西方公务员制度改革

当代西方公务员制度改革趋势研究摘要：为了适应经济全球化及解决政府各种危机，西方各国政府对行政体制进行了改革。

其中，对国家公务员制度进行改革成为行政体制改革的重点：一是改变了传统的公务员管理模式，引入竞争机制和市场理念，形成新的运作机制；二是打破传统的官僚制模式，增强了公务员管理的灵活性与回应性；三是寻求建立政府与市场及公民社会的信任与合作；四是文官的政治中立受到严峻的挑战。

上述西方公务员制度改革的趋势为我国公务员制度改革提供了可供借鉴的经验。

关键词：新公共管理，公务员制度，改革一、西方新公共管理潮流对公务员制度改革的推动作用随着社会经济文化的发展，公众对政府的期望日益增高，而各国政府却普遍面临财政危机、管理危机和信任危机，私营部门的革新成就对政府的思变产生了巨大压力和示范效应。

因此，从20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场以“新公共管理”为理论指导的政府改革运动——“新公共管理”运动，其主要表现为美国的“重塑政府运动”、英国的“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”,还有其它西方国家普遍实施的市场导向和顾客导向的行政改革运动。

新公共管理运动的目标是塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府，如美国著名的公共管理学家彼得斯就此提出了新公共管理的四种治理模式，即市场化治理模式、参与式政府模式、灵活性政府模式、解除政府模式。

[1]作为政府行政改革主要内容之一的公务员制度理所当然地成为这次改革的重点。

新公共管理是在批判和反思以威尔逊和古德诺的政治—行政二分理论和韦伯的科层制管理理论为基础的传统公共行政的基础上发展起来的，它的出现大大改变了公共行政的研究领域和实践，“意味着公共管理部门领域中新的范式的出现”。

[2]经济合作与发展组织在关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心特点：（1）更加关心服务效率、效果和质量的结果；（2）高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近一线，并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地；（3）灵活地选择成本效益比较好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；（4）更加关心公共部门直接提供的服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境；（5）强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。

[3]在新公共管理理论的指导下，西方各国纷纷对传统的公务员制度进行改革，他们引进和运用新公共管理的理论和技术，从而增加公务员制度的灵活性、适应性和回应性，提高管理效能。

二、西方公务员制度改革的趋势西方公务员制度改革的结果已经使公务员体制的结构、运作和精神特质发生了深刻地变化，在一定程度上动摇了传统行政模式的重要特征，基本上奠定了公共管理未来的发展方向，新的公务员管理模式见露端倪。

第一，引入竞争机制和市场理念，改变传统的公务员管理模式，形成新的运作机制。

新公共管理理论认为，公共部门人事制度参照企业人力资源管理模式存在可行性。

因为，管理本身具有相通性，尤其交趋同、综合性特征越来越明显的当今时代，不同组织之间你中有我、我中有你的现象已不足为怪，公共部门与私营部门之间在管理上并无本质区别，管理学中公共管理与企业管理的界限正在逐步消失，应借用私营部门成熟的管地理论、模式、方法和技术“重塑政府”。

其基本取向是将企业、商业管理的理论、方法、技术和市场竞争机制引入公共行改领域和公务员管理领域，以提高管理水平、行政效率及公共服务质量。

[4]因此，政府介入社会并不一定意味着通过官僚制手段提供服务；其他替代方法，特别是市场方法，将会得到越来越多的运用，政府改取的主要方向是重新界定政府与市场的关系，在公共部门中引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，推动公共服务的市场化，以合同外包、“半市场”和“代理市场”的方式将公共服务的提供者和购买者分开。

如澳大利亚在90年代进行了中央机构的大部制改革，许多公共部门和事业单位逐渐公司化。

[5]当然，市场化政府的出现并不意味着实行私营公司代替政府的全盘私有化，或者政府完全可以像企业那样来运作，它只是对现有理性官僚制具有校正的功能，而不真正只有替代功能。

无论是主张以市场机制改造政府，还是主张以企业精神改革公共部门，以及主张权力下放和地方分权，都不意味着理性官僚制的末日到来了，只能证明它在经历一次制度创新。

政府和企业毕竟是根本不同的两种机构组织，二名之间存在着不利逾越的界限。

政府始终是代表整个社会的利持，就国外经验看来，市场化更多的休现为一种制度创新和象征。

第二，打破传统的官僚制模式，增强公务员管理的灵活性与回应性。

国外许多公共行政学者和专家认为，包含传统公务员制度的工业化时代的科层制已经过时。

英格拉姆说“：当政治家和公民要求规模更小、行动更迅速、更灵活和更负责任的公共组织时，文官制度和公共管理体制已经在各种层次上成为改革的目标。

”［6］传统的公务员制度是建立在规则和等级制的基础上，十分重视通过规范化的操作程序对权力进行约束，因而人事管理统一性、标准化的程序手续方面的法律规章很多。

目前改革的重点是实现公务员运行机制的有效性，放松规制，建立弹性化的管理制度，例如，调整部门分工、减少管理层级、精兵简政、简化工作流程、撤销各种不必要的繁文缛节。

以美国为代表的一些国家都废除了过多过严的人事行政管理法律规章，赋予基层组织和每个公务员更多的自主权，以调动他们的主观能动性，更多地向基层下放权力或授权、推进人事和预算管理制度改革，以增强政府运作的灵活性与回府性，提高公务员的积极性和创造性。

它强调公务员的动态结构相对集权化的官僚体制的分解，实现了从“终身雇佣制”到“灵活雇佣制”的变革，新公共管理对成本、效率和经济价值的注重反映到政府公务员的用工制度上必然要求以灵活弹性化雇佣为特征的政府用工制度。

这种灵活的雇佣关系最重要的体现是临时性、兼职或季节性雇员的数量明显增加。

一方面政府部门通过使用常任雇员来满足组织最低限度的雇员需求;另一方面通过雇佣临时性、兼职或季节性工人来满足组织工作量的要求。

[7]同时实行公务员管理分权化改革，精简机构和人员，分散和下放权力。

效率成为公务员制度改革的中心目标，规制变得次要，而且被认为是妨碍效率的障碍而遭到批评。

分权化改革是当代公兴管理改革的一个重要趋势，它跃涉及中央与地方在组织体制上的分权，又涉及部门内部公务员管理的权力分散化。

公务员管理的分权将以绩效为基础。

在这一模式下，管理权威将通过努力赢得自己的管理力量，而不是依靠传统的法定权力。

此外，随着公务员管理的分权，政府部门以上下级隶属关系为特征的传统结构将转变为以契约关系为特征的新结构，实施以共识为基础的契约式管理。

第三，建立政府与市场及公民社会的信任与合作。

美国学者理查德·C. 博克斯(2005)认为，21世纪将是一个以公民治理为中心和主导的时代。

在重视国家变革的同时，更要重视民间组织的自我治理以及参与公共治理能力的提高。

因而，需要对公民社会与政府之间的信任关系进行有效的构建，这其中公民社会组织的完善与作用发挥至关重要。

因为没有公民社会组织就没有公民社会的存在，更谈不上与政府的信任关系。

[8]进入新世纪以来，西方国家的政府改革仍在持续，而且政府改革重点转向了公共服务质量的持续改进机制和更有效的公民参与。

这场运动主要以英国为代表的“第三条道路”的崛起，改革的焦点是关注民间自治与公共参与的力量，超越传统狭隘的“公私”二元对立思维，建立政府与市场及公民社会的信任与合作。

此时关注的焦点，是根据公共事务的复杂性、多样性、动态性，建立一个市场自组织、让会自治理、分层级的政府治理以及它们之间彼此有效合作所形成的复杂性、多样性、动态性的政府治理体系。

20世纪90年代以后，这种改革视角的侧重点转向利用日益普及的网络信息技术来全面“再造政府”，即通过公共部门的信息化，全面革新公务员的组织结构与工作流程，建立集成化、无缝隙、虚拟化的政府运作平台，以提高政府管理与服务的效率，同时实现公民社会与政府之间的民主互动。

第四，文官的政治中立受到严峻的挑战。

作为制度化标志的“政治中立”原则，19世纪以来一直被西方公务员奉为圭臬。

这一原则的理论基础是“政治-行政二分法”，正如古德诺所述：“政治与政策与国家意志的表达有关；行政则与这些政策的执行相关。

”[9]此外,“政治中立”也被认为是克服西方“政党分肥制”痼疾的一剂良药。

随着公共行政的发展,特别是受新公共管理理念的影响，政府决策是政治领导特权的传统观念已不合时宜。

因此就出现了公务员从“政治中立”到“参与政治”的转变，具体表现在两方面：一是公务员参与政策制定明显增多。

新公共管理主张市场化模式和参与化模式的政府。

市场化模式强调具有企业精神的政府部门根据市场和判断力自主决策，大胆创新；而参与化模式认为低层官员掌握着大量的第一手信息，主张自下而上的决策过程。

因此，与政务官相比，业务官，特别是高级文官在任期、专业知识、信息、时间、人数规模和执行政策等方面更具天然优势。

这就客观上造成了业务官对政务官决策具有越来越大的影响，也为业务官参与政策提供了现实可能性。

如美国政府官员参与政治的途径主要是参与行政法规的制定。

国会每年通过的法案约有数百个，但各部门的行政法规每年就有近5000个。

同样，欧盟所制定的行政法规,数量是其通过的法案的10倍；[10]二是政务官在改革中加强对文官的政治控制。

如英国撒切尔政府重建政治权威,强化了对雇员工会的权威，压抑一些对改革的怀疑者(含大量文官)，重构了文官队伍管理,加强政治控制，在数目日增的半自治非政府组织中任命政治上的朋友。

荷兰强调政治优先和民主控制，德、法、西、澳等国都在改革中加强了对文官的政治控制。

[11]针对文官从“政治中立”转向“参与政治”的事实,彼得斯写道:“即使像英国这样具有悠久的非政治化传统且文官既受尊敬也具有影响的国家,也在试图对文官队伍加强政治控制,并将局外人(一般来说是私营组织的主管)引入文官队伍。

在像法国和西德一类的国家,文官较高认同于政党,改革使这种认同更为重要。

”[12]三、西方公务员制度改革对中国的借鉴意义综上所述，受新公共管理运动浪潮的影响，西方公务员制度经历了重大的变革，其实质是以效率、经济、效能为导向的价值变迁。

其强调市场的意义，市场可以在某种程度上成为政府的替代者，但市场机制也不是万能的。

在市场机制与公共职能相结合的改革过程中也暴露出一些问题，究其原因是人们忽视了私人部门与公共部门的区别，公共部门强调的是公共理性，而私人部门强调的是经济理性；公共部门强调的是宪政民主，而私人部门强调的是个人意愿；公共部门强调的是公共利益，而私人部门则强调私人利益。