_土地财政_问题研究_成因与治理_基于地方政府行为的视角
中国土地财政问题研究
中国土地财政问题研究一、引言随着中国城市化进程的加速，土地财政问题愈加突出。
土地财政作为地方政府的重要收入来源，对于地方经济发展、城市基础设施建设等方面具有重要影响。
然而，土地财政的发展也面临着一系列的问题，如土地资源利用低效、地方政府债务风险等。
因此，本文旨在深入探讨中国土地财政问题，分析其产生原因及影响，并提出可行的解决方案。
二、中国土地财政的现状与问题1、土地财政收入快速增长，成为地方政府重要的资金来源。
据国家统计局数据显示，近年来地方政府土地出让收入持续增长，为地方经济发展和基础设施建设提供了有力支持。
2、土地资源利用低效，粗放型开发现象严重。
许多地方政府过分追求短期经济利益，导致土地资源利用效率低下，对生态环境造成严重破坏。
3、地方政府债务风险加大，财政可持续性受到挑战。
由于土地财政收入的不稳定，许多地方政府过度举债，埋下了财政风险隐患。
三、土地财政问题的原因分析1、城市化进程加速，土地需求持续增长。
随着中国城市化进程的加速，城市用地需求量越来越大，使得土地财政问题愈加突出。
2、土地资源管理体制不健全，监管不到位。
现行土地管理体制存在诸多缺陷，如土地出让金制度不合理、土地资源监管不力等，导致土地财政问题的产生。
3、地方政府绩效考核体系不完善，过于注重短期政绩。
许多地方政府过分追求短期经济利益，忽视了土地资源的可持续利用和生态环境保护。
四、解决中国土地财政问题的对策与建议1、完善土地管理体制，加强土地资源监管。
应改革土地出让金制度，抑制地方政府过度依赖土地财政的行为；同时，加强土地资源利用的监管力度，防止粗放型开发。
2、优化地方政府绩效考核体系，注重长期发展目标。
应将可持续发展的理念纳入地方政府绩效考核体系，引导地方政府更加长远利益，减少对土地财政的过度依赖。
3、促进土地资源优化配置，提高土地利用效率。
通过加强城市规划，合理配置土地资源，提高土地利用效率，减少对生态环境的破坏。
4、强化地方政府债务管理，防范财政风险。
土地财政问题研究报告
“地方政府“土地财政”问题研究报告摘要：地方政府“土地财政”问题之弊端，客观上已给我国地方政府的财政安全和经济社会的可持续发展带来阻碍。
其形成与中国的城市土地有偿制度设置有密切关联，现行的分税制财政体制客观上导致地政府实行“土地财政”，出让金收入机制又促使地方政府偏爱“土地财政”。
要解决地方政府的“土地财政”问题，关键在于改革和完善现有财政体制，构建地方政府“税收财政”模式。
关键词：土地财政；分税制金融风险；财政体制1．研究背景及现状在一般意义上，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。
但在中国的语境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。
数据显示，自实行土地有偿出让制度之后，地方政府土地出让金收入迅速增长，在财政收入中所占比重不断提升，2001—2003年，全国土地出让金合计9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的35％。
2004年，全国土地出让金收入(仅限于土地一级市场)达5894亿元，占同期地方财政总收入的47％。
2005年，地根收紧，出让金收入占比虽有下降，但总额仍有5505亿元，2006年，总额再次攀升，达7676．89亿元。
在有些县市中，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50％，有些地区甚至占到80％以上。
2．土地财政的成因2．1税制的缺陷 1994年，我国开始实行分税财政体制，其主要目的是扭转以往中央财政收入占全部财政收入比重过低，中央财政脆弱的局面，到2003年中央财政占全部财政收入的比重由1993年的22％上升到54．6％，也就是说税制改革后，收入向上集中，地方财政收入的比例减少了。
一方面，由于在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政缺乏；另一方面，我国事权却不断向下集中，地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经济建设，这些事权刚性强、欠帐多，所需要支出基数大、增长快，可压缩性小。
土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文x
土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文x土地财政问题与对策探讨-财政理论论文-财政税收论文——文章均为WORD文档，下载后可直接编辑使用亦可打印——关键词：财事权失衡；土地财政；政府职能转变：税制改革一、引言（一）选题背景及意义土地财政，指地方政府出于增加财政收入、增长经济、偿还债务等目的，通过出让土地的使用权而获取的资金等收入，也称第二财政。
根据发展研究中心的调研报告显示，部分地区土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，出现了第二财政收入大幅超过第一财政的情况。
20xx 年，国有土地使用权出让金收入达65096亿元，比去年同比增长25%，占当年地方政府性基金收入的91.21%，相当于地方公共预算本级收入的66.49%。
土地财政的广泛应用为国内基础设施建设的迅速发展提供不可或缺的动力，促进了地方经济短期内的高速增长，但对中国金融、社会长远发展构成了巨大威胁。
挤占制造业投资资金、社会贷款坏账增加等问题日益被人们所重视。
因此全面分析中国土地财政发展过程、存在问题并提出相应的解决方案对解决我国亟需改变的土地财政现状有重要意义。
（二）文献综述土地财政作为我国特有的一项金融财政政策，我国已有不少学者在此方面开展过相关研究，包括分析土地财政发展起源，政策可持续性问题、政策分析等，却也缺乏更深入性研究。
土地财政涉及的内外部关系复杂，有学者试图寻求调解关系，例如章和杰、金辉（20xx）等学者强调减少全口径财政支出以抑制土地财政，这忽略了对经济增长的效应。
在研究土地财政的政策影响时，王晓燕（20xx）结合了国外的土地房产管理经验提出差别化征税体系，但也不能很好解决高地价高房价的螺旋上升。
大多数学者都认同将企业所得税或房产税培养为地方主体税种，如王森（20xx），但这却与国家对企业减税降费政策相悖。
综上所述，目前研究土地财政问题不够深入和不足之处包括：土地财政现状分析和主要问题；扩增房产税、企业所得税与“减税降费”的矛盾：政府职能的转变；社会投资影响分析。
土地财政的体制成因、隐忧与治理——基于文献研究的视角
（ 一） 升迁锦标赛下的竞争 冲动 在 中国改 革开放 的发 展历 程里 ． “ 以经济 建设 为 中
收 稿 日期 ： ２ ０ １ ３ － ０ １ — ３ ０
作者简介 ： 孙 阿妞 （ １ ９ ８ ３ 一 ） ห้องสมุดไป่ตู้ 女， 河 南陕 县 人 ， 现 供 职 于 中国人 民银 行 萍 乡市 中心 支行 。
关键词 ： 土地财政 ； 政绩考核 ； 分税 制 ； 财政 分权
中 图 分 类号 ： Ｆ ３ ２ １ ． ２ 文献 标 识 码 ： Ａ 文章 编 号 ： １ ０ ０ ３ — ９ ０ ３ １ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ３ 一 ｏ ０ ２ ４ — ０ ４ ＤＯ Ｉ ： １ ０ ． ３ ９ ６ ９ ￣ ． ｉ ｓ ｓ ｎ ． １ ０ ０ ３ － ９ ０ ３ １ ． ２ ０ １ ３ ． ０ ３ ． ０ ５
政府政绩水平 的重要指标 ， Ｇ Ｄ Ｐ增 长率更高 的地 方政府 同级官员 ， 可以提拔 到更 高的职位 。实证研究表 明， 更高
的Ｇ Ｄ Ｐ增 长 率 确 实 能 让 地 方 官 员 获 得 更 多 的 晋 升 机 会
ｎ 】
。
这种政 治激励模式确 实为 中国经济 持续地高 速增长
革 的呼声 日益高涨 ， 土地财政再次成为公众关 注的焦 点。 奠定 了基础 ，但唯经济 指标 为最主要 内容 的考核机制驱
湖 晦Ｉ 刚 Ｅ
土地 财政 的体制 成 因、 隐忧 与治理
基 于 文 献 研 究 的 视 角
剥、 阿妞
（ 中 国人 民银 行 萍 乡市 ｅ ｅ 心支行 ， 江西 萍 乡 ３ ３ ７ ０ ５ ５ ）
摘 要： 本 文 在 梳 理 文 献 的基 础 上 ， 从 财政 分 权 和 政 治 集 权 两 个 方 面 考 察 了土 地 财 政 的 体 制 成 因 ： 财政分权 下的 预 算 约束 和 政 治集 权 下 的 升 迁 锦 标 赛 激 励模 式使 地 方政 府 日益依 赖 土地 财政 。 土地 财 政 在 为地 方 经 济 发展 做 出贡 献
浅谈土地财政的成因与对策
浅谈土地财政的成因与对策土地财政被人们称为第二财政，是预算外收入，是地方政府利用对土地的所有权和管理权，获取收益过程中进行的财政收支和利益分配，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。
土地财政解决了地方政府财政的燃眉之急，但它带来复杂而恶劣社会影响则更加严重。
它直接引发了房价虚高，住房难，并产生了多米诺骨牌似的恶性循环。
标签：土地财政；存在问题；解决措施1 特殊财政手段产生原因1.1 税收政策的改革造成地方政府的无奈1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。
实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。
同时把一些事物的处理权下放，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。
由于中央有着对地方政府的绝对领导权力和人事任免权，这样就出现了这种“财权上收，事权下放”的现象。
1994年地方财政收入比例迅速从1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线。
而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口。
这样使各级地方政府为解决自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，于是自然就把目光盯在了土地上面。
1.2 土地资料的稀缺性和我国土地政策的垄断性土地是一种不可再生的稀缺性资源，是必须的生产资料，是我们赖以生存的物质。
这种内在的价值造成了它外在价格的昂贵。
而我国在建国以后打破了传统土地所有权的概念，把土地的所有权和使用权分离。
国家拥有土地的所有权，任何个人和集体都只是拥有使用权。
这样一来造成国家和政府对土地的绝对垄断，而地方政府为了扩大财政收入，便选择了发展建筑业和房地产业。
在地方上属于地方独立税种的房产税契税、土地增值税等税种都与土地和房地产关联，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的便利。
广东海洋大学 地方政府学 土地财政形成的原因和改革思路
土地财政形成的原因和改革思路定义：土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。
中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。
政府凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。
其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。
形成原因：1、现行财政和分权制度。
正常情况下地方政府通过对辖区居民征收一系列的地方税作为向本辖区居民提供公共服务的资金来源。
这些公共服务包括城市基础设施建设、社会保障服务、公共卫生等，只有事权与财力相匹配，才能使地方政府正常行使自己的职能。
而在现行的财政体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的一个重要原因。
1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年分税制改革正式开始。
中央意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。
在1994年实行分税制改革后地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。
但是在当时的管理体制下，中央凭借对地方政府的绝对领导权力和对地方主要官员的任命权，在事权上过度推诿，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。
作为一个初级行动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，因而对“土地财政”的过度依赖也就不难理解。
2、现行征地制度和土地出让方式。
中国现行的土地征用制度的典型特征是政府垄断。
这一制度在保护政府利益的同时，也损害了农民和厂商的利益。
政府禁止土地所有权市场、垄断一级土地市场，土地征用成为国家获得非农建设用地的主要手段。
地方政府利用自己的垄断地位在征地与供地之间制造了一个巨大的利益空间，客观上形成土地征占越多、政府利益越大的激励机制，极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。
地方政府“土地财政＂的成因及解决思路
财 政 ” 成 因 ， 在 此基 础 上 提 出合 理 的 解 决 思 路 ， 的 并 以改 变 地 方 政 府
ห้องสมุดไป่ตู้
收入 。
２ 地 方政 府土地 财 政的 制度缺 陷 ２１ 土 地 收入 的不 可持 续 性 依 赖 土地 收入 维 持 政府 ． 方政府 财 政 收支 不平 衡 引起 的 ，是地 方政府 的 “ 自救 ” 行 支 出和 拉 动经 济 增 长 这种 违 背 经济 发 展 规 律 的模 式潜 藏 为。１９ ９ ３年 之前 地 方财 政 收入 占全 国财 政 总 收入 的 比例 着 巨大风 险。 先 ， 首 土地 出让金 制度 具 有一定 的短 视性 。 就 学 界普 遍 认 为土 地 财 政是 由于 分税 制 改革 后 导 致地
（ 接 第 １ １页 ） 上 ８
中药 现代 化 等 具 有 云 南特 色 的优 势 产业 是 低 碳 技 术 创 新 活等概 念 在全 民中 的认知 度 ： 积极 开 展全 民参 与性 低 碳行 研 究 的 主要 领 域 。 在 云南 省 特 色 产 业现 有 成 熟 的生 产 工 动 ， 引导全 民参 加城市 低 碳化 建设 ， 同打 造 宜居 环境 。 共 艺 、 术 路 线 、 作 流 程 的基 础 上 ， 技 工 以企 业 为 主体 ， 强低 加 ５ 结语 碳技 术 、 能耗 技 术 、 低 能效 提 高技 术 的创 新研 究 ， 索利 用 探 总体 上说 ，虽然 我省 发展 低碳 经 济 的道 路还 很漫 长 ， 低 碳 技 术 对 已有 工 艺流程 进 行升 级 好 改造 的 方式 方法 ： 力 但 是 发展低 碳 经 济又 是一 次 难得 的 大好机 遇 ， 要我们 积 只 争通 过 生 产技 术 关键 点 的创 新性 改造 ，提 高产 业 能效 ， 降 极 准 备 ， 取相 应 的措 施 ， 采 抓住 低 碳经 济发 展 的大 好机 遇 ，
“土地财政”问题透析
“土地财政”问题透析“土地财政”是地方政府利用其垄断的一系列土地权力，通过低买高卖获取巨额土地出让收支结余，并以此增加可支配财力的非学术化称谓。
2011年，全国土地出让收入规模高达33172.90亿元，再创历史新高。
“土地财政”为增加地方可支配财力，推动城市建设提供了有力支撑，但其滋生的经济对土地过度依赖、政府职能错位、扭曲国民收入分配格局等问题也日益凸显。
从经济社会民生的健康、协调和可持续发展看，“土地财政”模式必须做出相应的转变。
一、“土地财政”的成因“土地财政”作为我国地方政府的普遍现象，是深层次的土地管理体制、税收体制、政绩考核体制、监督管理体制现实问题的综合反映。
（一）集所有权、经营权、裁决权于一体的土地管理制度—“土地财政”的内因我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
同时，《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“…对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。
另外《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第五条：“市、县人民政府土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策…，编制国有土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布”。
在上述土地制度设计体系下，我国地方政府既享有土地所有权，又具有征地决定权、补偿决定权、出让决定权，同时还是征地纠纷的裁判者。
可以预见，一旦外因条件出现，这种集所有权、经营权、裁决权于一体的土地管理体制，很容易走向随意和失控，导致法规形同虚设，从而完全服从于经济、政治利益的驱使。
（二）分税制形成的地方财政收支缺口—“土地财政”外因之经济利益渴求我国1994年实行的分税制改革，旨在改变中央财政收入占比逐年下降而造成的中央经济调控和行政管理能力大大下降的状况。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
通过对中国土地征用制度进 行 分析后 指 出， 中 国 现 行 土 地 征 用 制度的
典型特征是政府垄断， 这一制度在保护政 府 利益 的 同时 损 害 了 农 民 和 厂 商 的 利益， 为 ［5 ］ 。 ( 2007 ) 土地财政的产生开了方便之门 刘 东 和 张良 悦 认为在政府拥有土地垄断购 买权的制度背景下， 土地成为政绩和财政 收 入 的 工 具， 地方 政 府 的 利益 驱 动 必 然产 生
［1 ］
收稿日期: 2010-09-28 )， 作者简介: 刘锦( 1984男， 暨南大学管理学院助教， 管理学硕士， 研究方向为公共财政管理。
·41·
“土地财政”的过度依赖也就不难理解。 非规范化融资方式来筹集资金， 对 另一 些 学 者 ， 。 通过对征地制度分析 认为土地征用制度 也 是 土 地 财 政 兴 起 的 原 因之 一 钱 忠 好 和 曲 福田( 2004 )
一、 文献综述与问题提出 随着经济的快速发展和城市化的加速推进， 中国地方政府财政收入对土地出让 的 “卖地生财”的土地财政日益膨胀， 依赖程度日益明显。 地方政府 引起了社会 极 大 的关 。 《 》 ， 2009 1. 注 据 南方周末 披露 年中国地方政府土 地 财 政 收 入 达 5 万 亿， 占 地方 财 政 “第二财政” 。 收入的 50% 以上。 土地财政成为了名副其实的 “土地财政”产生的原因做了相应的分析。 学术界对 陶然和 徐 志 刚 ( 2005 ) 认为 土地征用问题的严重化与 1994 年中央政府集中收入但未配套设置相应转移支 付 的 财 政体制有密切关系。 至此， 学术 界 开 始 重 视 从 财 政 体 制 或 税 制 结 构的 视 角 探 讨“土 地 ［2 ］ 财政”兴起的原因。 刘守英和蒋省三( 2005 ) 认为， 地方政 府 收 入 对 土 地 及 土 地 相关 产业扩张的过度依赖， 既有 现 行 税 制 设 置的 原 因， 也有政府的客观原因( 从土地上征 ［3 ］ 税难且数量微) 。 中国土地勘测规划院地 政 研究 中 心 ( 2006 ) 指 出， 作 为 一 个 初级 行 动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据， 不得不采取一系 列
“标尺竞争 ”格 局、 济模型验证理论分析结论的结果表明， 地方政府间的 预算内财政压力 和软预算约束的制度环境的综合作用是促使地方政府迈向土地财 政的 背 后 推 力， 土地财 政的最大风险是危及中国的城市化进程。 因此， 须重构地方政府竞争 体 系， 转换 政 绩考核 “校正 ”地 方 政 府 行为 选择， 标尺， 发展地 方 主体税 种， 运用 硬 化 预 算 约 束 等 措 施来 并进 一步改革土地征收和出让制度， 这样方能杜绝土地财政现象。 关键词: 土地财政; 制度变迁; 政府行为; 土地出让 中图分类号: F810. 7 文献标识码: A 1625 ( 2010 ) 06004114 文章编号: 1674-
［6 ］ ［7 ］ “土地财政” 。 董再平( 2008 ) 、 岳 桂 宁 ( 2009 ) 将分 税 制和 土 地 征 用 体 制的 缺陷 都
归为土地财政产生的原 因， 这也 成 为 学 界 普遍 接 受 的 土 地 财 政 原 因 的 后续 研究 的观 。 点 “土地财政”作为一种财政现象，反映的是地方政 府 在 利益 分 配格 局 中 的一 种 角 色选择。 作为公共利益代表的政府， 显然不应该向土地出让收益伸手， 但事实上土地出 让及其相关收益 却 逐 渐 成 为地方 政 府 补 充 财 源的一 种常 用 手段。 陈 志 勇 和 陈 莉莉 ［8 ］ ［9 ］ ( 2009 ， 2010 ) “企业财政”模式转换为 “土地财政” 认为地方政府财政模式已经由 模式 。 这种政府财力汲取模式的转变表明地方政府在推动城市化进程中的行为出现 了 异化。 “土地财政”关注 的 侧 重点 不 应 该 只 是 注 意 其 在 地方 政 府 财 政 收 入 目前 ， 学界对 中的 比 重 ， 那种认为地方财政收入一半以上来自土地出让就必然存在财政风险的看 法 土地财政不可取的关键在于土 地 财 政 模 式 的 弊端， 即政府主导下的城市规 并不 足 取 。 模扩 大 化 陷 阱 : 政 府 推 动 城 市 面 积 扩 大 ， 抬升土地价格获取收益， 然后继续投入城市 建 设， 又再进一步扩建城市， 这样土地价格得到进一步推高， 政府因此获取更多的财政 收 入。 这种政府行为异化的城市化模式与土 地 财 政 模 式形 成了 互 相促进的机制。 地方 政 。 “土地财政 ”模 式 下 府本应关注城市化质量， 以高水准的公共服务保证城市化的成果 异化的政府行为， 可能只关注城市化推动的建成区面积的扩大和浩大的政绩工程以 及 不断高涨的城市土地价格。 同时， 政府获取土地出让收益后， 又有更大的动力继续大 兴 土木 ， 推动城市扩张， 但却对公共服务和 民生 问 题 的投 入 缺 乏 应 有的 兴 趣。 可以 肯 定， “虚城市化 ” 、 “空城” 这种发展模式的结果必然加剧城市的无序扩张， 最终会导致 现象 的产生。 政 府 在成 为 城 市 化的 主 导 力 量 的 同时， 也 变 成了 城 市 化的 障 碍 ( 张 孝 德， 2001 ) ［10］。 城市化进程的不可持续必将制约城市经济的可持续发展。 ， “土地财政”背后政府推动城市化的行为选择， 基于上述认识 恰恰是这 一 现 象 产 “土地财政”从无到有的变化过 程 就具 有 生的根本原因。 那么， 从政府行为的视角阐述 积极的理论意义。 究 竟 是 怎 样 的制度 变 迁 导 致 了 政 府 行 动 策 略 发 生 了 变 更， 催生了 “土地财政”的产生呢 ? “土地财政”是地方政府单纯的 “卖 地生 财 ”的 选择 吗? 对 上 述 “土地财政”问 题 治 理 路径 的 选择。 问题的回答， 都直接指向 因此， 需 要一 个 全面而 连 贯的视角审视中国改革开放以来的渐进性改革， 以及以经济分权和政治集权为特征 的 强制性制度变迁过程。 在这个大环境下的制度 约 束 和 激 励 是 地方 政 府 行 为 的 根 据。 而 以制度经济 学 为理 论 基 础， 运 用 制度 — 行 为 分析 方 法， 从 地方 政 府 行 为 的 视 角 考 量
第25 卷 第6 期 2 010 年11 月
Vol. 2 5 ， No. 6 Nov. 2 0 1 0
“土地财 政 ”问题 研究 : 成 因 与 治 理
— — — 基于地方政府行为的视角
刘 锦 管理学院，广东 广州 510632
暨南大学
摘
要: 通过分析导致土地财政产 生 的 制 度变 迁 和政 府 行为 选择， 并运用 计 量经
·42·
刘
锦
“土地财ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ”问题研究: 成因与治理
“土地财政”的形成过程显得十分必要。 、 “土地财政”成因: 一个制度行为分析框架 二 ( 一) 放权改革与地方政府利益凸显 计划经济时代的中国财政体制具有高度的 集 中 性， 中 央 与地方 财 政 的关系是“统 各 级 地方 政 府 没 有 独 立 的 预 算， 在 税 收 征 集 和 财 富支 配上 也 没 有 自 主 收统支”模 式， 权。 在这种体制的约束之下， 各级政府的利益高度一致， 地方政府没有独立的利益空 间 1980 年开始的 “划分收 支， 和追逐利益的内在冲动。 分 级 包 干”的 财 政 承 包 制， 打破了 “吃大锅饭”的传统财政格局， 承认了中央和地方财政各自的利益和地位。 这是走向分 权财政的开始。 财政包干制意味着地方政府只要完成上缴中央的任务， 就可以通过各种方式广 开 财源， 积累自有财富。 财政分权改革后最为 明 显 的 特 点 是 地方 政 府 对增 加预 算 外收 入 表现 出 了 极 高 的 创 造 性 。 毫无疑问， 预算外收入大大提高了地方政府实际掌控的资源， 使地方政府的经济实力得到提升， 其结果是地方政府的行政行为对中央政府或上级 政 府的依赖程度不断降低， 其自主能力得到极大的提高。 地方政府自利性的觉醒， 意味 着 财政分权的影响并不仅仅是对中央和地方关系的简单调整， 在一定程度上是对二者 关 系的重构， 使得地方政府从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行 政 组织 ， 演变为具有独立经济利益目标的公 共事 务 管理 主 体。 地方 政 府 开 始 根 据 制度 环 境的约束与激励同上级政府展开利益博弈， 以实现自身利益的最大化。 ( 二) 财权上收与软预算约束 “财政包干制”的作用是使地方 政 府 尽 其 所 能 拓 展 自 身 财 政 收 入。 制度 激 励 的 最 终结果是中央政府财力日趋拮据， 宏观调控能力弱化， 但地方政府财力却出现膨胀。 中 央政府意识到了中央宏观调控能力的弱化将对经济产生的重大不利， 一场重新划分 中 1994 年 的 分 税 制 改革 是一场 自 上而 央与地方财权和事权的财政 体 制 改革 势 在 必 行。 下的强制性制度变迁， 也是经济体制改革的重要举措之一。 分税制的确立， 是中央政 府 试图改变财政收益分配格局的一次强势洗牌。 从分税制实施的效果来看， 中央和地方 的 财 政 收 支 状况 立 即 发 生 了 显 著 的 变 化。 中央财政收入占总收入的比重从改革前 的 21. 9% 激 增 至 改革 后 的 55. 7% ， 地方 财 政 收入占总收入比重则由 78. 1% 下降到 44. 3% ， 整个数字的变化前后呈现反向剪刀状。 此后， 中央、 地方财政支出占财政总支出比重一直维持喇叭状， 地方财政支出大大高于 中 央财政支出， 至 2008 年， 地方财政支出是中央财政支出的 3. 7 倍， 而同年收入只有中 央财政收入的 87% 。 分税制改革以财政收入集权为基本 特征， 不仅在保持政府间支出 责任划分不变的前提下显著向上集中财力， 还通过 税 种划 分 和国 税 地 税 系 统 的 分 开， 2009 ) 大大压缩了地方政府通过税收工具扶持当地企业的机会( 陶然等，
［11 ］
。 在地方 政
府面临的财政压力日益显现的情况下， 分税制的制度安排也重新塑造了地方政府在 经 济发展中的角色和行为特征。