部门的派出机构或分支机构,受中央主管部门的垂直领导。

如海关、金融、国税、外汇、证券、保险、民航、流域管理、出入境检验检疫等等机构或单位。

(4)实行半垂直领导体制,即中央政府主管部门对省级政府工作部门有领导或指导关系,省级政府对工作部门也有领导关系,但省以下实行垂直管理,省以下地方政府对这些机构、单位没有领导关系,如工商、地税、质监等机构。

其中,属于上述(3)、(4)情形的机构、单位,就是所谓的“垂直管理机构”,即指设立在本行政区域内不属于同级政府管理的有实施法律、法规职责的行政机构或单位。

(二)垂直管理的依据垂直管理部门对分支机构或派出机构实行垂直管理,主要是由有关法律、法规授权。

如根据《中国人民银行法》第十三条,中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构,作为中国人民银行的派出机构,并对分支机构实行统一领导和管理。

类似的还有,海关总署下设广东分署、天津特派办、上海特派办,依法协助总署指导和监督辖区内各直属海关的业务建设和队伍建设等方面工作,海关总署直属海关和隶属海关,承担关区内的各项海关业务工作;工业和信息化部依法对各省、自治区、直辖市设置的通信管理局实行垂直管理;国家外汇管理局依法在各省、自治区、直辖市、副省级城市设立分局、外汇管理部等。

也有的是根据“三定规定”实行垂直管理,如商务部在大连等16个地方派驻的特派员办事处;国家海洋局派出机构北海分局、东海分局和南海分局;国家统计局在全国下设的调查总队、调查队;财政部在各省、自治区(不含西藏)、直辖市以及计划单列市设立的财政监察专员办事处;环境保护部设立的区域环境督查中心和核与辐射安全监督站;国家安全生产监督管理总局领导设在地方的煤矿安全监察局、煤矿安全监察分局,由国家煤矿安全监察局负责业务管理等。

[1](三)垂直管理体制利弊分析目前,我国大多数地方政府部门,实行接受本级人民政府统一领导、上级主管部门业务指导的管理体制;有些政府部门实行中央或上级主管部门负责业务方面的“事权”,而地方政府管理“人、财、物”,即地方政府和中央或上级主管部门“双重领导”的体制。

中央政府部门乃至省级地方政府部门在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域逐步实行垂直管理,有利于增强中央宏观调控能力,消除地方保护主义,也有利于资源的统一配置、人员调动和资金配备,整合行政执法资源;对省以下保持垂直管理机构在人事与财务上的独立,使省级以下的机构摆脱下级地方政府的各种干预,也加强了部门执法监管的权威性、统一性。

但随着垂直管理机构的增多,也带来了一定的负面效应:一是在垂直管理体制下,地方政府对垂直管理机构的监督弱化;二是垂直管理机构增多、权限扩大,造成架空地方政府管理、地方政府组织功能残缺;三是垂直管理机构的人、财、物虽然不受制于地方,但很多工作的协调落实还需要地方政府去牵头,垂直管理本身仍难以完全摆脱地方干扰。

另外,垂直管理机构增多也可能忽视当地发展实际,加剧“政出多门、部门打架”等现象。

[2] 个别本属于地方政府的事务不适当地垂直管理,也使地方政府的权责脱节。

因此,垂直管理机构与地方政府的关系,亟待理顺。

二、理顺垂直管理机构与地方政府的关系(一)垂直管理机构与地方政府的基本关系垂直管理机构与地方政府的关系,主要体现在权限分工、互相监督和工作协助等方面。

一是权限分工关系。

根据我国宪法,国务院行使领导和管理经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育、民政、公安、司法行政和监察等工作以及国防建设事业、民族事务,管理对外事务,审定行政机构的编制等职权,并有权决定中央政府与省级地方政府的职权的具体划分;而根据《地方组织法》的规定,县级以上的地方政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。

具体而言,外交、国防等涉及国家主权的事项,金融、海关、国家税务、外汇管理等关系国民经济命脉的事项,以及海洋、流域管理、民航地区管理等跨行政区域的全国性事务,由中央政府直接管理,同时依据需要设立派驻机构或分支机构实行管理或依法授权地方政府部门管理;教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、司法行政、计划生育、食品安全等行政工作等,则由中央政府与地方政府共同负责、分级管理;税收等权限,采取中央政府与地方政府划分权限和重叠行使相结合的办法;审计、行政监察、统计、公安等部门则仍实行中央与地方双重领导,业务上以中央有关部门领导或地方政府领导为主的体制。

二是法律、政策遵守和执行的监督关系。

主要是地方政府监督垂直管理机构。

根据《地方组织法》第六十七条,自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区政府,对设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位,应监督它们遵守和执行法律和政策。

也有的是垂直管理机构接受委托具体组织实施监督地方政府的职责。

如国务院设立并授权国家土地总督察,对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市政府土地利用和管理情况进行监督检查,落实耕地保护目标责任制,监督国家土地调控政策的实施。

国家土地总督察对国务院负责,委托国土资源部组织实施国家土地督察制度,向地方派驻国家土地督察局。

三是工作协助关系。

根据《地方组织法》,省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区政府应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位进行工作。

相关法律或行政法规也有规定。

如根据《银行业监督管理法》第十三条,银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中,地方政府应予以配合和协助;《税收征收管理法》也要求地方各级政府“依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或协调,支持税务机关依法执行职务,依照法定税率计算税额,依法征收税款”。

(二)垂直管理机构与地方政府关系的进一步理顺垂直管理体制一定程度上解决了中央或上级政府与地方政府的职能分配和事务管辖的问题。

但“条块”矛盾也随着垂直管理机构的增加而增多。

以郑筱萸案为例。

2000年6月,药监系统实行机构改革,省级以下药监系统由地方政府分级管理变为垂直管理,以期摆脱地方政府的干扰,实施独立的药品监管。

但由于种种复杂的原因,独立、高效的药品监管并未实现。

由于其监管权力未能得到有效约束,国家药监局系统的权力寻租和审批权腐败日渐显露,一批官员相继落马。

2006年12月22日,原国家药监局局长郑筱萸因经济腐败和权钱交易被“双规”,后被执行死刑。

再以“三鹿奶粉”案为例。

作为一种关系千家万户的食品,婴幼儿奶粉的安全不仅涉及各级政府的卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等业务部门,也是地方政府的重大职责,地方政府本身有统一负责、领导、组织、协调食品安全的责任。

因此,案件的政府主要责任人,不仅有国务院质量技术监督机构的领导,也有地方政府的主要领导。

从药品监管体制的回归、改革和地方政府统一负责、领导、组织、协调食品安全责任的加强,可以看出,尽管食品药品监督管理机构实行省级以下垂直管理体制以来,在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用,但总体上,这种垂直管理体制与地方各级政府在食品药品安全监管方面负总责的要求是不相适应的。

实际上,食品药品安全本来就是地方政府的重大职能和责任,与地方政府关系十分密切。

正是这样,为进一步强化和落实地方各级政府食品药品安全监督管理的责任,严格市场监管,确保食品药品安全,保障人民群众生命健康,国务院2008年10月决定将食品药品监管机构由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理、业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。

[3]根据2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》,县级以上地方政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作;县级以上地方政府依法确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责;有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作;上级政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地政府的统一组织、协调下,依法做好食品安全监督管理工作。

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