规范垂直管理机构与地方政府的关系规
相关法律或行政法规也有规定。如根据《银行业监督管理法》第十三条，
银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监 督管理活动中，地方政府应予以配合和协助；《税收征收管理法》也要求地方 各级政府“依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或协调，支持税 务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款”。
具体而言，外交、国防等涉及国家主权的事项，金融、海关、国家税务、 外汇管理等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理、民航地区管理等 跨行政区域的全国性事务，由中央政府直接管理，同时依据需要设立派驻机构 或分支机构实行管理或依法授权地方政府部门管理；教育、科学、文化、卫生、 体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、司法行 政、计划生育、食品安全等行政工作等，则由中央政府与地方政府共同负责、 分级管理；税收等权限，采取中央政府与地方政府划分权限和重叠行使相结合 的办法；审计、行政监察、统计、公安等部门则仍实行中央与地方双重领导， 业务上以中央有关部门领导或地方政府领导为主的体制。
其 中 ， 属 于 上 述 (3) 、 (4) 情 形 的 机 构 、 单 位 ， 就 是 所 谓 的 “ 垂 直 管 理 机构”，即指设立在本行政区域内不属于同级政府管理的有实施法律、法规职 责的行政机构或单位。
(二）垂直管理的依据
垂直管理部门对分支机构或派出机构实行垂直管理，主要是由有关法律、 法规授权。如根据《中国人民银行法》第十三条，中国人民银行根据履行职责 的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构，并对分支机构实行统一 领导和管理。类似的还有，海关总署下设广东分署、天津特派办、上海特派办， 依法协助总署指导和监督辖区内各直属海关的业务建设和队伍建设等方面工作， 海关总署直属海关和隶属海关，承担关区内的各项海关业务工作；工业和信息 化部依法对各省、自治区、直辖市设置的通信管理局实行垂直管理；国家外汇 管理局依法在各省、自治区、直辖市、副省级城市设立分局、外汇管理部等。
因此，垂直管理机构与地方政府的关系，亟待理顺。
二、理顺垂直管理机构与地方政府的关系
(一）垂直管理机构与地方政府的基本关系 垂直管理机构与地方政府的关系，主要体现在权限分工、互相监督和工作 协助等方面。
一是权限分工关系。根据我国宪法，国务院行使领导和管理经济工作和城 乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育、民政、公安、司法行政 和监察等工作以及国防建设事业、民族事务，管理对外事务，审定行政机构的 编制等职权，并有权决定中央政府与省级地方政府的职权的具体划分；而根据 《地方组织法》的规定，县级以上的地方政府管理本行政区域内的经济、教育、 科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、 公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。
其次，对上级主管部门管辖更经济、更便利的事务，应由中央或上级主管 部门及其分支机构管理；属于面向本行政区域的地方性事务，或对当事人更便 利，由地方政府属地管理为主；属丁•中央或上级与地方政府共同管理的事务， 区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。如金融主要是中央政府 事权，中国人民银行设立天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、 西安九个分行，北京、重庆二个营业部，并设立 300 多个中心支行，1700 多个 县（市）支行；这些分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳 定，承办有关业务；而审计属于中央和地方共同事务，对审计署管辖的在地方 的事务，审计特派员办事处根据审计署的授权，依法进行审计工作；而地方政 府设审计局负责有关审计事务。[5]
(1)
作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上
级政府主管部门业务指导。如教育、民政等部门。
(2)
作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上
级政府主管部门业务领导。如审计、行政监察、公安、统计、烟草专卖等部门。
这类工作部门通常称为“双重领导部门”。其中有些以地方政府领导为主，有
垂直管理机构的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直 接管理；有的垂直管理机构的党组织关系在地方，由地方党委领导。
垂直管理机构主要有中央政府部门垂直管理和省（S 治区、直辖市）政府 部门垂直管理两种。中央政府部门垂直管理的机构由中央政府部门直接领导， 尽管该机构设在地方并从事带有一定地方性的工作；省（自治区、直辖市）政 府部门垂直管理的机构由省政府工作部门直接领导。
些以上级主管部门业务领导为主。
(3)
作为中央主管部门的派出机构或分支机构，受中央主管部门的垂直
领
导。如海关、金融、国税、外汇、证券、保险、民航、流域管理、出入境检验
检疫等等机构或单位。
(4)
实行半垂直领导体制，即中央政府主管部门对省级政府工作部门有
领
导或指导关系，省级政府对工作部门也有领导关系，但省以下实行垂直管理， 省以下地方政府对这些机构、单位没有领导关系，如工商、地税、质监等机构。
改革开放之后，为处理中央政府或上级政府部门、单位在地方的事务，有 些中央政府或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。如 根据《进出口商品检验法》，国家质量监督检验检疫总局，下设出入境检验检 疫直属局和出入境检验检疫分支局，实行垂直管理。
由于中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导 关系，而地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理关系，因 此这类中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构，叫做“垂直管 理机构”，也称“条管机构”。
(三）垂直管理体制利弊分析
目前，我国大多数地方政府部门，实行接受本级人民政府统一领导、上级 主管部门业务指导的管理体制；有些政府部门实行中央或上级主管部门负责业 务方面的“事权”，而地方政府管理“人、财、物”，即地方政府和中央或上 级主管部门“双重领导”的体制。中央政府部门乃至省级地方政府部门在一些 专业性强、需耍在纵向上统一执法的领域逐步实行垂直管理，有利于增强中央 宏观调控能力，消除地方保护主义，也有利于资源的统一配置、人员调动和资 金配备，整合行政执法资源；对省以下保持垂直管理机构在人事与财务上的独 立，使省级以下的机构摆脱下级地方政府的各种干预，也加强了部门执法监管 的权威性、统一性。
再以“三鹿奶粉”案为例。作为一种关系千家万户的食品，婴幼儿奶粉的 安全不仅涉及各级政府的卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监 督管理等业务部门，也是地方政府的重大职责，地方政府本身有统一负责、领 导、组织、协调食品安全的责任。因此，案件的政府主要责任人，不仅有国务 院质量技术监督机构的领导，也有地方政府的主要领导。
从药品监管体制的回归、改革和地方政府统一负责、领导、组织、协调食 品安全责任的加强，可以看出，尽管食品药品监督管理机构实行省级以下垂直 管理体制以来，在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行 政行为等方而起到了积极作用，但总体上，这种垂直管理体制与地方各级政府 在食品药品安全监管方面负总责的要求是不相适应的。实际上，食品药品安全 本来就是地方政府的重大职能和责任，与地方政府关系十分密切。正是这样， 为进一步强化和落实地方各级政府食品药品安全监督管理的责任，严格市场监 管，确保食品药品安全，保障人民群众生命健康，国务院 2008 年 10 月决定将 食品药品监管机构由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理、业务接受上 级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。[3]
与中央或上级政府部门与地方政府及其部门之间的关系一样，中央或上级 政府部门及其垂直管理机构与地方政府之间的关系，也被形象地称为“条条块 块关系”，它历来是中央或上级与地方政府关系中的重要内容之一。
根据《地方组织法》）和国务院各机构、单位的《主要职责、内设机构和 人员编制规定》（“三定规定”），我国上下级政府及其部门、机构之间的 “条块关系”，主要有四种情形：
但随着垂直管理机构的增多，也带来了一定的负面效应：一是在垂直管理 体制下，地方政府对垂直管理机构的监督弱化；二是垂直管理机构增多、权限 扩大，造成架空地方政府管理、地方政府组织功能残缺；三是垂直管理机构的 人、财、物虽然不受制于地方，但很多工作的协调落实还需耍地方政府去牵头，
垂直管理本身仍难以完全摆脱地方干扰。另外，垂直管理机构增多也可能忽视 当地发展实际，加剧“政出多门、部门打架”等现象。[2]个别本属于地方政 府的事务不适当地垂直管理，也使地方政府的权责脱节。
也有的是根据“三定规定”实行垂直管理，如商务部在大连等 16 个地方派 驻的特派员办事处；国家海洋局派出机构北海分局、东海分局和南海分局；国 家统计局在全国下设的调查总队、调查队；财政部在各省、自治区（不含西 藏）、直辖市以及计划单列市设立的财政监察专员办事处；环境保护部设立的 区域环境督查中心和核与辐射安全监督站；国家安全生产监督管理总局领导设 在地方的煤矿安全监察局、煤矿安全监察分局，由国家煤矿安全监察局负责业 务管理等。[1]
三、垂直管理机构与地方政府关系之依法规范
按照十七大报告，要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。
(一）合理划分与科学配置政府间职责权限 垂直管理机构与地方政府的关系，本质上是政府间职责权限的关系。而规 范垂直管理机构与地方政府的职权关系，关键要看管辖的事务的性质。[4]
一般来说，凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、岛治区、直辖市 者，应由中央政府机构及其派出机构负责；凡事务的管理或实施仅涉及某一行 政区域的，则应归该行政区域内的地方政府负责。这一类事务的职权划分主要 以事务占有的空间为依据，如根据《水法》第十二条，国家对水资源实行流域 管理与行政区域管理相结合的管理体制：国务院水行政主管部门在国家确定的 重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规 规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源监管职责；县级以上地方政府水 行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一监管工作。
我国政府垂直管理的现状、困境与思考
一
步深入 我国行政体制改革 ， 建设服务型政府 。
当 代 中 国政 府 垂 直 管 理 的现 状
和省 、 自治区 、 直辖 市垂直 管理 。由中央部 门直接领 导的 设在地方并从事地方性工作的部门即 中央管理部 门， 主要 包括安全机关 、 海关 、 国家税务 机关 、 外汇局 、 粮食 局等 ２ Ｏ 多个部 ｆ ； － 由省 、 ｊ 自治区 、 辖市直接领导 的处于 （ 、 、 直 市 州 盟 ） 县 （ 、 的诸如工商 、 、 市 旗） 地税 、 土地管理等 、 质量技 术
・
５ ・
四川行政 学 院学报 ２０ ０９年第 ３期
划分为全垂直管理 、 半垂直管 理和边缘化管理 。所 谓全垂
直管理 ， 就是人 、 、 财 物全部 实行 垂直 管理 ， 的组织 关 系 有 也 在上级管理部 门 ， 了所在 地之外 ， 除 基本 上 和县级 政府 脱离 了关系 。这主要 包括 工商 、 务 、 税 银行 、 电信 等部 门 。 半垂直管理 即这些部门的人事管理归“ 条条” 经费保证则 ， 府 间纵 向权力 的配置 问题 即集 权与 分权二 者间平衡 点成 为核心 问题之一 。地方政府作为“ 经济人”， 其行为受经济 理性 的驱使 ， 其行 为具 有趋利性 、 非规 范性 的特点 ， 行政性 分权过程 中中央政府宏 观调控 能力 的弱化 最终导致 了其 对地方政府控 制力 的下降 。为 了遏制 行政性 分权下 过分 膨胀 的地方保护主义带来 的一 系列不 良后果 ， 而引发 了 从 地方重要行 政 、 执法 部 门从 地方 政府 组 织序 列 中脱 离 出 来， 成为中央或省级 部 门的垂直部 门 ， 中央政府通 过将 即 部 门重要领域 的权力“ 收” 试 图克服 由于前期分权造成 上 ， 的中央集 中控制力下 降等 问题 ， 最终实 现权 力配置关 系的
中央垂直管理系统行政单位
中央垂直管理系统行政单位中央垂直管理系统（简称中央垂管）是行政部门和机构层级管理的一种体制模式，是中国政府传统的行政管理体制，亦是中央集权制度下的一项重要措施。
中央垂管体制具有行政效率高、决策集中、信息传递迅速、协调管理灵活性强等优点，被广泛运用于政府管理中的各个领域。
中央垂管体制最主要的特点是以中央政府为中心，行政机构层级由上至下严格分工、协同配合，信息快速传递在各级行政管理单位之间流通。
这种机构架构分工明确、分工协调的模式，是中国传统行政文化的重要特征，中央垂管体制的建立，对于中国政府的规范化管理和行政效能提高起到了至关重要的作用。
具体来说，中央垂管体制以中央政府部门为核心，分别设置了地方各级行政管理单位，形成了行政机构层级分工、职责协调、信息传递迅速的体系。
这种体制结构充分发挥了中央政府的管理和调度作用，充分执行行政权力，有效规范了各级政府的职能范围，使任务协调和执行效果更加明确和高效。
在中央垂管体制中，中央政府部门负责统领和协调地方各级行政管理单位，实行向下把控和向下支持。
中央政府与下属地方政府之间，形成了明确的职能层级和管理机制，建立了密切联系的协调机制，使得中央政府部门与地方政府部门之间相互通信顺畅、协作紧密。
与此同时，中央垂管体制还具有一定的灵活性。
因为此体制下的管理体系具有层次分明、职责清晰的特点，使得每一个行政管理单位都有明确的任务实现对象，并能掌握管理范围内的各项情况。
这样，它能够根据实际情况，灵活地转换和调整行政管理单位的职能和范围，实现更加有效和高效的管理运作。
中央垂管体制的实践也遇到了一些挑战和问题，比如没有充分发挥市场机制等，但是，中央垂管体制在政府管理中的重要性不容忽视。
在管理上，中央垂管体制的建立，使管理体制更加规范，使决策更加迅速、有力；在行政效能上，它允许政府更加容易掌握各级单位的运作情况，从而更加高效地分配任务和协调关系。
综上所述，中央垂直管理系统行政单位是中国政府传统的行政管理体制，具有行政效率高、决策集中、信息传递迅速，协调管理灵活性强等优点，被广泛运用于政府管理中的各个领域。
浅谈地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督
浅谈地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督开封市人大常常委会财政经济工作委员会会政府垂直部门是指国家家、省在某一区域内设立的的，在地方独立行使职责的的部门。
地方人大及其常委委会如何实施对政府垂直部部门的监督，是多年来人大大理论工作者一直探索的一一个老课题，还没有像对当当地政府实施监督那样，有有一套较系统的监督方式。
根据近几年来，我市人大大对政府垂直部门的监督实实践，谈些粗浅看法，以供供探讨。
一、地方人大及及其常委会对政府垂直部门门实施监督的必要性首先先，从法律角度看，地方人人大及其常委会对政府垂直直部门实施监督是有法律依依据的。
政府垂直部门是代代表国家在本区域内贯彻实实施国家相关的法律、法规规和方针、政策的主体部门门，它是国家根据经济发展展需要和便于管理的原则，，从地方政府划分出去或设设立在本行政区域内的国家家机关。
为了防止监督出现现空间，地方组织法明确规规定：“各级人大及其常委委会在本行政区域内保证宪宪法、法律、行政法规和上上级人民代表大会及其常委委会决议的遵守和执行。
””这就说明，任何执法部门门只要在本区域内都必须接接受监督。
这一规定，为地地方人大及其常委会对政府府垂直部门的监督提供了必必要的法律依据。
其次，，从政府垂直部门的执法角角度看，地方人大及其常委委会的监督是防止“权力失失范”，使法律、法规在本本区域内得以贯彻实施。
政政府垂直部门负责人的任免免摆脱了地方权力机关的任任免权，出现了地方人大及及其常委会监督的“盲区””，但是，它的执法行为又又与所在行政区域的政治、、经济、文化等息息相关。
可是，所在地政府部门对对它又无法实施监督。
他们们的部门法律法规的贯彻执执行缺乏地方政府的支持和和保障，一些安排脱节，它它的上级政府部门实施监督督也只能是鞭长莫及的监督督。
我们从以往的教训中得得出，不受监督的权力是会会无限扩张的，而无限扩张张的权力是产生腐败可能性性最大的权力。
早在解放前前夕，毛泽东同志针对民主主人士提出的执政问题时指指出：“执政若干年后必然然腐败的规律，我们共产党党人已经找到，那就是走人人民监督政府”。
科学的宏观调控
科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。
必须切实转变政科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。
必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。
府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。
（1414）健全宏观调控体系。
宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产）健全宏观调控体系。
宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。
健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。
形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。
治理结构完善。
深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。
企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。
强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。
完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。
加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。
（1515）全面正确履行政府职能。
进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对）全面正确履行政府职能。
当前我国政府垂直管理的问题与思考
决于系统 内部上 级 单位 的评 价 ， 是 由于上级 部 但 门远离垂 直管理 部 门 ， 而 使 得考 核制 度 本身 的 从 可操 作性令 人怀 疑 ， 而监 管 更是 由于鞭 长 莫及 从
而 形 同虚 设 。加 之 ， 直 管 理 部 门 组 织 内 部 人 员 垂 编 制 、 员 流 动 的相 对 固定 性 ， 而 导 致 了组 织 内 人 从 部人员 工作 缺乏动力 ， 织僵 化 ， 乏 活力 。 组 缺
总之 ， 偏好垂直 管理者 呼吁垂直 管理最 主要的 目的是为了防止地 方政府 的干预 ， 而垂 直管理 对于 防止地方 政府干 预所能起 到 的实 际效果 ， 由于当前
递 ， 上到下 是决策 输送 ， 情通过层 层机构传 至 从 下 最 高决 策层 ， 情 也是 通 过这 层 层机 构 下达 到基 上
层 的执 行 部 门 ， 个 职 员 被 定 位 在 某 一 个 以 功 能 每 为 核 心 的 部 门￣２ Ｃｑ （ 。 因 此 ， 成 了 由上 到 下 从 构
散见 于有关 各 行业 的组 织 法及 地 方 法 律 、 规 当 法 中， 并没有 就垂 直管 理本 身进行 单独 立法 ， 导致 垂
门连成 一线 。各 垂 直部 门注 重对 主管 部 门 负责 ，
有 可能 忽略 当地 发 展实 际 ， 剧 ‘ 出多 头 、 门 加 政 部
打架 ’ 等现象 ， 降低 行政 效率 ， 损害政 府权 威” 【 。
、
当 前 我 国 政 府 垂 直 管 理 中存 在 的
问 题
（ ） 直 管 理 部 门 内部 缺 乏 有 效 的 激 励 考 核 一 垂
（ ） 直 管 理 部 门外 部 缺 乏 有 效 的监 督 机 二 垂
垂直管理：功绩与限度——兼论中央与地方关系的调谐
落实的一项有效对策 ， 对 于中央与地 方关系整体的、长远 的和谐却有其 明显限度 。该 文试 图通过 对 “ 但 条 ’关 系处理的模式一垂直管理的
分析 ，来探 索 中央与地方关 系规 范的长 久之 策。 关键词 ：垂 直管理 ；功绩 ；限度
“ 条”与 “ 块” 的矛盾 在很 大程度上折射 出了中央与地方关系 的矛 果 。改 革开放 以来 中央不 断的 “ 放权让 利” ，地 方经济在 发展的 同时 ，
地政府过于追求Ｄ 有监管责任的职能部 门就处 于十分尴尬 的境地。在传 统体 制下 ， 中央与 地方权力划分主要是通过各职 能部 门与地方形成权 力分配关 系 ， 中央分 权时通过职 能部 门分散到各地 。 ‘ 权让利” 之后 中央许 多职能部 门 放 在很多方面仍掌握着立项 目、 指标 、分财物等职权 ， 定 这种条块分 割体
维普资讯
领导 与科学
垂 管 ： 与度 直 理 绩 限 功
垂直 管理 ：功绩与 限度
— —
兼论中央与地方关系的调谐
辛红伟 （ 陕西师范大学 陕西西安 ７ ０ ６ １０ ２）
摘
要 ：“ 条块”矛盾是 中央与地 方关 系矛盾的一个重要表现 ， 垂直管理的探 索是在新一轮 经济调控 力度 加大背景下为确保 中央宏观调控
都加剧 了中央与地方关 系的紧张程 度。
１ ．当前突 出的条块矛盾及 其对 中央 与地方关 系调适 的影响 以环保领域为例 ，２ ０ 年 ５ 国家环保总局 局长周生贤指 出：“ ０６ 月 许 多地方环保局长 的 ‘ 乌纱帽 ’ 掌控 在地方领 导手 中， 被 一些领导 用 ‘ 挪 住 ，顶得住的站不住” ，这种问题发生的根源在 很大程度上 归咎 于我 国
制使 “ 条块”之间的矛盾加剧 ，地方 若觉得不平衡 ， 就直接 把矛头对准 方的 “ 专政”走 向 “ 块块 条条专政” 同时，由于中央财政转移支付 。 了中央政 府 ，致使 中央与地 方政府之 间的关 系受到挫伤 。因此对 “ 条 大多是通过 “ 条条”逐级 下拨 ， “ 使 条条”的资源掌握量大增 ， 这并不 块”之间关 系的处 理正确与否直接关系 到中央 与地方关 系的调适效果。 ２ 垂直管理在中央与地方关 系整体调 适中的功绩与限度 ． ‘ 在新一轮经济高速增长的诱惑 下 ， 部分地方政府面对 中央提 出的科 学发展观阳奉阴违 ， 对此监管部门在不断寻求新 的监 管渠道 和模 式 ， 近 举措。但同时也有其 明显限度 。 ２ 垂直管理的功绩 ． １ ２ ． 有力地排除 了地方干扰 ，切 实地保证 了中央政 令畅通 ．１ １ 垂直管理使 “ 条条” 在执行 中央政 令时不再过多的顾虑地方政府 的 利于中央财政转移支付初衷 的实现 ， 地方 政府特别是基层政府要 获得转 移 支付必须到 “ 条条”部 门进行公 关 ，“ 部钱进” 跑 。 ３ 规范 中央与地方关 系的长 久之策 ． 垂直管理的探 索是在经济调控 力度加大背景下为确保 中央宏观调控 却有其 明显限度 。对于 中央与地方关 系的调整 与演变 自建 国后历经 多 次， 但始终 未跳 出 “ 一放就乱 、一统就死”的怪 圈。毛泽东 同志 曾指 出 “ 在中央统一领导下 ，地方因地制宜 ， 兼顾 中央与地方两个 积极性 ” 。 十一届三中全会后邓小平 同志也 多次 强调中央不能过于集权 ， 同时开启
最新-垂直管理问题及措施 精品
垂直管理问题及措施摘要垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置、调适中央与地方关系的一项重要举措。
从一定意义上说，中央收权促使了垂直管理的兴起。
当代中国的政府垂直管理虽然取得了不少成就，但其中也存在许多值得重视的问题，必须采取一系列有针对性的措施加以解决。
关键词垂直管理；条块结合；行政体系众所周知，中国的行政体系是一个条块结合的矩阵结构，条块结构具有一定的灵活性和弹性，如果利用的好，可以恰当地处理中央与地方关系，合理配置行政权力资源。
在社会发展的不同阶段，中央政府与地方政府的权限划分应该有所不同。
通过改革条块结构，可以不断调适地方管理与部门管理、集权与分权之间的关系，进而达到根据社会经济形势、时代背景等调整中央与地方关系的目的。
如果中央需要集权，可以加强条条控制；如果中央要发挥块块的积极性，可以紧缩条条的职权。
当然，条块结合的管理体制也有诸多弊端，比如条块分割、条块冲突等。
改革开放以来，为了完善条块结合的行政体系，中国进行了多次政府改革，其中，在一些领域和部门推行垂直管理是较为重要的改革措施。
深入研究政府垂直管理，探讨其中存在的问题，在此基础上提出改革政府垂直管理的对策建议，对于完善当代中国的行政管理体制，构建和谐、规范的中央与地方关系具有重要意义。
一、当代中国政府垂直管理的兴起在计划经济体制下，地方政府的各职能部门表面上接受双重领导，即作为地方政府的组成部门，它必须接受地方政府的领导，另一方面，作为上级职能部门的下级机构，它还必须接受上级职能部门的指挥、管理和监督。
但在中央集权和政企不分的情况下，所谓的双重领导不过是条条专政，下级职能部门主要接受的是上级主管部门的领导。
因此，这一时期的双重领导实质上是集体垂直管理。
改革开放后，为了调动地方政府发展经济的主动性和积极性，激发地方政府的发展活力，中央强调要向地方下放权力，由此，通过各职能部门，中央向地方分散了人、财、物等大权。
在这种情况下，职能部门的双重领导开始具有实质内容，主要表现在，上级主管部门负责业务指导，而人事权、财权则掌握在地方政府手中，地方管理开始取代部门管理，在条块结构中占据主导地位，条条集权的局面开始松动。
浅析我国的垂直管理机构——从垂直管理机构设置的必要性及其与地方政府间关系的视角出发
久地 延误下 去，最 终导致 中央 决策的失灵 。建 国之 后 ，中央
政府虽然创造 了新 的机制 ，但 为了得到可靠 的信 息，中央政 府 已经不 能完全依靠地方党政机 关承担信息搜集 、加 工和汇 报 的任务 ，需要有 自己的信息收集渠道 。 ’
三 、垂直 管理机构 与地方政府 的关系 地方政 府与 中央部委垂 直管理 的机构 ，以及 中央部 委派
２１ ０ ２年
法商论坛
第三卷
浅析我 国的垂直 管理机 构
— —
从 垂 直 管 理 机 构 设 置 的必 要 性 及 其 与 地 方 政 府 间关 系 的视 角 出发
孥 颛 （ 中南财经政法 大学法 学院，湖北 武汉 ，４ ０７ ） ３ ０ ３
摘 要：政府垂直管理体制是我国目前行政体制改革的重要内容，被认为是调整中央与地方关系的有益尝试和有效手段，
地方政 府的行政序列 ； ２ 、在机构设 置上 ，分为跨行政 区域 和 按行政区划设置两 种：３ 、中央部、委 、局全权 负责下属垂 直 领导机构的人事 任免 、工 资福 利、经费和 日常工 作，对垂 直 管理 机构 的上 述事项和 日常运作，地 方政 府无权干涉。４ 、 垂直 管理领域主要 在宏观调控 、市场 执法和监管部 门。垂直
公众对 该管理模 式给 予极高的期望。本文试 从垂 直管理机构在我国设立的必要性进行分析，并抽象 出该类机构与地方政府之 问
的关系 ，这 对于进一 步理 顺两 者之 问的关系提供 了一定的参考。 关键词 ：垂直管理：条条块块 ；地方政府；协作互助
一
、
பைடு நூலகம்
垂 直管理机 构的概念及其特点
理一 定意义上具有控 制分权超越底线 的平 衡器 的作用 。它 调 动 了地方政府 的积极性和创造性 ，极大地解放 了地方生产力 ， 但也存在 一些 问题 。其 中如何寻求政府 问纵 向权力的配 置 问 题 即集权 与分权二者 间平衡点成为核心 问题之 一 。地方政 府 作为 “ 经济人 ” ，其行 为受经济理性 的驱使 ，具有趋利性 、非 规 范性的特点 ，行政 性分权过程 中中央政 府宏观调控能力 的 弱化最 终导致 了其对地 方政府控制力 的下 降，地方政府权 力
政府部门间关系
政府部门间关系条块关系是政府部门间重要关系类型，本质是垂直管理部门与地方政府之间的关系，是整个政府组织的结构性关系，条块关系的平衡直接关系到一个政府部门间乃至行政管理体制内部治理效率的良性程度。
自党的十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。
垂直管理部门和地方政府之间的关系又被称为“条块关系”，它历来是中央与地方关系中的重要内容。
而条块关系长期保持张力状态反映了政府组织内部某些潜在的功能在发挥作用，从而起到维持部门间组织监督制衡的作用。
文章基于目前的研究现状，根据已有的研究成果来对政府部门间的关系进行研究。
标签：条块关系；制约监督；治理有效性一、引言条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个政府的行政管理。
在传统的计划经济体制下，条块关系几乎成了我国行政管理中一个长期存在的难题，无论中央与省、省与市县以及县与乡镇，都不同程度地被条块关系中的种种矛盾困扰着。
在计划经济向市场经济接轨的过程中，原有的条块格局被不断地突破，在动力和阻力、经济生活的组织者和被改革者的双重角色中，条条和块块以及它们之间的关系正经历着历史性的调整和演变。
但是，可以相信，即使在将来完善的市场经济体系建立后，我国在行政管理中仍然少不了条块结构。
因此，在当前我国社会主义市场经济体制建立的过程中，从各个不同的角度系统地研究条块关系，这对改革和完善我国的行政管理、對建立社会主义市场经济体制必将产生积极的影响。
二、研究问题条块关系是中国政府组织的重要特征（马力宏，1998）。
随着中央高度集中的计划经济体制建立，条块结构继而在中国政府管理体系中得以确立（曹锦清，2013）。
但是，在现有的中文文献里，条块关系往往被理解为造成政令不通、禁行不止、科层机构失灵的“始作俑者”。
条块关系间的矛盾造成了条块分割、政出多门（武从斌，2003；陈纪瑜、张宇蕊，2006；孙发锋，2011），还引发了政府机构资源分割、信息不畅等问题，导致行政中出现信息孤岛现象（马伊里，2008），而且政府机构间职能重叠不清，造成协调成本激增（周黎安，2008），在“职责同构”（朱光磊、张志红，2005）的政府架构下，条块矛盾矛盾进一步加剧。
2016政府职能和机构编制管理
（3）2002年党的十六大提出把政府职能集中到经 济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方 面。 这次改革不是简单的撤并与分合，虽然部门和 人员数量没有太大变化，但经济管理部门的变动 非常大，被称为历来改革最彻底、最深刻的一次. 重点:(1)深化国有资产管理体制改革;(2)完 善宏观调控体系;(3)健全金融监管体系;(4)继续 推进流通管理体制改革;(5)加强食品安全和安全 生产监管体制建设。 使全能型政府向有限型政府转变，实质是从 无限权力到有限权力的转变，而这正是民主政治 的关键。
议事协调机构：是指为了完成某项特殊性或临时 性任务而设立的跨部门的协调机构。议事协调机 构承担跨行政机构的重要业务工作的组织协调任 务，其设立、撤销或者合并由机构编制管理机关 提出方案，报上级决定。议事协调机构议定的事 项，经上级同意，由有关的行政机构按照各自的 职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经上 级同意，议事协调机构可以规定临时性的行政管 理措施。无论是中央还是地方，议事协调机构的 设立应当严格控制，一般不设实体性办事机构， 不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作 的行政机构解决；可以交由现有机构承担职能的 或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另 设议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工 作设立的议事协调机构，应当明确其撤销的条件 和期限。
政府机构设置
源自机构设置的原则： 依法设置。根据需要设置机构的原则，政府根据不同历史时 期肩负的职责任务依法来确定，而且必须随着国家政治、经 济、文化和社会发展的情况及时进行调整和改革。 精简、统一、效能的原则。设置政府机构必须做到精干简化， 上下左右要协调顺畅一致，发挥整体效能。 权责一致原则。政府机构的设置从上到下形成一个严密的法 制体系，承担多大的权利就要承担相应的责任。 一件事情由一个机构管理为主的原则。一件事情尽量交由一 个机构管理。 因地制宜、因时制宜的原则。根据本地情况，不搞一刀切， 适时进行调整和精简。