精英决策模型 3要点

（三）精英模型的基本命题：
• ①社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数制定 的（精英是少数、可以统治多数。奥妙何在？） • ②少数统治者不是群众的代表。精英大多出自社会经济的上层 (英国保守党领袖卡梅伦出身伊顿公学和牛津大学、权力和财 富的世袭化） • ③为了保持稳定，非精英上升到精英地位是一个缓慢而又不间 断的过程（可以流动） • ④精英们在保持社会制度的基本准则和保持社会制度不变等方 面意见一致 • ⑤国家政策不反映民众的要求，只反映精英的价值观。国家政 策的改变是缓慢的，而不是革命性的（渐进的） • ⑥活跃的精英人物很少受民众的影响，精英对民众的影响远远 超过民众对精英的影响（精英容易受到精英的影响而非民众的 影响。人大代表政协委员：精英还是民众？共产党：先进党还 是精英党？）
• 精英主义的兴起反映了西方思想界对大 众民主兴起的保守态度，人们试图以精 英主义来对抗大众民主的潮流。受到来 自多元主义、社会主义等思潮的批判和 挑战，精英主义在当代日趋衰落。晚近 崛起的新精英主义则更多关注利益集团， 试图在精英决策、精英统治的合法性等 问题上有所突破。
3.精英决策理论的形成
2.起源
• 尽管人们可以从柏拉图、马基雅弗利等人的著作中找 到精英主义的蛛丝马迹，但是，一般观点认为系统而 有影响的精英主义形成于19世纪末20世纪初，在20世 纪70年代达到其发展的顶峰。 • 早期的精英主义发源于意大利。莫斯卡、帕累托、米 歇尔斯、奥尔特加、勒庞等人在批判大众民主的基础 上发展了早期的精英主义理论，韦伯、熊彼特等人则 从民主政治出发，论证了精英民主的政治合理性。当 代的精英主义者，如伯纳姆、米尔斯等人则从经济和 制度的角度论证了精英主义。
第三阶段
6.政策的执行过程
实际上，政策制定过程的大部分 内容都发生在数以百计的行政权 力部门里。
行政官僚机构自身的膨胀和权力 的增长，是随着技术的进步，信 息量的增加和社会规模的日益扩 大且变得复杂化产生的。大型的 复杂的民主政体都无法由其选举 产生的代表来直接统治和管理。 无论总统还是国会都不能使他们 自己陷于无穷无尽具体事务的处 理中。
（三）贬低了公民对政策的影响力，而事实上： 第一，我们已经看到，在民主体制中，政党竞争使大多数不 积极的公民在决策中有了发言权，只是因为相互竞争的政党 关心公民的偏爱。 第二，我们看到，民主的决策系统把决策任务分配给普通公 民和直接决策者。这样，大多数乐于此事的普通公民可以参 加投票来选择直接决策者。 第三，决策系统将决策任务分得如此之开，以致不论能干的 公民的经历或他的特别兴趣何在，都可能有一个适合他的任 务或角色：利益集团工作、政党工作、竞选公职，如此等等。 简言之，虽然大多数公民对政策的影响很小，一些精力充沛、 富有才干的公民能对政策产生相当大的影响。 查尔斯· 林德布洛姆.竺乾威，胡君芳译.政策过程.台北：五南 图书出版有限公司，1980.P267
一般媒体能够成功告诉人们思考什么的 同时却很少能够改变他们既有的价值观 念和看法，但是当民众的意见观点发生 变化时，这种变化会向有利于媒体的方 向转化。虽然大多数人的观点不会随时 间的推移而转变，但人们观点的改变的 确强烈地受媒体影响。
第二阶段
5.政策制定的合法化过程（国会、总统和法院的任务） 在政策制定过程中，合法性并不是通过普选而取得，实行普遍的政策 创意和全体公民的复决投票权的形式，只存在于美国大约一半以上的 州。在美国宪法中并没有制定任何关于全民复决的条款。
（四）如果没有一定的限制，那么精英主义 理念下的精英决策则会成为一种更加可怕的 “恶”～— 权力的腐败和极权
案例
美国的人口控制问题（20世纪50-70年代）
from：托马斯戴伊.谁掌管美国——卡特年代.北京：世界知识出版社，1980,258287
1950年之前，掌权阶层对人口问题注意甚少，因此政府在这 方面也没有采取任何行动。 唯一积极关注人口控制问题的团体是“美国计划生育联合 会”，该团体向贫穷妇女提供节育常识宣传材料，但就推动 节育成为一个公共政策而言，该会所作的工作是没有成效的。
批评
（一）理论的发生 谁制定政策——什么制定政策？ 精英的说法常常是对这谁“制定政策”一不 恰当的提问的回答；P264 “是什么产生政策”更为贴切，其原因是， 如果有许多专家，而每人在决策中都执行不 同的任务，那么政策只能通过他们之间的合 作才能产生。P30
（二）高估精英的作用 多样性本身削弱了精英中任何一个集团的权 力
（二）主要观点梳理
• 全面评估了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念、兴趣 爱好转化为公共政策的过程，本书论证的观点是：即使在像美 国这样看似民主高度发达的国家，公共政策也是自上而下制定， 而不是自下而上制定。具体来说有以下四点： • 第一，在许多焦点问题的政策取向上，美国公众的意向和观点 与现行的国家政策存在着明显分歧； • 第二，国会本身在很大程度上是按照自上而下的领导关系行使 其功能的；而且维持国会运行的费用也最终决定了国会议员们 对大款精英集团的依赖； • 第三，执行贯彻政策过程的权力虽然掌握在华盛顿官僚机构手 中，但这一过程却密切地受国家精英集团的直接操纵和利益集 团的监控； • 第四，在国家精英集团看来，政府最重要的功能--货币供应政 策的制定，不是由任何当选的官员来掌握，而是由联邦储备委 员会独立运作。
（四）自上而 定 过 程
图解 • 基金会：企业公司和个人财富通过一定的渠道转到各种基金会，是享
受免税的组织并向非营利组织提供资金帮助。国家主要基金的代理人都 是精英们自己。他们提供资金来支持社会问题的界定，并确定国家应优 先解决的问题，同时也提供资金支持研究新的政策导向。
以前，谈到美国的民主政体，人们更多想到的是“三权分立”，“两党制”， 民 主，人权等等。而托马斯在本书中则通过大量的案例、图示和数据告诉我们， 事实并不是我们想象中的那样，在美国这样的民主国家，在许多焦点问题的政 策取向上，美国公众的意向和观点与现行的国家政策存在明显的分歧：超过半 数（77%）的美国民众并不认为联邦政府代表的是人民的利益，而作为联邦政 府，代表的不是人民群众的利益，那又是谁的利益呢？
精英决策模型
—《自上而下的政策制定》托马斯 ▪戴维
王颖 叶美连 中外政治制度
一、引言 1. 什么是精英？
• 卓越人物 • 精英是泛指在一项或多项领域上的优秀人才 和领导者(如：科学家，政治家，学者，军事 家等) • 指各行各业中的杰出人才.
“精英”一词最早出现在17世纪的法国，意指 “精选出来的少数”或“优秀人物”。精英理 论认为，社会的统治者是社会的少数，但他们 在智力、性格、能力、财产等方面超过大多数 被统治者，对社会的发展有重要影响和作用， 是社会的精英。其中极少数的政治精英代表一 定的利益集团，掌握着重大决策权，他们的政 治态度、言行，对政治发展方向和前景产生重 要影响，决定着政治的性质。
总统对法案的签署对法案 的成立不仅是必须的，而 且总统的支持更加强了法 律的合法性。
司法程序与政策的合法性 • 在美国，公共政策如果不经过司法程序的挑战和检验，那 么它们就不会取得完全的合法地位。 • 法院自身以其特殊的司法决策方式来维护和加强它们自己 的立法权威，主要有：
• 表面上的客观公正性--他们根本不会参与政策制定，仅仅是将法律或 者宪法适用到具体的案件中。 • 不参与任何政党--法官必须使自己显示出不允许政治考虑影响他们的 决定。 • 介入政治的特殊规则--除非案件被提交到眼皮底下并对法律提出挑战， 才会就悬而未决的立法或者已经制定的法律向国会和总统提出建议。 • 合法的程序和风格。
2.选举领导人的过程
个人向同一位候选人的 捐资不得超过1000美元， 但是，对于向政党捐助资 金数额的多少没有规定任 何限制---“弹性的金钱”
3.利益代表集团的活动过程
政治活动委员会接受捐助并 将其分配给政治竞选的候选 人。 通过在司法系统进行有意识 的诉讼活动，来迫使政策的 改变
4.民意的制造过程
那为什么政府在自己所做的政策评估方面的努力通常总是归 于失败？（p212)
精英们的政策评估
• 政策评估是一个政治性的运作过程，当精英集团的追求与社会的目标相一 致时，当他们认可政府应当努力解决哪些问题时，当他们认可社会效益与 社会成本的本质以及问题的轻重缓急时，政策评估就会在相对理性的轨道 上进行。 • 但这并不意味着精英们在公共政策问题上是铁板一块，在目标追求和价值 取向上课能是一致的，但对于如何实现它们确时另外一回事，即争吵的对 象是实现公共政策的途径和方法，而不是政策目标本身。
（1）[意]G· 莫斯卡和帕累托开始关注少数精英在政治 过程中的独特作用； （ 2 ） C· R· 米尔斯在1956年的《权力精英》中对政治精 英理论进行了典型的论述； （3）1975年托马斯· 戴伊和哈蒙· 齐格勒在《民主的讽 刺》中提出了精英决策理论；
二、《自上而下的政策制定》
（一）本书创作的背景
精英们依靠媒体来界定 “社会问题”，来制造 “问题”，使政府和民 众做好准备，“迎接” 解决问题答案的出台： 或者是新制定的或者是 重新修订的公共政策的 颁布。
“谁决定着政治的内容，谁便统治着这个国家”
“媒体帝国”：媒体决定大多数美国人关于他们周围世界将要看什么、听什么和读什么 的权力，很大程度上取决于少数几家私人拥有的公司的运作。如美国在线--时代华纳公 司(CNN、TBS等）、迪斯尼公司、维艾克姆公司（CBS、TNN等）。
托马斯在他的另一部著作《谁掌管美国》中，揭示了隐藏在法治背后的美 国最有权势的大资本家进行阶级统治的秘密：“在美国，有这样一个权势集团， 他们仅占美国人口的百万分之二，却拥有全国半数的工业资产，五分之四的银 行资产，一半以上的交通运输业与公共事业和三分之二的保险业资产。由于这 个集团的存在，美国国家的政治权力形成了双层结构，即掌握最高权力的权势 集团和政府、国会、联邦法院等‘直接决策者’。而直接决策者的行动仅仅是 制定国家政策这个远为复杂的程序的最后阶段。”