土地财政的成因及影响分析
土地财政的收益与风险分析
土地财政的收益与风险分析随着城市化进程的加速，土地成为了城市发展的重要资源。
在中国，土地财政一直是地方政府的重要经济收入来源。
但是，随着经济发展的转型，土地财政面临着新的挑战。
本文将从收益和风险两个方面分析土地财政的现状。
一、土地财政的主要收益来源1. 土地出让收益土地出让收益是土地财政最主要的收入来源。
在城市化进程中，政府通过土地招拍挂等方式将土地转让给商业房地产开发商，获得土地使用权出让金和土地增值税。
这是目前地方政府最主要的收入桥梁之一。
2. 土地增值收益土地增值收益是指由于土地市场价格上升所创造的资本利润收益。
土地的市场价格涨幅越高，政府获得的土地增值收益就越高。
为了获得更高的土地增值收益，地方政府还会通过制定土地政策，创造更好的市场环境。
3. 重大基础设施建设收益重大基础设施建设收益是指地方政府在城市规划和基础设施建设中所获得的财政收入。
在城市化进程中，政府需要投入大量资金用于道路、桥梁、地铁等基础设施建设，这些投资通常由土地出让收益、财政、地方国企等多种来源共同支持。
二、土地财政的风险1. 土地市场价格波动风险土地市场价格的波动风险是指土地市场价格的涨跌幅度对地方政府土地财政收入的影响。
由于土地市场价格受到很多因素的影响，价格波动较大，政府难以预知市场价格何时波动，收入也将相应受到影响。
此外，由于土地市场价格的风险大、政府官员权力较大、市场机制不足等因素，土地财政存在着滥权、腐败等问题。
2. 土地银行风险随着城市化进程的加速，地方政府的债务规模不断扩大。
而土地财政中的土地开发-融资模式导致土地银行的出现。
土地银行是指地方政府通过接受开发商存款或借贷，将所获土地出让收入等资金冻结在银行内，用以偿还土地开发费、地方政府债务等。
虽然土地银行通过锁定资金为地方政府债务提供了灵活的还款方式，但一旦土地市场波动、利率上升等因素出现，地方政府可能面临还款困难，从而导致金融风险增加。
3. 市场预期风险市场预期风险是指市场对经济发展的预期变化对土地财政的影响。
土地财政的风险及策略
土地财政的风险及策略当前，失地农民的生存、发展问题以及城市高房价、房地产泡沫等问题是社会广泛关注的民生问题，这些都与地方政府普遍推行的土地财政政策有关。
地方政府对土地财政的依赖性越大，其存在风险的可能性也就越大。
因此，研究土地财政隐藏的风险及治理对策，有利于地方财政安全，实现经济社会的可持续发展。
一、土地财政的成因分析“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地换取财政收入这种短期行为的一种形象比喻，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。
…土地出让收入和土地抵押的银行贷款，已经成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。
自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，我国的土地价格每年以％的速度快速上涨，高地价给地方政府带来了可观的财政收入。
资料表明，2001～2003年间，土地出让金收入为9100亿元，约占同期地方财政收入的35％；2004年，全国土地出让金高达5894亿元，占地方财政收入的％；2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入为5505亿元；2006年为7677亿元，2007年高达万亿元。
2008年，尽管有近50％的土地出让以底价收场，有10％的土地流标，导致地方政府地价款收入有所下降，但仍获得了9000多亿元不菲的收入。
土地收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。
我国土地财政的形成与分税制改革和以GDP及财政收入为核心的政绩考核体制有关。
1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，特别是将增值税的75％归为中央政府，2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。
但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。
地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴，等等。
对我国土地财政的认识论文
对我国土地财政的认识论文土地作为有限资源，通过出售获利快且方便，成为了地方政府财政收入的重要依赖。
土地财政的发展有利有弊，很多人注重土地财政的弊端，认为土地财政恶化收入分配，拉高住房价格，滋生腐败现象;且土地资源是有限的，地方政府过度依赖靠土地获取的收益，这种收益不稳定，当土地出售完时，政府就失去了获取财政收入的资源。
今天店铺将与大家分享：对我国土地财政的认识相关论文。
具体内容如下：“土地财政”作为中国社会特殊时期的一种特殊现象，目前学术界对其尚无严格的定义。
综合各学者的看法，“土地财政”主要是指地方政府依靠土地运作取得的财政收入，主要为土地出售收益、土地带来的相关税费和非税收入。
一、我国土地财政现状及原因(一)土地财政现状据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。
目前来说，地方政府财政高度依赖土地财政，土地财政对地方政府的财力需求提供了大大的支持。
(二)土地财政形成原因土地财政形成的原因是多方面因素促成的。
本文列举了几个比较重要的原因。
首先，1994年分税制改革以来，地方政府的财权与事权不匹配，导致地方政府缺乏稳定充足的收入，所以地方政府会想方设法增加自己的财政收入。
这是土地财政日益增强的一个重要原因。
其次，香港的土地批租制的运用，使地方政府认识到土地的重要性及利用土地获取收入的一个重要途径。
最后，府对城市土地拥有完全的所有权，在农村集体土地的征用中占强势地位，最终形成了政府对土地产权的垄断地位。
因此，政府拥有大量的土地资源，可以对这些土地进行整合后处理，获取可观的收入。
“土地财政”的发展给地方政府带来了大量的资金收入，促进经济的快速发展，但同时也带来很多负面效应。
关于“土地财政”，我们可以借鉴香港和美国的发展，根据自身情况，充分利用“土地财政”，使其真正成为政府发展经济和实现政策目标的工具，而不仅仅是生财之道。
浅析土地财政的问题及解决方法
浅析土地财政的问题及解决方法国贸131刘文荟1323130102土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，又叫第二财政，属于地方财政收入的一种。
中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。
现在在很多地方，第二财政早已超过第一财政。
据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。
在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。
土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。
在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。
这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。
城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。
其正面效应不容否定。
但是，问题也由此而生。
第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。
第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。
第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。
第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。
总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。
但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。
究其原因，主要有以下几点：①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入，目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面；②现行土地制度的缺陷，法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释；③土地收益现有分配机制助长了土地财政。
浅谈土地财政的成因与对策
浅谈土地财政的成因与对策土地财政被人们称为第二财政，是预算外收入，是地方政府利用对土地的所有权和管理权，获取收益过程中进行的财政收支和利益分配，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。
土地财政解决了地方政府财政的燃眉之急，但它带来复杂而恶劣社会影响则更加严重。
它直接引发了房价虚高，住房难，并产生了多米诺骨牌似的恶性循环。
标签：土地财政；存在问题；解决措施1 特殊财政手段产生原因1.1 税收政策的改革造成地方政府的无奈1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。
实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。
同时把一些事物的处理权下放，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。
由于中央有着对地方政府的绝对领导权力和人事任免权，这样就出现了这种“财权上收，事权下放”的现象。
1994年地方财政收入比例迅速从1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线。
而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口。
这样使各级地方政府为解决自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，于是自然就把目光盯在了土地上面。
1.2 土地资料的稀缺性和我国土地政策的垄断性土地是一种不可再生的稀缺性资源，是必须的生产资料，是我们赖以生存的物质。
这种内在的价值造成了它外在价格的昂贵。
而我国在建国以后打破了传统土地所有权的概念，把土地的所有权和使用权分离。
国家拥有土地的所有权，任何个人和集体都只是拥有使用权。
这样一来造成国家和政府对土地的绝对垄断，而地方政府为了扩大财政收入，便选择了发展建筑业和房地产业。
在地方上属于地方独立税种的房产税契税、土地增值税等税种都与土地和房地产关联，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的便利。
土地财政成因探析
土地财政成因探析土地财政是财政的重要组成部分，它直接关系到国家经济建设和农村发展。
土地财政的成因是由多方面因素所引起的，这其中既有经济因素，也有政治、社会等多方面的因素。
如果能够深入分析土地财政的成因，有助于更好地理解土地财政的运行规律，为土地财政的合理运行和发展提供理论基础和实践支持。
一、土地财政的经济成因1、土地资源的稀缺性。
中国是世界上土地资源总量较少的国家之一，但又是世界上人口最多的国家之一，在有限的土地资源下承载着庞大的人口。
由于土地资源的稀缺性，土地的使用权需要进行有效的配置和管理，以实现社会资源的最优配置。
2、土地资源的价值。
土地资源是有生产力的资源，通过土地的开发利用可以获得农业产品、工业原材料、建筑用地等多种资源。
由于土地资源的价值巨大，土地财政成为了国家财政的重要组成部分。
3、土地资源的市场化。
随着市场经济的发展，土地资源进入市场化运作的轨道。
土地通过出让、租赁等方式进入市场，形成土地的交易价格，从而产生土地财政的收入。
1、土地国有制度。
我国实行的是土地国有制度，土地资源属于国家所有。
在这种土地国有制度下，土地财政成为了国家的直接财政收入来源之一。
2、土地管理权的分配。
土地资源的管理权分为地方政府和中央政府，地方政府有一定的自主权，可以通过土地财政来解决自身财政收支的问题，从而形成地方政府的财权。
3、土地资源的规划利用。
土地资源的规划利用需要进行土地利用总体规划，这就需要政府对土地资源进行统一规划和管理，从而形成土地财政的收入。
1、城乡发展不平衡。
由于城乡发展不平衡，城市的土地资源利用率更高，土地资源所带来的财政收入也更多。
2、土地征用对农民的影响。
土地征用对农民的生产和生活有直接影响，这就需要政府通过土地财政来对农民进行补偿。
3、土地资源的交易。
土地资源的交易需要政府的审批管理，这就需要政府通过土地财政来进行市场的监管和规范。
土地财政对我国经济发展的影响
土地财政对我国经济发展的影响土地财政作为一种特殊的财政收入方式，对于我国经济发展具有重要的影响。
本文将从土地财政的定义、土地出让收入、土地利用效率、财政稳定等方面，探讨土地财政对我国经济发展的影响。
一、土地财政的定义与特点土地财政是指政府通过土地资源配置和管理，以及土地出让等手段获取相应的财政收入的一种财政方式。
它是一种独特的财政收入方式，有以下几个特点:首先，土地财政是一种非常重要的财政收入来源。
近年来，土地出让金成为了我国财政收入的重要组成部分，对于保障财政收入的增长和经济运行的稳定起到了重要的作用。
其次，土地财政具有高度依赖性。
由于土地资源是稀缺资源，政府对土地的控制和管理程度较高，因此土地财政收入很大程度上取决于土地出让情况和政府的土地政策。
最后，土地财政存在一定的不确定性。
由于土地市场的波动性和政府调控的不确定性，土地出让收入难以确定的特点使得土地财政收入存在一定的波动性，这也对财政收入的稳定性提出了一定的挑战。
二、土地出让收入对经济发展的影响土地出让收入是土地财政的核心内容之一，对于经济发展具有重要的影响。
首先，土地出让收入可以带动地方经济的发展。
当地方政府通过土地出让获取丰厚的财政收入后，可以用于基础设施建设、环境保护等公共事业的投资，进而促进当地经济的发展。
其次，土地出让收入可以改善财政状况，增强政府的财政实力。
土地出让收入的增加能够提高政府的财政收入水平，增加政府的财政收入来源，提高财政实力，为政府提供了更多的投资和调控空间。
第三，土地出让收入对于平衡地方财政预算具有积极的作用。
通过土地出让使得财政收入增加，可以缓解地方财政预算的压力，实现财政收支的平衡。
然而，土地出让收入也存在一些潜在的问题和挑战。
一方面，土地出让收入过于依赖房地产行业，当房地产市场出现调整时，土地出让收入会受到较大影响。
另一方面，土地出让收入的过高可能导致土地资源的浪费和环境的破坏，进而影响可持续发展。
三、土地利用效率与经济发展土地利用效率是衡量土地资源利用合理性和效益的重要指标，它与经济发展密切相关。
土地财政
土地财政土地财政，是指地方依靠出让土地使用权而获取财政收入来维持政府开支与公共建设费用。
编辑摘要目录1 简介2 分析3 实质4 成因5 利与弊1 简介2 分析3 实质4 成因5 利与弊6 发展现状7 解决措施8 摸底调查9 推高房价土地财政- 简介土地财政土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。
中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。
中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。
但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。
而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。
其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。
1994年中国进行分税制改革后，地方政府事权过多而财权过小，地方开支严重不足，为了弥补费用不足，地方政府越来越依赖土地转让金来维持收入。
从土地财政的收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等；另一类是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金。
10年来，各地土地出让金收入增长迅速，2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。
一些地方政府通过土地财政获取的收入甚至超过了正常的税收收入。
土地财政- 分析土地财政政府以土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前的发展方式，形象地说，就是“寅吃卯粮”。
在土地出让过程中，政府凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，以此牟取暴利，这并不是公平交易，造成民怨沸腾。
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闽南师范大学毕业论文土地财政的成因及影响分析The Origins and Effects Analysis of Land Finance*名：***学号：*********系别：经济学系专业：国际经济与贸易年级：2010级指导教师：**2013年12 月24日摘要近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。
本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。
关键词：土地财政；影响；对策AbstractIn recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development.Key words:land finance; affects; countermeasures目录中英文摘要 (I)一、土地财政的成因 (1)（一）“土地财政”的界定 (1)（二）土地财政形成的体制背景 (2)二、土地财政产生的经济社会影响分析 (4)（一）土地财政对地方政府财政状况的影响 (4)（二）土地财政对城镇化进程的影响 (5)（三）土地财政对利益分配格局的影响 (6)三、打破土地财政的对策 (7)（一）财税体制改革 (7)（二）构建以民生为标准的政绩考核体制 (8)总结 (9)参考文献 (10)致谢 (11)一、土地财政的成因20世纪90年代以来，土地使用权和住房产权制度发生了很大改变，在城镇化、现代化的快速发展中，形成了在地方政府主导下以土地的资本化为路径的经济增长方式，继而产生了所谓的“土地财政”问题。
(一) “土地财政”的界定目前，学界对“土地财政”的概念虽然还没有定论，但对其内涵已基本达成了共识，本文研究的“土地财政”是指地方政府利用土地所有权和管理权依靠卖地取得的收入来维持地方财政支出，又叫“第二财政”。
土地财政是在现有土地使用权制度、财政体制、政绩考核机制、地区竞争制度等局限条件下，地方政府为了追求收益最大化的结果。
可以说，它反映了我国现代化、城镇化背景下现行制度、经济体制的内在矛盾。
土地财政涵盖的内容归纳起来包括以下几部分：第一部分是土地出让金收入。
就是指政府以国有土地所有者的身份，将土地使用权出让给使用者使用一定的年限，并收取出让合同价款。
土地出让金收入被认为是“土地财政”收入的最主要来源，也是地方政府预算外收入中规模最大的一块。
2000年以来，全国各地土地出让金收入增长速度飞快（见表1），2001年，地方土地出让总收入占全国地方财政总收入仅16.6%，到了2010年上升至历年之最71.7%，而且从2001年至2012年，土地出让金收入占总收入平均达50.29%，可谓是土地财政的“半边天”了，由此可见土地财政是名副其实的第二财政。
第二部分是土地相关税收收入。
主要包括五个税种和营业税的两个税目：土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税及建筑业营业税和房地产业营业税。
根据财政部2011年和2012年全国公共财政收入决算表统计数据，2011年，土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税五项税种合计收入为8828.45亿元，占全年税收收入额的比重超过9%。
①2012年上述五项税种共实现收入10127.99亿元，比上一年增收1899亿元，同比增长23%。
第三部分是与土地相关的行政性收费。
包括：耕地开垦费、房屋拆迁费、新增建设用地有偿使用费、土地使用费、土地租金以及与农业、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门相关的费用。
②第四部分是土地投融资，地方政府利用储备土地作为抵押获得的银行贷款收入。
据刘守英等人统计，东南沿海的一些县市，每年投入到基础建设上的资金中，土地出让收入大约占30%左右，地方政府自身投入的财政资金仅占10%，剩下60%的资金全部是靠抵押土地从银行获得的贷款收入。
①2011年全国公共财政收入决算表.财政部网站,/2011qgczjs/201207/t20120710_665247.html②樊继达.治理土地财政：一个公共分析框架[J].国家行政学院学报,2011(4):43-48①审计署2013年第24号公告审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额达38475.81亿元，其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元。
②表1 全国土地出让总收入占全国地方财政总收入的比重（单位：亿元）资料来源：财政部和国土资源部统计数据。
(二) 土地财政形成的体制背景1. 土地财政形成的体制背景之一——分税制财政体制财政体制要从1978年开始的财政改革说起，当时实行的是分灶吃饭的财政体制，到了90年代，中央面临很大的财政压力，为了提高中央财政的比重，1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]第85号），从1994年1月1日起全面施行。
根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，新体制将税种明确划分成三种，即中央税、地方税和中央地方共享税。
这次改革不仅范围广而且影响深远，可以说是我国财政体制改革的分水岭，其中最核心的内容在于中央政府和省级政府之间收入划分方式的彻底改变。
1993年，地方财政收入为3391.44亿元，占总财政收入78.1%，地方财政支出3330.24亿元，占总财政支出的71.7%。
中央财政收入为957.51%亿元，占总财政收入的21.9%，中央财政支出为1312.06亿元，占总财政支出的28.3%。
③1994年后，中央与地方的财政收支情况出现了根本的变化。
1994年，地方财政收入占①刘守英、蒋省三等.中国土地政策改革:政策演进与地方实践[M].上海:上海三联书店,2010:5-6②2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果.审计署网站/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html③李蓓.地方政府土地财政行为分析[J].现代物业(中旬刊),2010(8):60-62总收入由78.1%下降到44.3%，而中央财政收入占总收入的比例由1993年前的21.9%上升为55.7%，①财政收入主要向中央政府转移。
然而，分税制对中央及地方的支出范围没有科学规范的划分标准，含糊不清的支出层层压给下级政府，有些原本应该由中央负担的事务却在实际执行中推给了基层，造成地方政府承担了较大的财政支出压力。
以2012年为例（见图1），除了外交、国防、国债付息支出的责任绝大部分由中央承担，其他支出几乎都是地方政府一力承当。
中央把更多的事权下放，很明显导致地方政府承担的责任不减反增。
这就形成了地方政府收入与支出的不对等，缺口的规模扩大。
因此，地方政府为了解决吃饭问题，为了负担城市基础建设支出、为了拿出政绩，想要有所作为，必然要寻找增加财政收入的途径。
分税制改革后，正好为地方政府获取预算外收入提供了有利的条件，因为改革明确规定地方政府可完全支配土地出让金的全部收入。
如此一来，土地出让收入自然成为地方政府增加财政收入的理想选择。
土地资源的社会属性是国有垄断，并且归各地方政府管辖，获取土地财政收入为地方政府弥补财力不足提供了最佳的渠道。
分税制改革只是对预算内财政资金进行规范管理，对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效管理，而且这次改革只是初步理顺了省级政府与中央政府之间的分配关系，没有在市县级政府确立一个合适的财权分配体系。
这便是造成地方政府利用土地资源提高财政收入的制度原因。
图1 2012年中央与地方政府主要支出责任划分情况资料来源：财政部统计数据。
①刘轶鹏、张硕.我国土地财政成因研究[J].今日财富(金融发展与监管),2011(11):232. 土地财政形成的体制背景之二——政绩考核体制分税制后中央的权利更加集中，中央政府和上级政府对下级有绝对的控制权，下级政府必须接受上级的考核，这是政绩考核的社会基础。
，我国自改革开放以来长期坚持以“经济建设为中心”，所以地方经济发展水平大都作为上级政府考核下级政府政绩水平的主要内容，这是政绩考核的经济基础。
所谓的政绩是官员晋升的主要依据，虽然考核的指标很多，但是重心往往不是“绿水青山”、“民生安定”、“幸福指数”等难以量化的指标，而是“GDP”、“财政收入”等易于量化的指标。
GDP作为政绩考核指标的原因有：第一，GDP指标属于数量性指标，便于计量，而其他指标（特别是社会发展类指标）无法量化或量化难度较大，第二，GDP指标通用性较强，而其他指标可能随着地区情况不同而发生变化，第三，GDP指标与地方政府自身利益的相关性较为直接，而其他指标较为间接，第四，作为委托者的中央政府可以有效控制该指标，而其他指标的可控性较差。
①那么，政绩考核体制为什么能够催生土地财政这一模式呢？这是因为土地财政可以在短期快速地满足地方官员的政绩需要。
第一，土地经营的收入是地方财政的主要组成部分，第二，土地经营可以在短期内拉动房地产业、建筑业、服务业的发展，从而创造巨额的GDP。
而GDP正是前述政绩考核的主要指标。
既然土地财政可以如此立竿见影，以地生财可以直接拉动GDP增长，地方政府有什么理由不去追求土地财政的快速增长呢？一旦做大GDP、保证本级财政运转的同时上缴更多的财政收入，它就能最大程度地帮助地方政府跑赢“晋升竞标赛”，其他任何行为都没有“土地财政”这么直接、有效。