我国金融监管协调机制的构建

全国中文核心期刊

现代金融2010年第11期总第333期

金

融的稳定性对于金融体系自身的功能、效率甚至整个宏观经济的运行至

关重要。我国的金融监管如何在现行法律框架下，整合现有部门监管优势，建立健全金融监管协调机制，促进我国金融业繁荣稳健发展，本文就此问题进行探析。

一、我国金融监管协调机制现状在我国，银监会、证监会和保监会（以下简称“三会”）在维护我国金融系统的稳定方面取得了明显的监管成效，但在我国分业监管体制下，金融监管协调机制仍存在很多不足。

（一）各金融监管主体存在明显的局限性。我国分业监管体制是严格意义上的分业监管，三大金融监管主体各负其责，业务交叉较少，因此在监管上存在着明显的差异性和局限性。一是银行、证券、保险三大金融主业分别各由一个监管机构监管，容易出现监管死角和政出多门现象，会影响实际监管效率。二是随着金融机构业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体监管。因各自的监管方式与目标不同，因此监管机构间容易发生监管摩擦。三是证监会和保监会在绝大多数的地级市未设立分支机构，上级监管机构更多采取的是非现场监管方式，基层证券业和保险业违规操作现象比较普遍，而在市、县域拥有分支机构的人民银行、银监会既无代理监管职责，又缺乏健全的业务沟通机制。

（二）金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强。目前，我国一行三会召开的部际联席会议，实际上是根据各自履行职责的需要用一种“会签”的方式增加部门间的沟通与协商，这个过程是平等、自愿的，无任何强制约束力。监管联席会议机制在应对由于市场连通所带来的系统风险时将

面临能力和权限的不足。如某一金融机构涉及混业经营，则交叉领域监管如何协调等没有明确的法律法规。另外，我国各监管机构都有着同样的行政级别，当监管主体之间出现潜在冲突时，某些部门便会采取一些有利于本部门而有损于其他部门利益的行动。具体表现为争夺监管对象和监管权力。由于金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强，联席会议达成的协议最终可能会成为一纸空文。

（三）金融监管体制透明度不高，金融法制尚不健全，缺乏监管机制。充分透明的金融监管体制，能够保证监管机构为实现金融体系的稳健和金融市场规范运行实施有效监管，从而避免非必要的监督行为，同时也是国际金融监管协调合作的前提要求之一。而我国目前金融监管体系不完善，法律依据和监管程序不够透明，金融监管立法和实践还存在严重的脱节现象。如金融监管协调机制没有赋予任何一方对其他监管方的监管行为进行监督的权力。各监管方对各自分管领域的监管行为只受相关法律和监管方内部制度的约束。但我国约束监管方的法律还不完善，内部规章制度难以确保监管行为的合法性，在这种没有制度约束的情况下，监管者自身监管机制薄弱、缺乏对有关金融监管机构权力的限制和外在监督，监管机构监管权力的垄断性容易导致权力寻租行为。这样一来，不仅有碍于金融监管协调工作的有序开展，而且增加了监管合作的成本，影响了整体金融监管效率。

（四）金融监管协调机制缺乏匹配的专业人才。与发达国家相比，我国金融业监管无论从监管理念、监管人员素质、监管手段等方面都存有较大的差距，高级监管人员的缺乏尤为突出。在自身监管职责范围内监管水平仍不高，有些监管人员知识结构已经老化，其专业监管能力面临挑战。很多

监管人员（尤其是基层监管人员）缺乏跨业监管必备的知识和能力，难以胜任混业经营下的金融监管工作，监管部门之间的工作沟通交流也有一定障碍，缺乏匹配的专业人才支撑。因此，目前的监管协调还是理论意义上的。

二、金融监管协调机制模式设计为了维护金融体系稳定和国家金融安全，考虑到金融混业经营趋势与分业监管的现实情况，对于我国当前金融监管模式选择问题，可考虑如下设计方案。

（一）短期金融监管模式设计

建立以维护金融体系的稳键为首要目标，以分业监管为基本的监管机制。根据我国当前金融市场发育和金融机构市场化机制的完善程度，在维护金融稳定、提高金融体系效率与存款人和投资者利益的三大目标之中，短期内我国的金融监管仍应以维护金融体系的稳定性为首要目标，在保障金融体系的基本要素即金融机构、金融市场与金融基础设施良好运行的基础上，重点提高我国金融体系抵御巨大冲击的能力。因此，短期内可实行“三会”分业监管机制，即：银监会主要负责统一监督和管理全国的银行业金融机构及其业务；证监会负责依法对全国证券业金融机构及其业务实行集中统一的监督管理，监管重点为金融体系的稳定性；保监会负责监督和管理全国的保险市场，维护保险业的合法稳健运行，三大监管机构之间属于并行关系。

构建金融监管的协调机制。目前，从各金融监管机构的运行机制来看，短期内需要完善“三会”的监管联席会议机制，实现各监管机构的充分合作，从而进一步在“三会”联席会议机制的基础上建立最高层次的监管协调机构，由它来负责重大综合监管问题在三个监管机构之间的协调。同时我国金融监管协调机制的构建

□封美霞

董国红

理论探讨

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总第333期

这一机构还负有协调人民银行货币政策与金融监管机构、金融监管政策之间冲突的功能，从而实现跨行业，跨市场金融监管的长效协调机制。

（二）长期金融监管模式设计

建立以提高金融体系效率为首要目标的监管模式。随着我国金融市场的不断发展和金融机构市场化机制的不断完善，金融体系的稳定性将不断获得增强。我国金融监管的侧重点将由维护金融体系稳定性转变为提高金融体系的效率。通过金融监管机构的监督管理活动，创造一个平等竞争的环境，防止垄断，鼓励金融机构在合理竞争的基础上提供高效率、多样化的金融服务。

构建具有政府管理职能的国家金融监督管理委员会。长期内我国金融监管机构的组织框架，可借鉴国外金融监管委员会的做法，建立将由具有政府管理职能的中国金融监督管理委员会（下称为“中金会”）作为金融监管体系的总牵头人，超越其他专门性监管机构来实施统一监管，“中金会”作为跨产品、跨机构与跨市场的金融监管统领机构，对整个金融体系实施监管功能，负责“三会”之间的协调合作问题，制定统一的金融监管政策与法规，实现各监管分支机构之间监管政策与监管标准的相互一致，在金融突发事件处置、金融稳定和风险预警、资源共享等方面形成长效机制，实现重大金融监管问题与其他相关政策的相互协调。而“三会”分别与“中金会”构成所属关系，在“中金会”的领导下，对单一的银行、证券、保险金融机构以及金融控股公司的子公司进行监督管理。

三、构建金融协调监管的制度重点一种金融监管模式的有效实现是以相应的制度安排与政策支持为基础的，制度的设计是否合理，相关政策的实施是否有效，都直接制约了金融监管模式最终的效果。因此，当前我国金融监管协调的工作重心应注重加强对金融控股公司和交叉性金融产品的监管。

（一）加强对金融控股公司的监管协调合作。金融控股公司是指在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集

团。金融控股公司在正常运行中存在的主要风险有：制度性风险，也称为法律风险；因现行的金融法律对跨行业、跨市场金融工具和金融控股公司都没有明确的法律定义；不正当的关联交易风险、高财务杠杆风险及信息披露风险等的存在，增加了监管机构监管的难度，因此需要开展以下工作。

1．完善有关跨行业、跨市场金融工具

和金融机构的法律法规。金融监管的法律体系是金融监管当局进行监督与管理的基本依据，完善的立法能够为金融监管提供必需的法律支持，现阶段必须加强金融监管的法制化建设，建立完备的法律体系，完善金融监管的法律基础环境。如对《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《证券投资基金法》、《银行监督管理法》、《中国人民银行法》等进行相应的修改与完善，对其中限制金融控股发展，对不同行业监管规定有冲突的条款要加以修订完善。重点对不同金融机构之间交易活动，特别是涉及关联交易、内部交易的有关条款进行严格规范，通过金融控股公司的发展，逐步制定《金融控股公司法》。

2．建立金融监管协调监督机制，保障

监管工作有序开展。目前金融监管主要以事后监督为主，缺乏必要的前瞻性和预警性。为达到有效监管，防止监管机构滥用权力，就必须完善对监管机构监管行为再约束的机制，可以依托金融监管协调机制，建立金融监管协调监督机制：成立金融监管协调监督委员会。成员由人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、国资委等部门组成。金融监管协调监督机制应以维护监管秩序为出发点，构建统一监管信息平台，对整个金融市场进行实时监控，对金融监管机构的违法行为进行监督，对金融监管联席会议达成的协议执行监督，对金融监管机构的合法但不合理的行为行使建议权，有效的监督机制可对金融监管机构产生约束力，促使其依法行使监管权，提高金融监管行为的透明度，同时也为金融监管机制的有效运转提供保障。

3．全面加强对金融控股公司的监管。

一是加强对金融控股公司资本充足率的监管，要通过合并报表剔除不可自由转移的资本，计算资本充足率；对于参股金融机构及非金融机构，可通过资本剔除的方式计算资本充足率。二是要求金融控股公司建

立严格的防火墙制度。只允许采取控股公司形式，不允许采取事业部制；金融控股公司子公司的董事长、高级管理人员不得兼任；存在利益冲突的部门建立信息防火墙，人员、经营场所等不得交叉。三是督促金融机构建立全面风险管理，强化内控制度建设。要加快市场风险管理技术的研究，尽快建立风险管理模式，实现风险的数量化管理，提高识别、计量、监测和控制市场风险的能力。

（二）加强对交叉性金融产品的监管协调合作。随着市场经济的快速发展和国际化水平的不断提高，跨行业、交叉性金融产品和金融衍生工具等金融新产品不断引入。涉及银行、证券、保险业及实体企业，涉及同业市场、国债市场、资本市场、商品市场等，这些金融产品创新层出不穷，但在运行中也存在一些制度性、利率市场化及流动性等风险，因此要进行改革。

1．改革金融监管机关架构，消除监管

漏洞。可采取对金融控股公司监管协调合作类似的对策对交叉性金融产品的风险加以控制，以最大限度降低交叉性金融产品的破坏性。

2．强化银行法定资本规范，合理引导

资金流向，推动金融产品和机制创新，不断拓宽金融媒介的宽度，达到分散金融风险的目的。

3．修正薪酬奖励方案，金融机构可适

当修正薪酬奖励方案，防止高层主管、营业、投资及交易部门人员过度涉险行为。

（三）培养复合型监管人才，加强金融监管的国际协调与合作。为了促进我国金融监管能力尤其是跨境监管能力的提高。使我国的金融监管逐渐步入国际化轨道，以不断适应金融全球化所带来的新形势，因此，金融监管机构要重视复合型监管人才的培养，除了从国外引进金融监管人才，加强监管业务培训和员工自学等途径，还可借助金融监管协调机制，建立监管人员工作交流机制，互派工作人员到各个监管机构学习与实践监管，为金融监管协调机制提供人才支持。在与国际监管标准接轨方面，我国金融监管当局要完善信息披露机制，增强金融业运行的透明度，并依据巴塞尔协议对资本充足率、资产的分类等制定标准，使其与国际共同遵守的标准接轨。

（作者单位：南京审计学院）

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