公共管理学(研究生)第三讲.pptx
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《公共管理学》全套课件(144页国家级精品课程PPT)
来自公共政策学派的政策途径（The Policy Approach，简称为P-途径）； 来自商学院并受传统行政学影响的商业途径（The Business Approach，简 称为B-途径）
两种研究途径的区别：
对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同 对研究焦点的不同认识 ：战略、组织，还是项目、绩效 对公共管理过程的不同认识 ：执行研究，还是组织设计、人事管理、预 算等传统主题
第三节 公共管理学的研究内容和研究方法
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理 组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织 尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。 公共管理学的研究内容 公共管理学的研究途径 公共管理学的研究方法
一、公共管理学的研究内容
20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在 其研究途径的融合中产生了重要的影响。
公共物品理论 公共选择理论 新制度经济学
三、公共管理学的研究方法
规范与实证相结合 理论与实践相结合
案例教学法的重要性
分析与综合相结合
矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。
法约尔：
将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要 素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。 提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。
泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理 科学化和技术化的要求。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学 教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学 的最终形成。 威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运 用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。 古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管 理七项职责（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算），仍然是现代公 共管理理论体系的重要内容。
两种研究途径的区别：
对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同 对研究焦点的不同认识 ：战略、组织，还是项目、绩效 对公共管理过程的不同认识 ：执行研究，还是组织设计、人事管理、预 算等传统主题
第三节 公共管理学的研究内容和研究方法
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理 组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织 尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。 公共管理学的研究内容 公共管理学的研究途径 公共管理学的研究方法
一、公共管理学的研究内容
20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在 其研究途径的融合中产生了重要的影响。
公共物品理论 公共选择理论 新制度经济学
三、公共管理学的研究方法
规范与实证相结合 理论与实践相结合
案例教学法的重要性
分析与综合相结合
矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。
法约尔：
将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要 素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。 提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。
泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理 科学化和技术化的要求。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学 教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学 的最终形成。 威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运 用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。 古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管 理七项职责（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算），仍然是现代公 共管理理论体系的重要内容。
第三讲-公共管理的分析框架课件
第三讲-公共管理的分析框架
制度的作用
• 制度的本质
• 减少人类行为的不确定性 • 减少经济社会的交易费用
• 制度可以成为人类相互交往中用来制造秩序和减少不确定性的工 具（North, 1991）。
• 制度可以引导人们的具体行为（Furubotn & Richter, 2005） • 制度定义了社会尤其是经济系统的激励机制（North, 1994） • 制度的存在减少人们交往过程中的机会主义行为（Williamson,
• 使得明亮的灯塔照亮了大不列颠的海岸（Coase, 1974）
• “公司”不再只是原料到成品的函数关系（Coase, 1937）
• “市场”不再只是交易的场所（Coase, 1988; Williamson, 1985）
• “国家”也不再仅仅是民族和爱国情结的凝聚（Williamson, 1999; Furubotn & Richter, 2005）
• 问题是如何“分”、如何“管”？Leabharlann 第三讲-公共管理的分析框架
一个抽象的例子:“ABC”的困境
AB
政府在 做蛋糕
A
第三讲-公共管理的分析框架
B
C
“ABC困境”的背后
• 公共物品“就在那里”，可是…… • “蛋糕”是要代价的……
• 不同的管理方式可能可行，也可能不可行 • 不同的管理方式可行，但成本不一样
市场制
混合制
层级制
第三讲-公共管理的分析框架
治理结构选择的逻辑
• “有区别的匹配原则” （Williamson, 1985） • “非连续结构选择分析”（Williamson, 1991）
市场制 T1
混合制 ...........
制度的作用
• 制度的本质
• 减少人类行为的不确定性 • 减少经济社会的交易费用
• 制度可以成为人类相互交往中用来制造秩序和减少不确定性的工 具（North, 1991）。
• 制度可以引导人们的具体行为（Furubotn & Richter, 2005） • 制度定义了社会尤其是经济系统的激励机制（North, 1994） • 制度的存在减少人们交往过程中的机会主义行为（Williamson,
• 使得明亮的灯塔照亮了大不列颠的海岸（Coase, 1974）
• “公司”不再只是原料到成品的函数关系（Coase, 1937）
• “市场”不再只是交易的场所（Coase, 1988; Williamson, 1985）
• “国家”也不再仅仅是民族和爱国情结的凝聚（Williamson, 1999; Furubotn & Richter, 2005）
• 问题是如何“分”、如何“管”？Leabharlann 第三讲-公共管理的分析框架
一个抽象的例子:“ABC”的困境
AB
政府在 做蛋糕
A
第三讲-公共管理的分析框架
B
C
“ABC困境”的背后
• 公共物品“就在那里”，可是…… • “蛋糕”是要代价的……
• 不同的管理方式可能可行，也可能不可行 • 不同的管理方式可行，但成本不一样
市场制
混合制
层级制
第三讲-公共管理的分析框架
治理结构选择的逻辑
• “有区别的匹配原则” （Williamson, 1985） • “非连续结构选择分析”（Williamson, 1991）
市场制 T1
混合制 ...........
行政管理考研北师行管汪大海《公共管理学》课件
第三章公共管理的主体【关键概念】公共管理主体：在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人社会自治组织：一定范围内的社会成员为了维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，自主自愿组成，实行自治自律，并对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织职业自治组织：由从事相同职业的社会成员组成，实现职业自治自律、协调组织成员内部关系以及组织成员与外部个人或组织之关系的社会自治组织行业自治组织：从事同类生产、经营及服务的企业（包括个体工商户），或由从事同类公益活动的事业单位以及符合一定条件的个人组成的，以保护和增进全体成员之共同利益的社会自治组织学术自治组织：由从事同类专业的具有一定学术水平的专家学者等专业人员以及有关团体组成的社会自治组织。
社区自治组织：由一定区域（即社区）内的居民组成的社会自治组织综合自治组织：由不同职业、行业或事业的组织和个人基于共同的需要、爱好、价值追求或信仰，为发展某一特定事业而自愿联合组成的社会自治组织。
事业单位：国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织线型结构：横向上，立法、司法、行政分开，各部门分化的线型结构，纵向上，权力逐级分配的金字塔形。
传统农业社会的治理主体就是横向和纵向线条交织的线型治理结构网络结构：多元社会治理主体在伦理关系、权力关系、法律关系三位一体的调整下，在信任与合作的基础上所形成的一种开放的无中心的结构【思考与练习】简述公共管理主体的含义答：公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。
所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人公共管理主体包括哪些组织答：政府、社会自治组织（各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织）、事业单位（不同于政党机关、国家机关、社会自治组织及企业的社会组织）如何理解社会自治组织答：所谓社会自治组织，是指一定范围内的社会成员为了维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，自主自愿组成，实行自治自律，并对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。
公共管理学课件(PPT 143页)
5.在上个世纪七十年代，出现了一个新公共管理 运动，公共管理学科开始成形。从其直接的来源 来看，它一方面从政策科学转变而来，另一方面 吸取了企业管理的经验。其中前者被概括为P途 径（the policy approach），后者概括为B途径 (business approach）。
P途径 vs B途径
子来说明，主流经济学所注重的是应当生产多少 针，并且其价格是多少。而交易成本经济学所关 注的是这制针活动里所包括的“18种不同的操作” 是如何组织起来的
2. 交易成本为核心概念
Coase: transaction costs 指使用价格机制的成本。 阿罗把这一定义扩大，把交易成本定义为“运行
4.上个世纪六十年代后，公共行政学往两个方向 发展：一个是向政治学回归，即注重一些价值方 面的讨论，比如社会平等、民主价值、多元主义、 公民参与、社会正义；另一个是向政策科学或政 策分析发展，它可以追溯至1951年H. Lasswell 主编的《政策科学》，偏重技术方面。
H. G. Frederickson对New Public Administration的论述
国和法国学习。
2.古德诺的《政治与行政》提出了政治与行政的 二分法。认为政治是国家意志的表现，而行政是 国家意志的执行。
3.直到上个世纪前半叶，传统的公共行政学主要 致力于行政原则的研究。Luther Gulick提出了这 样的问题：What is the work of the chief
强调公共部门的独特性
强调公共部门相对于外部 事务的处理
注重政策分析
强调公共部门与私人部门 的相同性
注重对组织的内部过程
擅长组织管理
这两种研究途径虽然有区别，但都使用公共管理 (public management）这一概念，因此也同被视 为新公共管理运动的组成部分。两者逐渐合流， 最终形成了公共管理这一门单独的学科。
公共管理学.pptppt
张成福：公共管理作为一门学 科的特点
(1) 公共管理基本上是一个整合性的概念 (integrative concept) 。格恩 (A.Gunn) 认为公共管理是一种介于企业管理与传统公 共行政之间的“第三条道路 ”(third Way) 。 在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭 公共行政,而在如何 (How) 层面上沿袭企业 管理：
威尔逊（Woddrow Wilson) 1887年发表 的《行政学研究》（The Study of Administration),公共行政学成为一门 独立学科
威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难 的多”。
“行政科学的指导价值是效率；有效的公共行 政要求政府权力有单一的领导中心。”
政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任 命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础 上
第四阶段 : 公共行政即管理学
从 1960 年至 70 年代起,部分行政学者转 向管理领域寻求发展。
这一时期的公共行政是建立在这样的基本假 设基础之上: 一是公共行政与私部门的行政 没有本质的区别，强调一般管理或类同管理 (generic management); 二是企业绩效优于 政府绩效,而主张师法企业
对权力和权威进行了划分：权力是无视人们的反对，强使 人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出 于自愿。权威分为三种形式：法定权威（官僚组织）、传 统权威、神授权威。
是传统管理理论中最有影响最具代表性的理论之一。
第二阶段：行政原则（1927－1937）。魏劳毕1929 年《公共行政的原则》Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用的行政原则 的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可 以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于 任何地方, POSDCORB 就是行政原则的最佳体现
最新第三讲：公共管理中的行政人格
养中的功能性障碍和内在缺陷。 （3）分析我国的反腐倡廉宣传教育工作
的成效及其不足，未来改善途径。
第三讲：公共管理中的行政人格
思考题： 现实中的官员被人称为具有双重人格：
一方面对上级唯唯诺诺、惟命是从、极尽 溜须拍马之能事；一方面对下级呼来喝去， 视下级为奴仆，对公众更是不屑一顾，盛 气凌人。
试分析这种人格形成的深层次原因。
（4）慎独：个人独处时自我节制、自我约束。《中庸》：
“道也者，不可须臾离也，可离非道也。是故君子戒慎乎其
所不睹，恐惧乎其所不闻。莫见乎隐，莫显乎微，故君子慎
其独也。”
第三讲：公共管理中的行政人格
3．行政人员人生修养的内容
（1）政治修养：明确的政治方向、政治立场和政 治观点；严格的政治纪律；高度的政治敏锐性和 政治鉴别力。
第三讲：公共管理中的行政人格
（三）独立型行政人格
1．独立人格形成的历史背景 （1）社会需求
社会关系的复杂化 治理主体的多元化 自由裁量权的扩展化 …… （2）个人需要 人的素质的提高 平等、自由、民主等意识觉醒/交换关系扩
大化 对现实的管理体制的不满 ……
第三讲：公共管理中的行政人格
一个社会制度建设水平的高低，决定了行政人 员人格整体的优劣。
自律与他律的争论 个体道德的局限性：社会治理、搭便车 个体道德的生成机制：前道德阶段需要制度的
约束
第三讲：公共管理中的行政人格
2．制度保证的机制
农业社会：因制度的缺失而“人治”专横，导 致行政人员失去人身的独立性而最终形成依附 人格；
2．独立人格的要素
（1）完整的人格意识
独立人格构成的基础。所谓“完整”是指独立人格意识的 真正确立，人格意识不仅达到自在、他律状态，而且达到 自为、自律状态，真正实现人之为人的价值，既理解自己 为人，也尊重他人为人。
的成效及其不足，未来改善途径。
第三讲：公共管理中的行政人格
思考题： 现实中的官员被人称为具有双重人格：
一方面对上级唯唯诺诺、惟命是从、极尽 溜须拍马之能事；一方面对下级呼来喝去， 视下级为奴仆，对公众更是不屑一顾，盛 气凌人。
试分析这种人格形成的深层次原因。
（4）慎独：个人独处时自我节制、自我约束。《中庸》：
“道也者，不可须臾离也，可离非道也。是故君子戒慎乎其
所不睹，恐惧乎其所不闻。莫见乎隐，莫显乎微，故君子慎
其独也。”
第三讲：公共管理中的行政人格
3．行政人员人生修养的内容
（1）政治修养：明确的政治方向、政治立场和政 治观点；严格的政治纪律；高度的政治敏锐性和 政治鉴别力。
第三讲：公共管理中的行政人格
（三）独立型行政人格
1．独立人格形成的历史背景 （1）社会需求
社会关系的复杂化 治理主体的多元化 自由裁量权的扩展化 …… （2）个人需要 人的素质的提高 平等、自由、民主等意识觉醒/交换关系扩
大化 对现实的管理体制的不满 ……
第三讲：公共管理中的行政人格
一个社会制度建设水平的高低，决定了行政人 员人格整体的优劣。
自律与他律的争论 个体道德的局限性：社会治理、搭便车 个体道德的生成机制：前道德阶段需要制度的
约束
第三讲：公共管理中的行政人格
2．制度保证的机制
农业社会：因制度的缺失而“人治”专横，导 致行政人员失去人身的独立性而最终形成依附 人格；
2．独立人格的要素
（1）完整的人格意识
独立人格构成的基础。所谓“完整”是指独立人格意识的 真正确立，人格意识不仅达到自在、他律状态，而且达到 自为、自律状态，真正实现人之为人的价值，既理解自己 为人，也尊重他人为人。
公共管理学(研究生)-第三讲共35页PPT
公共管理学(研究生)-第三讲
41、俯仰终宇宙，不乐复何如。 42、夏日长抱饥，寒夜无被眠。 43、不戚戚于贫贱，不汲汲于富贵。 44、欲言无予和，挥杯劝孤影。 45、盛年不重来，一日难再晨。及时 当勉励 ，岁月 不待人 。
பைடு நூலகம்
21、要知道对好事的称颂过于夸大，也会招来人们的反感轻蔑和嫉妒。——培根 22、业精于勤，荒于嬉；行成于思，毁于随。——韩愈
23、一切节省，归根到底都归结为时间的节省。——马克思 24、意志命运往往背道而驰，决心到最后会全部推倒。——莎士比亚
25、学习是劳动，是充满思想的劳动。——乌申斯基
谢谢！
41、俯仰终宇宙，不乐复何如。 42、夏日长抱饥，寒夜无被眠。 43、不戚戚于贫贱，不汲汲于富贵。 44、欲言无予和，挥杯劝孤影。 45、盛年不重来，一日难再晨。及时 当勉励 ，岁月 不待人 。
பைடு நூலகம்
21、要知道对好事的称颂过于夸大，也会招来人们的反感轻蔑和嫉妒。——培根 22、业精于勤，荒于嬉；行成于思，毁于随。——韩愈
23、一切节省，归根到底都归结为时间的节省。——马克思 24、意志命运往往背道而驰，决心到最后会全部推倒。——莎士比亚
25、学习是劳动，是充满思想的劳动。——乌申斯基
谢谢！
《公共管理学》课件PPT课件
2004。 • 10．【美】戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公共部
门．周敦仁等译．上海：上海译文出版社，1996。 • 1研1究．．【谢美旭】译查．尔北斯京·沃：尔中夫国．发市展场出或版政社府，：1权99衡4。两种不完善的选择/兰德公司的一项 • 12．汪玉凯．公共管理基础问题研究．中国行政管理．2001（11）。 • 13．王乐夫．论公共行政与公共管理的区别与互动．管理世界．2002（12）：
• 【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒著：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海政协编译组/东方编 译所译，上海：上海译文出版社，1996
• 【美】拉塞尔·M·林登著：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海等译，北京：中国人民大学出版社， 2002
• 【法】托克维尔著：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆，1995
• 【版澳社】，欧20文07·。休斯：《公共管理导论》（第三版），北京，中国人民大学出
•
詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社， 1991。
• 黄荣护主编：《公共管理》，台北：商鼎文化出版社，2000。
•
彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，北京，中共中央党校 出版社，1997。
新世纪高等学校教材
公共管理学
汪大海 主编 北京师范大学出版社
第1章 导论
公共管理概念的界定
导 论
公共管理理论与实践的发展
公共管理的研究 对象与研究途径
公共行政与公共管理 公共部门与公共物品
公共行政学与公共管理学
公共管理的理论演进 公共管理的实践发展 公共管理的研究范围
公共管理的研究途径与方法
• 作为最古老的职业、最年轻的专业和学科，公共管理是20世纪70年代末 80年代初西方提出的概念，是在继承了公共行政理论尤其是1968年后产生 的新公共行政理论的基础上，借鉴了企业管理的许多做法，引入市场机制 后形成的。公共管理是以公共事务的有效治理、公共利益的有效实现及其 不断增进为目的的社会活动。
门．周敦仁等译．上海：上海译文出版社，1996。 • 1研1究．．【谢美旭】译查．尔北斯京·沃：尔中夫国．发市展场出或版政社府，：1权99衡4。两种不完善的选择/兰德公司的一项 • 12．汪玉凯．公共管理基础问题研究．中国行政管理．2001（11）。 • 13．王乐夫．论公共行政与公共管理的区别与互动．管理世界．2002（12）：
• 【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒著：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海政协编译组/东方编 译所译，上海：上海译文出版社，1996
• 【美】拉塞尔·M·林登著：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海等译，北京：中国人民大学出版社， 2002
• 【法】托克维尔著：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆，1995
• 【版澳社】，欧20文07·。休斯：《公共管理导论》（第三版），北京，中国人民大学出
•
詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社， 1991。
• 黄荣护主编：《公共管理》，台北：商鼎文化出版社，2000。
•
彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，北京，中共中央党校 出版社，1997。
新世纪高等学校教材
公共管理学
汪大海 主编 北京师范大学出版社
第1章 导论
公共管理概念的界定
导 论
公共管理理论与实践的发展
公共管理的研究 对象与研究途径
公共行政与公共管理 公共部门与公共物品
公共行政学与公共管理学
公共管理的理论演进 公共管理的实践发展 公共管理的研究范围
公共管理的研究途径与方法
• 作为最古老的职业、最年轻的专业和学科，公共管理是20世纪70年代末 80年代初西方提出的概念，是在继承了公共行政理论尤其是1968年后产生 的新公共行政理论的基础上，借鉴了企业管理的许多做法，引入市场机制 后形成的。公共管理是以公共事务的有效治理、公共利益的有效实现及其 不断增进为目的的社会活动。
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传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导 原则，即政治与行政二分法。
第三章 政府部门的运行特征
✓政府是公共管理的主体，是研究公共管理问题的核
心。
✓并不是所有事情由政府来管理效果都好 ✓政府应该在哪些领域行驶权力？
第一节 市场制度与市场失灵
一、处理经济事务的制度路径
经济主体行为
市场制度 政府制度
（二）19世纪的改革
传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 在1854年，《关于建立英国常任文官制度的报告》即《诺斯科特
-特里维廉报告》建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选，获 准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当 的职前考试制度”来选拔。该报告建议：取消恩赐制，取而代之 的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人 员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与 机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次 的职位。 《诺斯科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任 命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择 优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺斯科 特-特里维廉报告》。
威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联 系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那 么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担 任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的 决策。
政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决 许多政党分赃制的弊病。
政党分赃制终结
1880年的大选中，也就是在“政党分赃制”实行了80 年后，参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止 “政党分赃制”。加菲尔德的名言是：“政党分赃制”下 的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪 而是求职书。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天，还 没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”，便被一个怀恨 在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党 分赃制”谋杀了总统
（一）早期的行政
Administration: 一种行政执行行为、对各种事务进 行管理，即对执行、运用或处理进行指导或监督。 通常理解为服从上一级的指令并遵照执行。
最早期的行政伴随着国家和政府的诞生而产生。 早期的行政有一个特点，即“人格化”，即以效忠
国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化” 的，即以合法性或效忠于组织或国家为基础。
（三）官僚制理论
马克思 韦伯（Max Weber， 1864-1920）
德国社会学家，观察资本主义工 业的发展和变迁，指出工业化发 展使人日益失去个性，但这种异 化是不可避免的，并且使组织取 得效率的必要条件。
官僚体制的特征：
公职管理遵循一般条例 公职等级制度和权力等级化 现代公职管理建立在书面文件---档案的基础上 分工以形成专门的公职管理 管辖权有明确的规定且严格执行既定规则 根据能力、专长及表现出的业绩决定升迁
Hale Waihona Puke 1883年，也就是“政党分赃制”的殉难者加 菲尔德总统遇刺两年之后，美国国会通过了乔 治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称 “彭德尔顿法案”。该法案规定：建立一个不受 党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一 管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用； 禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配 作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险 和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定 了西方官僚政治的法律基础。
企业制度 其他制度
经济目标结果
市场制度处理问题时出现不合理的原因：
不恰当地将有其他制度处理的事务交给了市场， 超越了市场制度能力的界限
没有充分认识和掌握市场制度运行的本质等规律
二、市场失灵的表现
各国早期的行政
最早的行政系统出现在古埃及，主要为了治理 尼罗河每年一度的洪水和建造金字塔。
西方早期建立的行政系统是以人身依附关系为 特征的，以效忠国王或大臣的合法性基础组成 政府。
裙带关系，花钱买官，司空见惯，并最终向顾 客伸手要钱，补偿最初的投资并且有盈余。
美国的政党分赃制
从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。 1、首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员 将没有动力为政党服务。 2、政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达 到了控制行政体系和国家机关的目的。 3、本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间， 极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法 统治地位。
开启政党分赃制先河
1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激 烈，最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票，以 一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦 党人亚当斯为削弱对方势力，在下台前把许多本党人士紧 急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率，在 历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐逊 上台后，也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即 按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员，代 之以新执政党的人士。
（四）威尔逊政治行政二分法
威尔逊在1886年说到：
行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。 尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务……公 共行政是公法的详细而系统的执行。普通法的每一次特殊应用都 是一种行政行为。
例如，税额评定与征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运输与投递、 陆军与海军的设备与征兵等，所有这些明显的活动都是行政行为； 但是，指导这些活动付诸实现的普通法显然是超出并高于行政的。 政府行为的广泛计划不是行政性的，而这些计划的详细执行则是 行政性的。
上海财经大学公共经济与管理学院
公共管理学
Public Management
主 讲：唐桂娟 课程类别：专业核心课 学 时：51
第二章 公共管理的一般性质
第一节 传统的行政模式
大纲
一、传统的公共行政模式 （一）早期的行政 （二）19世纪的改革 （三）韦伯的官僚制理论 （四）威尔逊与政治控制
第三章 政府部门的运行特征
✓政府是公共管理的主体，是研究公共管理问题的核
心。
✓并不是所有事情由政府来管理效果都好 ✓政府应该在哪些领域行驶权力？
第一节 市场制度与市场失灵
一、处理经济事务的制度路径
经济主体行为
市场制度 政府制度
（二）19世纪的改革
传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 在1854年，《关于建立英国常任文官制度的报告》即《诺斯科特
-特里维廉报告》建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选，获 准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当 的职前考试制度”来选拔。该报告建议：取消恩赐制，取而代之 的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人 员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与 机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次 的职位。 《诺斯科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任 命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择 优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺斯科 特-特里维廉报告》。
威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联 系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那 么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担 任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的 决策。
政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决 许多政党分赃制的弊病。
政党分赃制终结
1880年的大选中，也就是在“政党分赃制”实行了80 年后，参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止 “政党分赃制”。加菲尔德的名言是：“政党分赃制”下 的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪 而是求职书。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天，还 没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”，便被一个怀恨 在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党 分赃制”谋杀了总统
（一）早期的行政
Administration: 一种行政执行行为、对各种事务进 行管理，即对执行、运用或处理进行指导或监督。 通常理解为服从上一级的指令并遵照执行。
最早期的行政伴随着国家和政府的诞生而产生。 早期的行政有一个特点，即“人格化”，即以效忠
国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化” 的，即以合法性或效忠于组织或国家为基础。
（三）官僚制理论
马克思 韦伯（Max Weber， 1864-1920）
德国社会学家，观察资本主义工 业的发展和变迁，指出工业化发 展使人日益失去个性，但这种异 化是不可避免的，并且使组织取 得效率的必要条件。
官僚体制的特征：
公职管理遵循一般条例 公职等级制度和权力等级化 现代公职管理建立在书面文件---档案的基础上 分工以形成专门的公职管理 管辖权有明确的规定且严格执行既定规则 根据能力、专长及表现出的业绩决定升迁
Hale Waihona Puke 1883年，也就是“政党分赃制”的殉难者加 菲尔德总统遇刺两年之后，美国国会通过了乔 治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称 “彭德尔顿法案”。该法案规定：建立一个不受 党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一 管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用； 禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配 作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险 和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定 了西方官僚政治的法律基础。
企业制度 其他制度
经济目标结果
市场制度处理问题时出现不合理的原因：
不恰当地将有其他制度处理的事务交给了市场， 超越了市场制度能力的界限
没有充分认识和掌握市场制度运行的本质等规律
二、市场失灵的表现
各国早期的行政
最早的行政系统出现在古埃及，主要为了治理 尼罗河每年一度的洪水和建造金字塔。
西方早期建立的行政系统是以人身依附关系为 特征的，以效忠国王或大臣的合法性基础组成 政府。
裙带关系，花钱买官，司空见惯，并最终向顾 客伸手要钱，补偿最初的投资并且有盈余。
美国的政党分赃制
从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。 1、首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员 将没有动力为政党服务。 2、政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达 到了控制行政体系和国家机关的目的。 3、本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间， 极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法 统治地位。
开启政党分赃制先河
1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激 烈，最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票，以 一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦 党人亚当斯为削弱对方势力，在下台前把许多本党人士紧 急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率，在 历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐逊 上台后，也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即 按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员，代 之以新执政党的人士。
（四）威尔逊政治行政二分法
威尔逊在1886年说到：
行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。 尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务……公 共行政是公法的详细而系统的执行。普通法的每一次特殊应用都 是一种行政行为。
例如，税额评定与征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运输与投递、 陆军与海军的设备与征兵等，所有这些明显的活动都是行政行为； 但是，指导这些活动付诸实现的普通法显然是超出并高于行政的。 政府行为的广泛计划不是行政性的，而这些计划的详细执行则是 行政性的。
上海财经大学公共经济与管理学院
公共管理学
Public Management
主 讲：唐桂娟 课程类别：专业核心课 学 时：51
第二章 公共管理的一般性质
第一节 传统的行政模式
大纲
一、传统的公共行政模式 （一）早期的行政 （二）19世纪的改革 （三）韦伯的官僚制理论 （四）威尔逊与政治控制