_土地财政_问题研究_成因与治理_基于地方政府行为的视角
我国的土地财政弊端与问题浅析
我国土地财政弊端与问题浅析 摘要 早在上世纪八九十年代，我国就已经就土地有偿使用问题做过初步讨论，并存在认识上的分歧，不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。而当时的讨论，实际上是财政观点占了主流地位，发展到现在，并最终形成土地财政。 一．导言 土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。 据数据显示，当今的我国政府，对土地财政的依赖程度已经远远超过前几年，在这种情况的背后，联结者农村大量的失地农民，城市过度扩张带来的各种城市病以及城市房地产价格过高等种种城市化进程当中的问题。 对于现在这种严峻的情况，本文将对土地财政现象及产生的原因做一个分析，并且就此现象提出自己的对策与建议。
二．土地财政的现状及分析 地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 近10年来，我国各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，而去年2011年土地出让金的收入已经超过3.15万亿，其中房地产出让土地的收益就2.7万亿，据相关资料显示，地方政府对土地财政依赖程度已达到86.75%。这组数据不能不让我们警醒。 从政府的土地财政收入来源看，主要分为两部分。 一为税收收入，主要为建筑税和房地产税。 二为非税收收入，主要为土地出让金。 这两个部分的收入，其实是有相互联系的，政府先出让土地，收取土地出让金，接着房地产商建设房地产，并且上交给政府建筑税和房地产税，又成为了这政府的收入，在这个环节看来，似乎对政府来说是个良性循环，政府可以靠出让土地获得大部分的财政收入。 但是，如果仔细想想就会发现，政府这一连锁行为的源头是要不断让出国有土地使用权，也就是不停出让土地来维持这一过程，这样就不可避免的要不断占用农业用地，因此，土地财政本质上是对于农业用地的不断征占与转变。 从另一个角度看，政府出让土地作为工业或商业用地，本质上是让出若干年的国有土地使用权，也就是向企业收取若干年的地租，而从现实中看，有很多中小企业是向银行贷款来支付这若干年的地租，也就是负债性质，那么若是在这期间企业破产或是倒闭，将会给银行带来一笔坏账，也会对这一整条资金链产生不利影响。
中美土地财政收入问题比较研究
中美土地财政收入问题比较研究 ■张涵山东财经大学 [摘要]本文对中美两国的土地财政收入方面进行了异同点的对比，并分析造成这种差异的原因，从中得出我国可以从中借鉴的经验。 [关键词]土地财政财产税土地出让金 土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的“土地财政”问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。 一、美国土地财政收入状况概述 美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。 在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。 二、中美土地财政收入的相同点 1.形成原因都为了解决财政困难 美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。 2.土地财政收入都主要归地方所有 土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。 3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位 美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。 表 数据来源于《中国财政年鉴2011》 三、中美土地财政收入的不同点 1.出售内容不同 虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40—70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。 2.获取土地财政收入的主要形式不同 2007200820092010全国土地出让金总额（亿元）12216.7296001590028197.7 全国财政总收入（亿元）51321.7861330.5368518.383080.3 地方财政收入（亿元）23572.6228649.7932602.5940609.8 土地出让金占全国财政总收入比重23.80%15.65%23.22%33.94% 土地出让金占地方财政总收入比重51.83%33.51%48.77%69.44% 162 《商场现代化》2012年10月（下旬刊）总第699期
中国土地财政的成因、影响及前景
中国土地财政的成因、影响及前景 土地财政是中国在城镇化演进过程中所特有的历史现象。“狭义”的土地财政是指中国地方政府对土地出让收入所形成的严重依赖，而“广义”的土地财政不仅包括卖地收入，还包括地方政府设立融资平台、依靠土地抵押所进行的各类融资活动，即“土地金融”。2001－2010年，地方政府土地出让金收入从1296亿元增长到2.9万亿元，占地方财政总收入的比例也从16.6%上升到76.6%，年度之间虽然存在明显波动，但多数年份所占比例在40%－50%，是名副其实的“第二财政”。2008年上半年至2012年底，地方政府融资平台贷款余额从1.7万亿元增加到9.2万亿元，占我国银行业贷款余额的比例也从约7.6%迅速攀升至13.8%。毋庸置疑，土地财政在提振经济增长、加快城市化进程、缓解地方建设资金压力等方面曾经并且仍在发挥着至关重要的作用，但由此所引起的结构转型问题、金融风险问题也引起了国内外的高度关注，摆脱土地财政的约束、建立可持续的地方政府投融资体制以及探索新型城镇化模式成为中国政府所面临的一大难题。 一、土地财政的成因 1、分税制改革带来的地方财权事权不匹配 1994年，我国实行分税制改革，地方财政收入占我国政府财政总收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年44.3%，此后，地方财政收入占比一直保持在50%以下。 与收入占比下降相对应的是支出占比的大幅上升，1990－2009年，地方政府财政支出比重由67.4%上升至80%。 2、城镇化带来的地方公共事业资金需求不断增加 尽管过去30年来我国城镇化率不断提高，但截至2012年我国城镇化率仍只有52.6%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%之间是基础设施加速增长的时期，城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。特别是2008年我国推出了4万亿投资计划，为配合中央政府，地方政府的配套投资规模高达18万亿元，项目多投向基础设施领域，普遍具有规模大、周期长的特征，地方政府必然面临资金投入问题。
土地财政分析及出路
土地财政分析及出路 王武倩 中南大学建筑与艺术学院城乡规划系湖南长沙 摘要：土地财政作为近年来中国城市化发展的催化剂，很大程度的为政府提供了丰富的资金来源和GDP增长率，但不可否认的是它也带来了诸多经济问题，如果不突破这一体制格局，地方政府将会陷入财政困境，本文提出政府应从“卖地”逐步变为可持续的税收财政，同时拓宽融资渠道，吸纳社会资金参加城市建设与运营，将公用设施出租给社会企业，减轻财政负担，逐步脱离依赖“卖地财政”的现状。 关键词：土地财政；影响；出路；税收；融资 1.前言 土地财政给政府带来了一大笔收入用作市政设施建设的资金，其实上也带来了很多社会问题，比如代际不公，耕地减少，地方经济被房地产市场“绑架”等问题，同时随着土地财政不可持续性的日益显现，城市建设发展长期以来过度依赖的土地财政也将遭遇瓶颈。这相对于巨大的、迫切的城市建设投资需求来说将无疑是严峻挑战，因此，扭转土地财政不健康的种种现象，加快土地财政转型迫在眉睫。本文主要分析土地财政的起源与影响，探究土地财政的转型与出路。 2.土地财政定义 近年来，我国普遍出现了政府以“卖地”来增加财政收入，过于依赖土地的现象，这个现象被人们称为“土地财政”。“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税收入的一种财政模式。 3.土地财政产生原因 3.1 政府的本身优势。在我国土地是国家所有的，而政府是土地资源的规划者，审批者，执行者乃至使用权占有者，调控土地资源具有先天的强势地位。
3.2事权与财力分配不均。中央政府对事权推诿给下一级地方政府，如，将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为底层的地方政府，为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，而“卖地”就是最简单有效的手段。 3.3地方政府片面追求政绩。某些政府领导为了在自己就职期间获得更高政绩，利于晋升，砸钱进行“高大上”的基础设施建设，以期加快GDP增长。 4.土地财政的危机与社会影响 4.1 政府财政风险加大。土地财政是地方政府收入的主要来源，地方政府依赖的土地财政与房地产业有着直接关系，但土地和房地产市场波动性大、可靠性不足，一旦房地产市场经历大的波动，地方经济和财政将难逃厄运。同时，我国的土地资源本身就比较紧张，政府不断的卖地，总会沦落到无地可卖的地步，陷入财政危机。 4.2 加大贫富差距。在现实中，有房者，资产随房价上升；无房者，所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差异就越大。而土地财政和房价有密切联系，地价越高政府卖地收益也就越高，而地价高势必导致房价高。而目前，政府给出的地价越来越高，房地产商也不得不提高房价，导致有房者资产自动上升，无房者更加买不起房，贫富差距越来越严重。 4.3 代际不公。代际不公既包括被征地的农民与后代之间的代际不公，也包括现任政府与下任政府的代际不公。对于农民而言，这一代卖了土地获得了补偿，下一代靠什么生活？对于政府而言，这一届的把可提供未来收益的土地一次性卖出，透支下一届政府的收入，土地卖完了，政府只能延长出让时间，将70年改为更 长的期限，无限制的透支未来利益，寅吃卯粮愈演愈烈，到最后，政府只能面临无地可卖的财政困境和尴尬局面。 4.4 土地收入分配不公。土地财政本就是政府、房地产商、持地农民的利益纠缠与博弈，政府以低价从农民手中征得土地，再翻几倍甚至数十倍卖给房地产商进行开发，房地产商再以高房价卖给人民，最后的受益者无疑是政府和房地产商，
“土地财政”成因探讨
“土地财政”成因探讨 实行分税制改革以来,地方政府的财政收入占全部财政收入的比重逐年降低的同时其职责却在不断扩大,由此导致了地方政府收支不平衡,出现了较大的支出缺口。在现行的制度框架内,地方政府有意无意的选择了“土地财政”来弥补这部分缺口。随之导致了对房地产业的冲击。关于“土地财政”引发的问题,提出了建立健全财权与事权相匹配的地方财税体系,完善土地“挂招拍”制度,加快调整产业 结构,增加企业居民投资渠道等对策。 标签：分税制;土地财政;高房价 现如今房地产泡沫是不争的事实,近年来房价的上涨幅度远超过了居民收入的增长幅度,当前的房价已将大多数中低收入家庭排斥在了市场之外,而且社科院发布的2010年《经济蓝皮书》中指出我国85%家庭无能力买房也验证了这一点,这使得孟子所言的“居者有其屋”似乎对于普通老百姓而言变得越来越遥不可及。在高房价成为舆论焦点,百姓之痛的同时,人们似乎发现除了赚取了暴利的开发商,高价出让土地的地方政府也成为了受益者,因此本文就由此引发的“土地财政”问 题进行相关探讨。 1 引发“土地财政”的根源 1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,1994年分税制改革正式开始。在此之前,1979至1994年14年间,针对高度集中的计划经济体制,我国进行了以“减税让利”为主题思路的税制改革,实行了“地方财政包干制”,这项制度的核心是将权力下放到地方和企业。这种减税让利的改革,造成了两个比重的下降,即全国财政收入占GDP的比重下降,中央财政收入占全国财政 收入的比重下降。 据相关统计数据显示,1993年中央和地方的财政收入的比重为22%和78%,而到了1994年这一比重变为55.7%和44.3%。从1994年分税制改革至今,地方财政收入占全部财政收入的比重逐年降低。目前,中央和地方财政收入比重为6:4;而中央与地方的财政支出比重为3:7,也就是说在财政收入下降的同时,地方政府所要承担的事权并没有相应减少。地方财政支出缺口一部分靠地方政府自行解决,一部分靠中央对地方的转移支付。对地方政府而言,财政重点转移支付的一个制约因素是转移资金只能用于被指定的地方,这实际上造成了地方政府有财力没财权。总之,分税制改革造成了地方政府的财政困难,为了缓解困难,地方政府只能在现有的制度内想办法解决,这样的需求也为以后地方政府有意或无意的对“土地 财政”产生的依赖提供了一个冠冕堂皇的借口。
浅析土地财政的问题及解决方法
浅析土地财政的问题及解决方法 国贸131刘文荟 1323130102 土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，又叫第二财政，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。现在在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。 在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。 究其原因，主要有以下几点：①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入，目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面；②现行土地制度的缺陷，法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释；③土地收益现有分配机制助长了土地财政。这主要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中，农民所占份额很低，三是代际分配的不公平。 那么，怎样解决土地财政所带来的问题呢？我觉得应该完善现有的财政体制，降低地方政府对土地财政的过度依赖。要明确约束地方政府的行为，改变政绩考核方式。其次还要改革完善土地入市交易制度，严厉打击囤地炒地行为。要建立公开透明的信息制度，清除房价中的“腐败成本”。然后还要适当调整供地结构，
对“土地财政”内涵和成因的辨析
对“土地财政”内涵和成因的辨析 对“土地财政”内涵和成因的辨析 近年，“土地财政”成为财政经济研究和宣传中使用频率较高的词语之一。但是，仔细研究后发现，“土地财政”从其内涵到成因都存在很大的认识分歧。 一、对“土地财政”内涵的辨析 使用“土地财政”概念时，大体有宽、中、窄三个口径。宽口径“土地财政”包括土地出让金收入、地方政府预算内和预算外直接与土地房产相关租税费，还包括间接相关的财政收入。比如地方政府以协议方式低价出让工业用地，虽然当期直接产生的土地使用权出让金收入比较少，但是一旦在激烈的地区竞争中胜出，获得制造业投资，就会获得未来稳定的收入流（如增值税等）以及由制造业带来相关产业的集聚和人口的集中，从而促进商业和服务业的发展，进而导致商业服务业税收收入增加或土地出让金收入的增加。有些研究中的“土地财政”甚至包括地方政府以土地作为抵押资产，融资所获得的收入。杨圆圆（2010）所界定的“土地财政”包括：（1）土地出让金收入；（2）与土地直接相关和间接相关的税费收入；（3）以土地为抵押获得的债务收入。中口径“土地财政”包括土地出让金收入，还包括地方政府直接与土地房产相关租税费。刘守英等（2005）对“土地财政”的界定分为三部分：一是由城市扩张带来的地方政府预算内税收收入，尤其是建筑业和房地产业带来的税收收入；二是土地出让金收入；三是土地相关的收费收入。窄口径“土地财政”仅指土地出让金收入（满燕云，2010；余丽生，2011；），即政府批地卖地所产生的土地出让收入。 本文认为，窄口径“土地财政”相对比较准确，冠以“财政”两字应该能够在政府财政预算中反映，目前在财政预算的政府性基金中列收列支的仅仅是土地出让金收入和支出，所以本文以下的分析限定在窄口径“土地财政”之内。本文将“土地财政”定义为：政府（主要是地方政府）凭借土地所有者代表的身份，通过土地出让取得收入，
土地财政的成因及影响分析
闽南师范大学 毕业论文 土地财政的成因及影响分析 The Origins and Effects Analysis of Land Finance 姓名：熊柔娉 学号：101103123 系别：经济学系 专业：国际经济与贸易 年级：2010级 指导教师：陈蓉 2013年12 月24日
摘要 近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。 关键词：土地财政；影响；对策 Abstract In recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development. Key words:land finance; affects; countermeasures
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择 作者：厦门市规划局局长赵燕菁（原中国城市规划设计院总设计师、Cardiff University PHD） 计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。 改革就是一系列选择。但真正改变历史的选择，当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设计，甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题的根源。 “土地财政”是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。 好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。 本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。 信用：城市化的催化剂 城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。 城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资（fixed cost）。但由于传统的资本获得方式，主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。
邵宇军 米建伟：中国土地财政的成因、影响及前
邵宇军米建伟：中国土地财政的成因、影响及前 土地财政在中国城镇化进程中饰演着特殊的角色。近年来，土地财政在提振经济增长，加快城市化进程，缓解地方建设资金压力等方面发挥着至关重要的作用，但由此引发的结构型问题、金融风险问题，也引起了国内外的高度关注。本文分析中国土地财政的成因、影响及前景，为探索建立可持续的地方政府引融资体制以及探索新型城镇模式提供一定的理论基础。 土地财政在中国的城镇化进程中饰演着特殊的角色。“狭义”的土地财政是指中国地方政府对土地出让收入所形成的严重依赖，而“广义”的土地财政不仅包括卖地收入，还包括地方政府设立融资平台、依靠土地抵押所进行的各类融资活动，即“土地金融”。2001-2010年，地方政府土地出让金收入从1296亿元增长到2.9万亿元，占地方财政总收入的比例也从16.6%上升到76.6%。2008年上半年至2012年底，地方政府融资平台贷款余额从1.7万亿元增加到9.2万亿元，占我国银行业贷款余额的比例也从约7.6%迅速攀升至13.8%。毋庸置疑，土地财政在提振经济增长、加快城市化进程、缓解地方建设资金压力等方面曾经并且仍在发挥着至关重要的作用，但由此所引起的结构转型问题、金融风险问题也引起了国内外的高度关注，摆脱土地财政的约束、建立可持续的地方政府投融资体制以及探索新型城镇化模式成为中国政府所面临的一大难题。 一、土地财政的成因 1、分税制改革令地方财权事权不匹配 1994年，我国实行分税制改革，地方财政收入占我国政府财政总收入的比重由1993年的78010迅速下降至1994年44.35，此后，地方财政收入占比一直保持在50%以下。与收入占比下降相对应的是支出占比的大幅上升，1990-2009年，地方政府财政支出比重由67. 4%上升至80%。 2、城镇化引起地方公共事业资金需求不断增加 尽管过去30年来我国城镇化率不断提高，但截至2012年我国城镇化率仍只有52.6%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%之间是基础设施加速增长的时期，城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。特别是2008年我国推出了4万亿投资计划，为配合中央政府，地方政府的配套投资规模高达18万亿元，项目多投向基础设施领域，普遍具有规模大、周期长的特征，地方政府必然面临资金投入问题。 3、土地管理制度带来的地方政府土地垄断 我国中央政府不直接掌握土地，地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集“裁判员”与“运动员，”于一身，在“资金饥渴”的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。压低征地成本、抬高土地价格、扩大卖地规模。一是压低征地成本、侵犯农民利益，据国家信访局统计，近年来我国群体性上访事件60%与土地有关;二是抬高土地价格、推升房价，据中原地产的统计，2011年四季度-2012年一季度，十大标杆房企陆续开盘的32个新项目中，平均土地成本已经达到了销售均价的33qo左右，而在2010年这一比例仅在20%左右，在一线城市，土地成本甚至达到了房价的40%-50%;三是加大卖地规模、违规卖地，以2011年为例，全年出让国有建设用地面积33.39万公顷，同比增长14.6%。近年来中国耕地总量虽然仍维持在十八亿亩以上，但耕地质量不高，在多年的城市化进程中，城市扩张大量占用好耕地，补充的常常是差地，“数量平衡背后有质量危机”。 4、政绩考核制度引发地方政府短视 我国正处在城市化和工业化的快速发展时期，经济增长、财政收入两大指标是地方政府工作的重中之重。在现行的土地批租制度下，地
土地财政对城市发展影响分析
土地财政对城市发展影响分析 摘要；土地收入占比财政收入的不断提高，形成了地方政府的“土地财政”，“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。近些年来，一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛，另一面却是地方政府土地收入的盛宴，本文拟从“土地财政”的现状、成因、影响与危害进行论述。 关键词；土地财政城市经济土地转让成因与弊端 所谓“土地财政”其实是地方政府预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后，由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府，地方政府事权和财权搭配不合理，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。由于当时把土地出让金全部划归为地方所有，因此，“土地财政”逐渐成为地方政府的首选。 事实上，地方政府也的确通过“经营土地”获益匪浅。通过土地出让和开发，地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用，此外，还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等，以及房地产业的营业税等。这一点在2009年两会期间，全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出，房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。据相关研究报告显示，两三年前，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近二十亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上，即使是在中西部地区，预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元，占当年地方财政收入的48.8%。由此可以明白“土地财政”的成因 1、现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入 2、现行土地制度的缺陷 3、现行土地收益分配机制助长了“土地财政” 4、现行土地储备机制已成为政府土地收益最大化的重要工具 5、政绩考核机制使地方政府的“土地财政”欲罢不能 现行的土地制度可以概括为：农地恒农，转非必征，国有地可以批租买卖。现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转，集体建设用地（宅基地）之上的房产建筑只属于该村的集体所有，不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售，只可用于集体成员内部转让和置换。即使签订买卖合同，也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟，被征地制度连接着，成为了农地非农化的唯一通道，国家和政府可以基于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当
浅谈土地财政的成因与对策
浅谈土地财政的成因与对策 土地财政被人们称为第二财政，是预算外收入，是地方政府利用对土地的所有权和管理权，获取收益过程中进行的财政收支和利益分配，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。土地财政解决了地方政府财政的燃眉之急，但它带来复杂而恶劣社会影响则更加严重。它直接引发了房价虚高，住房难，并产生了多米诺骨牌似的恶性循环。 标签：土地财政；存在问题；解决措施 1 特殊财政手段产生原因 1.1 税收政策的改革造成地方政府的无奈 1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。同时把一些事物的处理权下放，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。 由于中央有着对地方政府的绝对领导权力和人事任免权，这样就出现了这种“财权上收，事权下放”的现象。1994年地方财政收入比例迅速从1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线。而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口。这样使各级地方政府为解决自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，于是自然就把目光盯在了土地上面。 1.2 土地资料的稀缺性和我国土地政策的垄断性 土地是一种不可再生的稀缺性资源，是必须的生产资料，是我们赖以生存的物质。这种内在的价值造成了它外在价格的昂贵。而我国在建国以后打破了传统土地所有权的概念，把土地的所有权和使用权分离。国家拥有土地的所有权，任何个人和集体都只是拥有使用权。这样一来造成国家和政府对土地的绝对垄断，而地方政府为了扩大财政收入，便选择了发展建筑业和房地产业。在地方上属于地方独立税种的房产税契税、土地增值税等税种都与土地和房地产关联，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的便利。地方政府不仅能通过“经营城市”直接得到土地收入，而且还能从城市建设中获得较大规模的营业税为主的财政预算收入。 1.3 中国现行的土地征用制度保护了政府的利益，却损害了农民和厂商的利益
我国土地财政现状及原因分析
我国土地财政现状及原因分析 杨峥 土地财政的原因分析 近年来，我国经济快速发展，产业结构不断升级，城市化和工业化对财政资金的需求不断加大。地方政府作为城市基础设施和公共事业的提供者，必然面临财政资金紧张的问题，而制度性原因是造成地方政府依赖土地财政的根本原因。 （一）地方政府财权事权不匹配 在上个世纪80年代末和90年代初期，中央财政占全国财政收入的比重迅速下降，与此同时，需要经由中央财政的支出项目都是硬支出，中央财政困难重重。原有的财政包干体制使得地方政府无序竞争，弱化了中央的宏观调控能力，不能适应社会主义市场经济的要求。在这种背景下，1993年4月28日，中央政治局常委会批准了税制改革的基本思路。同年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出分税制改革内容。随后，国务院于12月15日出台了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。 1994年实行分税制改革后，将8种有利于维护国家权益和实施宏观经济调控的收入划分为中央固定收入；将3种与经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享收入；将18种适合地方征收管理的收入划分为地方固定收入。分税制的改革取得了明显的成效，中央财政收入比重由1993年的22%迅速上升至1994年55.7%，随后中央财政收入占比一直保持在50%以上。 在支出方面，分税制改革的主要内容是按照中央和地方政府的事权划分中央和地方财政支出范围。从发达国家的实践经验来看，中央政府的支出范围包括调整经济结构、实施宏观经济调控以及由中央直接管理的事业发展支出；而地方政
“土地财政”形成的原因及其改革思路
“土地财政”形成的原因及其改革思路 摘要随着国民经济的发展,城市化进程加快,土地需求量加大,从土地取得收益逐渐成为地方财政收入的一个重要来源,“土地财政”是我国现阶段土地问题产生的概念。“土地财政”在经济发展中有一定的积极作用,但另一方面存在着消极的影响,如何解决存在的问题,已经成为大家关心的问题。 关键词土地财政;原因;改革思路 20世纪90年代以来,随着国民经济高速发展,尤其是房地产的发展,土地需求越来越大。以土地和住房的投资开发、买卖修缮、管理服务等为内容的房地产业已经成为中国经济发展的主要产业。 “土地财政”是一个从中国现阶段土地问题产生的名词概念,是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。 据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上,一些地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后,进行招拍挂,价格就会翻几番。国土资源部公布官方数据称,2009年全国土地出让总价款大幅增加,达15910.2亿元,同比增加了63.4%。按照财政部1月份公布的数据,2009年全国财政收入预计为68477亿元,2009年我国土地出让金占财政收入的23.22%。对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区,欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑,“土地财政”必然成为政府收入主要来源。 “土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。目前土地都是通过买断的方式使用几十年,这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、涸泽而渔,根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的,将数十年后的公共财政收入提前收了,一旦大规模城市化进程结束,可供开发的土地日益减少,未来的公共财政状况将会面临严峻考验。 深圳市社会科学院城市营运研究中心主任高海燕说:“‘土地财政’的产生,是有其历史原因的,在一定时期它起到了非常重要的积极作用。”改革开放之初,各地政府手中没有多少资金,惟一的生财之道就是把土地出让给外商使用,可以说,正是凭借着收取的土地出让金,很多城市才完成了最初的原始积累。随着经济的发展,这些城市的土地不断增值,价格一路走高,开发商们从政府手中拿地的成本也越来越大,带来的直接后果就是房价居高不下。同时,房价的走高也会拉动地价,政府手中的土地资源也就进一步“水涨船高”。如此循环,是很多地方政府热衷的“经营城市”的不二法门。在城市建设的初期阶段,政府主导的“土地经营”模式可以形成房地产市场和土地市场互相带动的双赢局面,有利于政府增加财政收入,加大城市建设投入。但是,“土地财政”是不可持续的,因为土地稀缺;同时卖地收入不稳
地方政府土地财政困境研究
地方政府土地财政困境研究 当前我国转型时期地方政府存在寻租、侵占公共利益、收入分配不平衡等一系列土地问题。基于制度偏好和行为选择的解释，形成土地财政问题的根本原因在于目前转型时期财政制度的缺陷；因而，了解现有土地财政问题与地方政府财政困境的关键在于制度的变革，而相应的解决方法也应从此入手。 标签：土地财政；土地使用权变革；分税制改革；政府行为模式 中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）19-0017-02 1问题的提出 地方政府财权与事权的严重不匹配导致其与中央政府在内的各方利益主体争夺利益分配，如：地方政府不断利用自己的权力参与土地财政的利益分配，使财政收支达到平衡。这加深了政府与原土地所有者的矛盾，加剧了政府与开发商之间的利益博弈，也使得政府与社会组织合作，将一部分公共职能分化与社会，其中甚至产生了政府参与利益分配行为的异化——政府沦为与利益团体的勾结伙伴。 若生产力水平是影响经济发展的根本动因，制度则是影响经济发展的直接动因，这一点可以从中国建国以来各个层面的实践中得到印证。因此，本文认为地方政府在现有法律法规及政策下从土地和城市建设中获取“土地财政”，根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。 2地方政府财政事务中政府行为模式与行为偏好的制度基础 2.1土地所有权与使用权相分离 公有制为国家权力的执行者——政府介入土地使用权的变更提供了根本的保证。即使是现在，购房者也只能有房产证和土地使用权证明，且是有一定时限的使用权。土地所有权与土地使用权相分离的土地所有权制度是影响地方政府行为模式最根本的制度动因。 然而，我国城乡土地所有权具有二元结构特征，其中，农村土地虽然理论上属于集体共同所有，但实际上却有着国家土地所有制的特征。 这导致土地征用中出现了一种常见的现象：乡镇非农用地在大部分乡村极不规范。按照法律规定，镇使用土地也应该经过土地征用的程序，将集体所用的土地通过征用，方能转换为城市国有土地，但实际上，因为农村的土地属于集体所有，部分乡镇政府使土地转为非农用地时，并没有进入征地程序。其通过使农民共享开发成果的方式实现向非农业用地的转换，转换后的土地并不由国家所有而是由镇所有。 2.2新时期非集体化的土地财政制度 计划经济时代的中国财政体制具有高度的集中性，中央与地方财政的关系是“统收统支”模式，各级地方政府没有独立的预算，在税收征集和财富支配上也没有自主权。在这种体制的约束之下，各级政府的利益高度一致，地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动。 1980年开始的“划分收支，分级包干”的财政承包制，打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，承认了中央和地方财政各自的利益和地位。这种财政制度下，地方政府只要完成上缴中央的任务，就可以通过各种方式广开财源，积累自有财富。从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行政组织，演变为具有独立经济利益目标的公共事务管理主体，带来了地方政府行为模式的转变。
中美土地财政收入问题比较
财经论坛 中美土地财政收入问题比较研究 ■张涵山东财经大学 [摘要]本文对中美两国的土地财政收入方面进行了异同点的对比，并分析造成这种差异的原因，从中得出我国可以从中借鉴的经验。 [关键词]土地财政财产税土地出让金 土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的“土地财政”问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。 一、美国土地财政收入状况概述 美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。 在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。 二、中美土地财政收入的相同点 1.形成原因都为了解决财政困难 美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。 2.土地财政收入都主要归地方所有 土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。 3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位 美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。 表 数据来源于《中国财政年鉴2011》 三、中美土地财政收入的不同点 1.出售内容不同 虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40—70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。 2.获取土地财政收入的主要形式不同 2007200820092010全国土地出让金总额（亿元）12216.7296001590028197.7 全国财政总收入（亿元）51321.7861330.5368518.383080.3 地方财政收入（亿元）23572.6228649.7932602.5940609.8 土地出让金占全国财政总收入比重23.80%15.65%23.22%33.94% 土地出让金占地方财政总收入比重51.83%33.51%48.77%69.44% 162 《商场现代化》2012年10月（下旬刊）总第699期