公共管理学第一章
公共管理学(黎民)
第一章绪论第一节公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。
公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。
1. 公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。
公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
2. 公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。
（二）管理、公共管理与公共管理学1. 管理一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。
公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
2. 公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。
涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。
3. 公共管理学多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。
陈振明《公共管理学》第一章公共管理的视野
第一章公共管理的视野一、发展脉络（一）早期公共行政1.中国对行政管理的记载和解释《史记·周礼》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’。
”此处意指对整个国家进行管理。
2.西方国家对行政管理的记载古希腊\亚里士多德《政治学》英\洛克《政府论》法\孟德斯鸠《论法的精神（二）传统公共行政模式1.产生背景（1）理论上（政治学发展、科学管理理论兴起）（2）实践上（政府：守夜警察-行政国家）2.典范变迁（1）政治与行政二分法阶段（2）行政原则阶段（3）公共行政即政治学阶段（4）公共行政即管理学阶段3.传统的公共行政“原理”（1）政府本身应按等级制、官僚制原则进行组织（2）政府在介入的政策领域内可以成为商品和服务的直接提供者（3）政治与行政能够相分离（4）终身制职业官僚4.传统行政学的局限（1）理论框架局限（2）管理主体局限（3）管理理念与手段局限（4）管理对象与目标局限（三）公共管理模式1.公共管理学产生的社会背景（1）西方国家摆脱困境的需要①政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满②经济衰退和财政压力加剧③社会问题与政府不可治理性的增加（2）科技革命和全球化浪潮①改变了社会成员参与公共领域活动的性质和形式②对传统政府管理提出变革的要求③科技革命将导致社会治理新形态的出现④全球化是共公管理学产生和发展的另一推动力（3）政府管理和民主制度方面的矛盾①以韦伯官僚制思想为基础的行政体制改革难以适应时代的要求②西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”2.公共管理学范式的出现（1）P途径下的公共管理其一，视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的两大方向；其二，在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；其三，以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。
（波兹曼）（2）B途径的公共管理其一，B之课程设计依循商业学院的传统，P则依循公共政策学院的传统；其二，B并不强调公共与私人组织的差异性，P则特别凸显公共组织的特殊性；其三，B企图与公共行政合流，P则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；其四，B重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但P则强调政策与政治问题；其五，B主张采用量化分（如集群资料分析、实验设计），P则采用个案研究法。
公共管理学课件（新版）第1章
公共管理学课件（新版）第1章西北师范大学政法学院公共管理学二O一O年三月三日主讲：孙健张志红等公共管理学第一章绪论：什么是公共管理第二章公共管理的理论与实践的发展第三章公共管理的主体第四章公共管理的职能第五章公共管理的过程第六章公共管理的绩效公共管理学第七章公共管理的责任与监控第八章公共管理中的政府角色第九章公共管理中的非营利组织第十章公共物品管理第十一章公共部门战略管理第十二章公共管理的新策略一章绪论：什么是公共管理公共管理学的内涵与研究方法公共管理成为独立学科的内在依据公共管理学是时代的产物公共管理学与中国的发展一节公共管理学的内涵与研究方法公共管理的涵义公共管理的构成要素公共管理学的研究内容公共管理学的研究途径与方法一节公共管理学的内涵与研究方法（一）公共物品、公共事务1.公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。
根据美国经济学家萨缪尔逊等人的观点，公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
一节公共管理学的内涵与研究方法（一）公共物品、公共事务2. 公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。
一节公共管理学的内涵与研究方法（二）管理、公共管理与公共管理学1.管理一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。
一节公共管理学的内涵与研究方法（二）管理、公共管理与公共管理学2.公共管理公共管理是指公共组织为了实现公益目的，在公民的广泛参与、参加和制约下，运用政治的、经济的、管理的和法律的方法，对社会公共事务所进行的管理活动。
一节公共管理学的内涵与研究方法（二）管理、公共管理与公共管理学3.公共管理学公共管理学是一门运用管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。
公共管理学(全)
3.1.3 网络治理的实践类型
▪ 按照网络涉及的对象和作用的范围，可分为：
▪ 1.全球治理
▪ 全球治理是对国际合作网络的管理。 ▪ 特点： ▪ （1）治理的主体是世界范围的公共行动者； ▪ （2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨
国性问题； ▪ （3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理
• 公共物品是指具有消费的非竞争 性和非排他性、自然垄断性以及 收费困难等特征的物品。
• 公共物品
私人物品
• 公共物品一般由政府或其他公共 部门提供。
1.2 公共管理学范式的兴起
• 1.2.1 对传统公共行政学范式的批评 • 1.2.2公共管理范式的出现 • 1.2.3公共管理范式“新”在何处
1.3 什么是公共管理学
• 2.横向结构
• 又称分部结构，反映的是同级行政 组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的关系。
• 按职能划分 • 按地区划分 • 按服务对象划分 • 按行业与产品类型划分
2.2.4 行政组织体制的基本类型
• 1.首长制与委员制 • 2.层级制与职能制 • 3.集权制与分全制 • 4.完整制与分离制
• 一是着眼于知识经济时代组织特征及 内部个体作用的变化
• 二是着眼于组织结构的变化 • 一是着眼于组织功能的变化
第 3 章 政府改革与治理
3.1 治理理论
▪ 20世纪90年代以来，“治理”与“善治”概念日益成 为公共管理的核心概念。
▪ 3.1.1治理理论的实践基础
3.1.2 治理理论的研究途径
全球公共事务的制度安排。
▪ 2.民族国家的治理
▪ 特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物 品供给过程的管理。
▪ 众多权威交叠共存构成了多中心的合作网络， 成为西方发达国家的治理结构。
公共管理学课后习题第一章答案
第1章公共管理导论一、概念题1．公共管理答：公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。
公共管理的特征包括：①承认政府部门治理的正当性；②强调政府对社会治理的主要责任；③强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；④强调多元价值；⑤强调政府绩效的重要性；⑥既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；⑦以公共的福祉和公共利益为目标。
⑧公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，重点在于将公共行政视为一门职业，公共管理者则是这一职业的实践者。
公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生和发展较为模糊，公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。
2．公共管理学答：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。
它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用科学。
这一学科的目的在于帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略。
公共管理作为一门学科或研究途径，其特征包括：①它是整合性概念，是介于公共行政和企业管理的之间的研究领域；②强调将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性；③重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点；④公共管理不完全等于"政府管理"，而意味着一种新治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系；⑤公共管理强调价值调和与责任；⑥公共管理关注和重视政府改革与再造；⑦公共管理是一个科际整合的研究领域，它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。
3．新公共管理答：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。
公共管理学(第一章)
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公共管理学 第一章：导论 （相关课程：《西方行政学说史》） 第二章：公共管理职能（ 《政治学》 《经济学》、《经济法》等） 第三章－－第五章：公共管理的主体（《当代中国政治制度》、 《比较政治制度》、《宪法学》、《社会中介组织》、《管理心 理学》、《领导科学》、《人力资源管理》、《国家公务员制度》 等）
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公共管理学
1.2.1 公共管理学的研究途径
公共管理学作为一个跨学科、综合性的研究领域，它的一个
突出特点就是兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分。随
着政治学、管理学、经济学等学科的不断发展，公共管理学的研 究取向也呈现出不同的风貌，从而显现出不同的研究途径。
1、政治学研究途径：从制度或法理的角度，侧重研究正式的政
其规律的科学，是关于促进以政府为核心的公共组织更有效的提 供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识
体系。本章将围绕公共管理作为一门学科的最基本问题进行介绍
和分析。
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公共管理学
1.1 公共管理学的研究对象、研究内容及学科特点
1.2 公共管理学的研究途径和研究方法
公共管理学
1.1.1 公共管理学的研究对象 公共管理作为以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公
共事务而进行的管理活动，与私营部门管理相对应而存在，因此
通过与私营部门管理的比较，可以说明公共管理尤其是政府管理 的特点。
1.公共利益目标与私人利益目标
2.垄断强制性与自由竞争性 3.制衡性与自主性
4.多元理性与经济理性
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公共管理学第一章：绪论50页
第一节 管理与管理理论的演进
一、管理的含义 二、管理的职能 三、管理的类型 四、管理理论的演进
• 1.2.2 外国早期管理思想
1.亚当•斯密（Adam Smith） 英国古典政治经济学家，1776年发表《国 民财富的性质和原因研究》，第一次阐述 了劳动分工理论，劳动分工后来成为管理 学的一条基本原则。
公共管理学
第一章 绪论
教学目标
掌握管理、行政和公共管理的 概念，了解管理理论的演进、行政 学的发展以及公共管理理论的兴起， 熟悉公共管理理论的研究途径与方 法。
核心提示
公共管理是公共组织提供公共 物品和公共服务的活动。它是在公 共行政的基础上逐渐发展形成的， 其主要或核心部分是政府管理活动。
主要内容
停止雇佣10岁以下的童工，将原童工送学校学习 员工每天工作不超过10小时三刻钟 禁止对工人体罚 为工人提供厂内膳食 设立按成本向工人销售生活必需品的商店 建造工人住宅、修马路等 呼吁关注工人，改善劳动条件，用这种方法提高利润
11
4.查理•巴贝奇（Charles • Babbage） 英国数学家，1832年发表《论机器与制造业 经济学》，系统论述了劳动分工理论并强调 重视人的因素。
22
三、公共管理模式的基本特征
（一）公共利益与私人利益相统一， 重在公共利益上
பைடு நூலகம்
（二）政府组织与其他公共组织相统 一，重在政府组织上
（三）社会问题管理与资源管理相统 一，重在问题的解决上
（四）结果管理与过程管理相统一，
重在结果管理
23
三、公共管理模式的基本特征
（五）管理所追求的公平与效率相统 一，重在公平上
公共管理学第1章
公共管理学第一章
在学术界，大多数人认为，要提出一个能够 被普遍接受的关于公共利益概念的客观定义是 不可能的。 公共利益往往被当成一种价值取向，人们 无法指出公共利益具体包括哪些内容，而只阐 明了利益指向的公共性。 从不同学科研究的角度，对公共利益定义 的侧重点有所差异。
公共管理学第一章
2、非营利性
实体分析法
案例分析法
比较分析法
公共管理学第一章
目的
主体
管理 手段
管理的五要素
客体
环境
公共管理学第一章
公共事务作为公共管理学研究的逻辑起点
公共事务蕴涵公共管理的本质属性，即 “公共性” 。 公共事务可以不依赖其他概念、范畴 和原理而相对独立存在，从公共事务可以 引申出所有的公共管理领域的范畴。 公共事务包含的矛盾是整个公共管理运 动、发展的内在动力和源泉。
公共管理学第一章
四、公共事务的分类 1、按照构成内容划分 （1）社会政治事务 社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及 国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民 族和睦和国家利益等各项事务。
公共管理学第一章
（2）社会经济事务 社会公共层面上的经济事务，主要包括宏观 调控和经济管理等方面的事务。 （3）狭义社会事务 社会公共层面上的非政治性、非经济性事务， 主要包括教育、科学、文化、卫生、民政、社会 保障、环境保护等事务。
公共管理学第一章 实践抽象法
对公共管理实践中形成的一些比较稳定、定型化 的思考方式和操作程式，加以总结、概括和抽象， 形成一定的公共管理理论。 把公共管理主体作为实体来看待，分析其存在和 发展的前提条件，不同主体之间的相互联系，以 及主体与环境的关系，研究和分析公共管理过程， 形成公共管理理论和方法。 提供一种真实的或假设的公共管理场景，然后要 求研究者去思考和寻求答案。这是最主要的研究 方法。 把不同的或相似的特征放在一起进行比较，用 以鉴别异同，寻找原因，加深对公共管理过程的 全面认识。
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现代社会发展的内在要求。
第一节 公共管理的本质
（三）合作共治性： 通过实现政府与公民 社会的合作来进行治 理。 “政府、国家如同市 场一样也是社会问题 的根源……一个强大 的市民社会对有效的 民主政府和良性运转 的市场体系都是必要 的。”（吉登斯）
第一节 公共管理的本质
政府应该转移的社会功
“公共管理学”阅读参考书目
推荐阅读（重要） 9、[美] 戴维· 奥斯本和特德· 盖布勒：《改革政府—企业家精神如何改革着 公共部门》,上海译文出版社 10、[美] 戴维· 奥斯本:《政府改革手册：战略与工具》，中国人民大学出 版社 11、沈荣华等:《公共行政学世界百年经典原著导读》，天津大学出版社 12、[美]麦克尔· 巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，中国人民 大学出版社
第二节 公共管理何以成为当代全球关注的重要问题
（三）民主化
20世纪70年代以来，席卷全球的 民主化进程是公共管理得以兴起 的深厚的政治基础和广阔的社会 背景。
结论：由于人类社会所发生的和 正在发生的如上所述的巨大变化， 不可避免地对传统的政府管理模 式，即传统的行政管理提出了挑 战。
第三节 公共行政与公共管理）威尔逊的政治与行政二分法 （二）马克斯•韦伯的官僚制理论 （三）科学管理原理 （四）行为主义的管理思想
第三节 公共行政与公共管理模式的比较分析
二 新公共管理学派对传统公共行政理论的批判 （一）突破了传统公共行政政治与行政二分法的 框架 （二）新公共行政学派提出了民主行政的思想 （三）批判传统公共行政理论把效率作为公共行 政的头号公理，强调要把社会公平放在首位，同 时也强调公平与效率之协调和统一。 （四）注重行政过程中的价值、伦理因素。
公共管理学
武汉轻工大学行政管理教研室
主讲：石智刚
“公共管理学”阅读参考书目
推荐阅读（重要） 1、[澳] 欧文· 休斯：《公共管理导论》,中国人民大学出版社 2、[美] 罗森布洛姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国 人民大学出版社 丁煌:《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社 3、李和中:《西方公共行政学名著精要》，中国社会科学出版社 4、[德] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆 5、[美]盖伊· 彼德斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社 6、德鲁克:《管理的实践》，机械工业出版社 7、 [美]林登:《无缝隙政府》，中国人民大学出版社 8、[美]西蒙:《管理行为》，机械工业出版社
本章思考题目：
1、公共管理的本质是什么？ 2、官僚制政府运行有什么样的的实践困境？ 3、中国目前对待官僚制有什么样的特殊性？ 4、官僚制的弊端有哪些？ 5、公共管理运动发展的新方向是什么? 6、公共管理何以成为当代全球关注的重要 问题？ 7、试对公共行政与公共管理模式进行比较 分析。
能和责任：
1．政府本来就不应该介
入的范围。（私域、个
人信仰、政府不适当地 涉入微观经济活动、 『兰世立：老板再大， 一个
处长都能把你搞死』）（企 业家感言：企业和政府只能 谈恋爱，却不能结婚）
第一节 公共管理的本质
政府应该转移的社会功能
和责任：
2．政府只有和社会合作
才能做得更好的公共事务。
化转变。）
第一节 公共管理的本质
公共管理的定义：以政府为核心的公共组 织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运 用政治的、法律的、经济的和管理的理论 与方式，民主运用公共权力，并以科学的 方法依法制定与执行公共政策、管理社会 公共事务、提供公共物品和公共服务的活 动。
第二节 公共管理何以成为当代全球关注的重要问题
（一）全球化
1．它要求各国政府对各自的国家
利益和国际关系重新审视定位，从 而确定各自的战略目标和实施方式。
2．国际竞争加剧与对话合作的紧
迫性和可能并存的新格局对各国公 共管理的效率和效能提出了全新的
挑战。
3．全球化推动公民社会和全球结 社革命的兴起，导致政府权力部分 上移和下移。
第二节 公共管理何以成为当代全球关注的重要问题 （二）知识经济 1．充分吸收社会的知识 和智力，以补充其技能资 源的不足，改善和优化社 会的治理。推进合作共治 的公共管理。 2．知识经济时代，人们 获取、分析、变换和处理 信息的方式和效率发生了 根本的变化。
第三节 公共行政与公共管理模式的比较分析
三 公共管理运动发 展的新方向
（一）新公共服务 服务而非掌舵，公共利益 是目标而非副产品。 对效率的新认识 （二）参与式国家 （三）伦理性的公共行政 文化 （四）共同治理的社会机 制
第四节 公共管理的研究范围和本课程探讨的主要问题
公共管理学教学框架
第一章 第二章 第三章 第四章 第五章 第六章 第七章 第八章 第九章 绪论 公共管理改革运动的兴起及其价值取向 公共管理的主体（非政府组织） 公共管理职能 公共管理的绩效 公共管理的责任与监控 公共管理中的政府角色 公共部门战略管理 公共管理的新策略
第一章
本章要点
绪
论
第一节 公共管理的本质 第二节 公共管理何以成为当 代全球关注的重要问题 第三节 公共行政与公共管理 模式的比较分析 第四节 公共管理的研究范围 和本课程探讨的主要问题
（卫生事业、疾病防控、 慈善事业、灾害救治 『唐山大地震』）
第一节 公共管理的本质
政府应该转移的社会功能和
责任：
3．由社会相关组织承担可 以获得比政府运作更高效益 和效能的工作。 （04年国家 审计署对部分城市基础设施
国债项目建设效果的审计结
果表明，基础设施的建设应 该向民营化、市场化、分散
（一）公共管理研究的主要范围
1．政府的地位和作用； 2．政府与公民的关系； 3．政府机构如何以效率和效能兼具和低成本运行 的方式服务于社会； 4．政府如何有效地管理其自身的或其所控制的资 源，以确保政府机构的有效运行和实现政府管理 的使命； 5．政府如何促进和协调社会各方面的力量包括公 有部门、非公有部门、非盈利组织或自愿组织共 同努力来解决社会问题，维护公共利益。
第一节 公共管理的本质
公共管理是对传统公共 行政的超越和发展，或者 说是一种管理范式的转换。
它具有三个独特的内涵：
(一) 公共性：利益取向
的公共性；公共参与性。
第一节 公共管理的本质
公共管理是对传统公共行 政的超越和发展，或者说是 一种管理范式的转换。
它具有三个独特的内涵：
（二）服务性：公共服务是