省级以下财政体制改革的分析及建议

省级以下财政体制改革的分析及建议双击自动滚屏中国社科院“中国基层财政问题研究”1994年的分税财政体制改革，初步确定了中央与省级单位之间的财政体制，但并没有确定统一的省以下财政体制，由各省根据自身情况自行决定。

近年来，基层财政运行中的矛盾日益突出，县乡财政困难、地区间财力不均衡等问题已经成为影响经济发展和社会稳定的重大问题，受到社会各界的广泛关注。

为了解决地方财政运行中存在的问题，各地根据自身隋况对省以下分税体制进行了不同程度的调整，其中“乡财县管”和“强县扩权”是涉及到财政级次改革的重大措施。

省以下财政体制的主要模式当前，按照集中财力的方式，各地省以下财政体制主要可以分为以下几种模式。

1．分税加共享模式。

在按税种划分各级固定收入的同时，设立省与市县共享税种，以保证省级财力的稳定增长。

实行此模式的有黑龙江、吉林、内蒙古、北京、天津、重庆、山东、山西、湖北、四川、云南、西藏、贵州、甘肃等14个省市。

2．分税加增量提成模式。

按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央“两税”收入增量返还部分，省级财政进行适当集中。

实行此模式的有上海、安徽、河北等3个省市。

3．分税加共享和增量分成模式。

在分税的前提下，设立省与市县共享税种，又适当集中“两税”返还增量来增加省级财力。

实行此模式的有辽宁、河南、湖南、江西、福建、广西、海南、广东、青海、宁夏、陕西、新疆等12个省区。

4．分税加增长分成模式。

明确划分各级固定收入，对市县财政收入超基数增长部分，省与市县实行比例分成。

实行这种模式的有江苏、浙江2个省。

另外，有些地级市(地、州)的县财政体制，基本与省对市的体制相衔接，在保汪各县既得利益的前提下，适当集中了部分财力。

在农业税取消之前，农业税是乡级财政的基本收入；其他收入如工商税收，则在县与乡之间实行与上述几种模式类似的收入分享体制。

当前省以下财政体制存在的主要问题1．财政级次过多，难以构建稳定完善的分税财政体制。

当前，省级以下共有市、县、乡三级政府，在这样的架构下，按照分级分税的原则确立各级政府的主体税种，建立相对稳定规范的省以下财政体制是困难的。

过多的政府级次也造成了机构和人员的重复设置，增加了行政成本。

2．收支责任不明确造成的财力上移和支出责任下移。

由于缺乏统一明确的收支划分规则，在大多数省份上级政府拥有自行确定与下级政府之间财政体制的权力。

在以GDP增长作为对地方政府主要考核指标的情况下，地方政府有很强的集中财力动机。

在许多地方，财力上移和支出责任下移的趋势十分明显。

尤其是县级财力向地市的集中，形成了“以农补工、以乡补城”的局面。

这种情况在促进地市的发展的同时，也是造成县乡财政的困难。

3．财力部门分割和垂直管理带来的基层财政问题。

在当前基层财政运行中，一些有收入(费)权的部门和事业单位，采取了不同程度的垂直管理体制，与其相伴的是收入的上划及其部门内的封闭运行。

这不仅减少了基层政府的收入，影响了基层财政的管理，也加剧了政府机构内部财力分配的不均衡。

尤其在经济落后地区，由基层财政分配资金的政府部门与垂直管理部门之间，在工资待遇、办公条件和经费等方面存在着较大差距。

4．省以下转移支付制度不完善。

在转移支付的构成中用于均等化转移支付的总量偏小，专项转移支付的比重较大；在专项转移支付制度运行中，要求地方资金配套，增加地方财政负担、专款被上级政府挤占挪用等问题较为突出。

“乡财县管”改革的综述及评价1．“乡财县管”改革的背景。

近年来，取消农业税和乡镇政府职能和财政供养人员的上划，以及税务、工商、技术监督等机构按照经济区域而非行政区划设置，原有乡级财政体制的环境已经发生了重大变化。

“乡财县管”正是在这种背景下实施的改革措施。

该项改革首先在安徽试行，农业税取消后开始在全国许多省份陆续推开。

2．“乡财县管”改革的作用。

“乡财县管”改革将乡镇政府的“一级财政”弱化为“半级财政”，尽管名义上保留了乡镇政府对本级资金的所有权和使用权，但通过一系列财务统一管理措施，实际上大部分财权已上划到县，真正留给乡政府的“活钱”并不多。

这种财政管理权限的上划，从短期来看，与农业税取消及乡级财政支出责任的减少相适应，同时也在一定程度上实现对乡级政府行为的制约，堵住了乡级政府乱收费、乱支出、乱借债的口子。

因此，“乡财县管”改革是通过弱化乡级财政，加强对乡级政府的监督，切实减轻农民负担的有效举措。

3．“乡财县管”改革需要注意的问题。

“乡财县管”改革仅是财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加，如果没有转移支付等配套措施，“乡财县管”并不能从根本上缓解县乡财政的困难。

“乡财县管”后出现的主要问题：一是乡镇政权运转更加困难；二是加剧了乡镇公共服务供给缺位；三是乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力。

“乡财县管”改革是农业税取消后，针对以农业为主的乡镇采取的改革措施。

对于那些农业比重较低，自有财力相对充沛的乡镇财政不宜实行“一刀切”式的改革。

应按照因地制宜、分类管理的原则，确定镇与县之间的财政管理体制。

“强县扩权”改革的综述及评价1．“强县扩权”改革的基本情况。

为了加快县城经济的发展，缓解县乡财政困境，近年来，除长期坚持“省直管县”体制的浙江外，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、辽宁等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点。

尽管各地改革措施和改革力度不尽相同，但改革的思路基本一致：一是赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县。

二是实行财政体制上的“省直管县”，地级市不再分享扩权试点县的收入，县级收入除了按现行财政体制上缴中央和省之外，其余全部归本级支配，县财政直接与省结算。

各地所选择的试点县，大多是经济实力较强的县，也有部分经济欠发达的县。

例如，在2005年河北试点的22个县(市)中，16个县(市)的经济发展水平较高，其余6个县经济基础较弱，其中有3个国家级贫困县。

2．“强县扩权”改革的意义。

“强县扩权”改革是在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是通过相对缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济的发展。

尤其是财政体制上的“省直管县”，减少了收入分享的层次，能够切实增加县级财政收入，有效缓解县乡财政困难。

各地推行的“强县扩权”改革试点，可以看作是减少政府级次、实行市(地)县同级和省直管县体制的过渡性措施，对于省以下财政体制改革和政府级次调整有重大的意义。

3．“强县扩权”改革需要注意的问题。

在各地“强县扩权”改革试点过程中，也出现了一些值得重视的问题。

一是扩权县与上级(地市)政府的关系需要进一步协调。

扩权的主要措施是将地市级政府的权限下放到县，而一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，在养路费、交通规费的征收中出现了与县争收的情况。

由于县级政府的人事权仍然掌握在地市政府手中，在落实扩权政策时，扩权县与上级(地市)政府许多矛盾难以协调，容易出现“两个婆婆”的问题。

二是省级政府的监督管理能力问题。

扩权后大量经济社会管理事务将由县直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县?县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用?这些部是当前试点改革需要研究的问题。

三是“强县扩权”改革在全国实施可能存在的问题。

目前，越来越多的省份推行或考虑推行“强县扩权”改革试点。

但在许多经济发达的地区，长期实施的市管县体制，使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作关系，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量的资金。

“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于这种在经济上已经依附于中心城市的地区，是一个需要慎重研究的问题。

进一步完善省以下财政体制的对策建议1．统筹协调、完善配套措施。

当前，各地推行的“乡财县管”和“强县扩权”改革，许多具体措施尚需进一步落实。

尤其是地级市政府与扩权县政府之间面临着各种权力和利益的划分，要将扩权的各项措施落实到位，需要省级政府的统筹协调，明确各级政府之间的权限范围，主要是税收和规费项目的征收权。

在条件成熟时，应及时将人事管理权上收到省，以解决县级政府可能出现的“两个婆婆”问题。

2．加强对扩权后县级政府的监督管理。

“乡财县管”和“强县扩权”改革，从两个方面增加了县级政府的管理权限，如何有效监督县级政府，避免出现省级政府管理半径过长造成的“一分就乱”的问题，对于改革成败至关重要。

为此，一要完善对地方政府的考核机制，弱化GDP增长指标和强化教育卫生等基本公共服务在考核中的权重，引导地方政府转变职能，控制放权后县级政府的投资冲动。

二要完善省对县的转移支付制度，按照公共服务均等化的要求改善转移支付确定机制，增加一般性转移支付的比重，减少与项目配套的专项转移支付比重，切实缓解县乡财政困境和区域不均衡，提高基层政府提供公共服务的能力。

三要在提高省级政府管理能力的同时，加强地方人大对地方财政的监督管理，形成自上而下和自下而上的双重监督机制。

3．完善地方税体系，确立相对稳定规范的省以下财政体制。

“乡财县管”和“强县扩权”改革弱化了乡镇、地市两级财政。

随着改革的深入，在财政级次减少的同时应推动地方税体系改革，完善财产税体系，逐步确立以分税制为基础相对稳定规范的省以下财政体制。

4．区别对待、因地制宜，为多样化的地方财政体制模式提供空间。

减少财政级次，确立相对稳定统一的省以下分税财政体制是改革的目标和方向。

但我国是一个地域辽阔、经济社会发展水平差异很大的国家，在未来三级政府架构下，应当允许地方存在多样化的财政体制模式。

例如，对于符合一定标准的小城镇，可以保留其一级财政的资格；对于依附于中心城市的县，允许其在省直管与市管之间有一定程度的选择权和发言权。

深化省以下分税制财政体制改革的对策研究论文-省以下分税制财政体制是中央对省分税制的贯彻和延伸，其结构和内容以后者为基本依据；新体制运行的积极效应及存在的问题，二者也高度相关，在某些方面甚至完全相通。

正因为如此，对省以下分税制财政体制的研究，离不开对中央对省分税制的分析。

故本报告在着重探讨省以下分税制的同时将分税制财政体制作为一个整体加以综合考虑。

同时，财政体制变迁又与国民经济发展水平、地区经济结构、国家财政状况、经济体制改革进程以及政治体制、行政体制等非经济因素密切相关，因此，只有将本课题的研究置于这些宏观背景之下，才能客观地认识问题并提出可行的对策。

本报告的总体看法是，近年来省以下分税制财政体制改革，在取得了一系列成绩的同时，还存在着诸多困难和矛盾，深化改革的障碍还很多，健全省以下分税制财政体制，须正确认识其长期性和复杂性。

但通过各级政府的共同努力，在近期进行适当的政策调整，对存在的困难和问题逐步加以解决，体制改革也会取得相应的进展。