巨灾保险：发展现状、国际经验及政策建议

2016年以来，我国地震等巨灾保险陆续出台并初具成效，但普及程度仍有待进一步提升，此次新冠疫情来袭则呼唤巨灾保险在分担国民经济损失、促进经济发展中发挥更多作用。

本文就国际巨灾保险的主要运行模式、相关立法情况、风险分担机制、国际保险产品进行分析，为我国巨灾保险的发展提供了可资借鉴的参考，后续可进一步完善国家巨灾保险制度建设，完善风险损失分担多元化机制，做好巨灾保险运行模式安排，加快保险产品创新，加大共享数据、科技支持与税收支持力度。

“巨灾”源于法语，指系统内或系统外的突变，导致系统无法承受不利影响，其范围涵盖自然灾害、人为事故、大规模流行病等多种超强致灾因素所引发的众多人员伤亡、较广影响范围、严重财产损失及较高救助需求的灾难性事故。

近年来，全球多个国家和地区频繁受到严重灾害影响，尤其是此次新冠疫情暴发后，在全球大范围传染所引发的巨灾，导致大量人员伤亡并造成了严重的经济损失，已经成为区域经济社会可持续发展的重要障碍之一。

从全球范围来看，巨灾保险是分散上述巨灾事故风险的重要手段之一。

1我国巨灾保险发展现状2006年，国务院《关于保险业改革发展的若干意见》指出“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”，并提出“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”，使得巨灾保险重新进入大众视野。

2008年汶川地震发生后，巨灾保险的呼声愈发强烈，此后巨灾保险相关制度开始陆续出台。

近年来，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）、《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（2014）先后发布，及至2016年，随着《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》《中国保险业发展“十三五”规划纲要》《地震巨灾保险条例》等一系列政策陆续出台，巨灾保险在经历了十年停滞后再次受到关注，步入发展阶段。

当前，我国巨灾保险发展初具规模并取得了较好的效果：一是形成了有序的运行架构。

在“政府推动、市场运作、保障民生”原则下，政府负责推动制度设计、立法保障以及政策支持。

比如成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，采取“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的模式运行，进一步整合了行业承保能力。

二是设立市场化的损失分担机制。

损失分担机制设定了总体限额和分层机制，基于“风险共担、分层负担”的原则，由投保人、保险公司、再保险公司、巨灾保险专项准备金、财政支持及其他紧急资金安排逐层承担损失。

三是巨灾保险品种不断拓展。

比如，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品在2016年7月全面销售，标志着我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地；又如，上海保险交易所在2019年4月上线了多年期住宅地震巨灾保险产品，对既有产品进行了完善升级。

除此之外，巨灾保险的品种也在不断拓展。

一方面，各地政府因地制宜建立了区域巨灾保险制度，如云南、黑龙江、广东等地试点了巨灾指数保险模式。

另一方面，有部分地区在地震之外，还将强台风、洪水扩展进入了巨灾保障责任中。

但需要指出的是，我国巨灾保险的普及程度仍有待进一步提升。

此次全球新冠肺炎疫情的蔓延引致大量人员伤亡并造成了严重的经济损失，而当前全球巨灾保险产品主要涵盖自然灾害，涵盖大规模流行病这种实至名归的“巨灾”的全球巨灾保险产品则较为缺乏。

此次疫情之下，国内各地区的保险公司积极创新，在极短的时间内推出了适应本省、市的复工复产保险等保险产品，然而保险行业尚未全面参与到巨灾事件的风险管理中，相关保险产品及技术储备仍有待进一步提升。

回顾非典疫情期间，中国保险业赔付总额尚不足百万，汶川大地震时期，超过千亿元的损失保险赔偿占比尚不足1%。

此次新冠疫情冲击后，监管机构及保险公司迅速行动，据中国保险行业协会截至5月18日统计数据，保险行业抗疫专属理赔累计达19.71万件、累计赔付金额4.39亿元，保险作为“经济助推器”和“社会稳定器”的作用正在显现，但保险业实际赔付相对于此次国民经济万亿级别的损失仍是杯水车薪。

新冠疫情来袭催生了我国巨灾保险拓展的新需求，亟需巨灾保险在分担国民经济损失、促进经济发展中发挥更重要的作用。

2巨灾保险的国际经验当前，发达国家已形成较为成熟的巨灾保险体系应对巨灾损失并进行有效风险转移，巨灾保险覆盖率和赔付率保持较高水平。

据sigma统计，2019年全球灾害造成的经济损失约为1460亿美元，其中保险覆盖了600亿美元，全球保险业在减轻巨灾风险方面作用显著。

❑国际巨灾保险运行的主要模式国际巨灾保险运行的主要模式主要包括政府主导、商业化运作，以及政府与其他机构联合三种模式。

第一种模式是政府主导下具有公共部门色彩的公司化组织。

比如，1996年成立的加州地震保险局（California Earthquake Authority，以下简称“CEA”）便是政府特许经营并参与管理，享受免税待遇。

其与风险建模公司合作，采用差异化定价模式，强制为房屋、室内财产以及地震造成的额外生活费用提供保险保障。

CEA采用“公司化运作”，通过市场筹资组建，由保险公司本着自愿原则、根据其市场份额参股CEA，并承诺在极端情况出现时，将按照约定承担一定比例的损失。

不参加CEA的保险公司，则需要独立向客户提供地震保险，并承担相应的责任。

第二种模式是巨灾保险的商业化运作模式。

比如，英国政府在上世纪60年代初推出的采取商业化运作的洪水保险。

政府主要责任是通过兴建洪水防御设施等措施不断加大防洪投入力度以尽可能降低洪水风险，政府并不参与洪水保险的日常运营和管理，不承担有关风险。

由于英国具有发达的保险和保险体系，使得洪水风险的纯商业化运作成为可能。

第三种模式是政府与其他机构联合运作巨灾保险。

比如，隶属于土耳其财政部的土耳其国家巨灾保险运行平台土耳其巨灾保险共同体（Turkish Catastrophe Insurance Pool，以下简称“TCIP”）是由来自政府部门、私人机构和学术组织的人员组成的非盈利机构。

一方面，该平台负责建立国家巨灾风险模型，制定地震保险精算费率体系，设计保险基金规模和风险转移机制等。

与此同时，开展防灾减灾研究并推动抗震标准的普及。

另一方面，平台采用外包模式开展运营，TCIP将地震保险的保单销售和市场推广委托给保险公司及其代理人负责，相关地震保险的损失评估委托给保险公估机构负责，其自身的运营管理则通过招标委托给外部机构。

❑多渠道安排巨灾风险分担机制以美国加州地震保险局的地震赔偿基金为例，包括第一层自有资本、保费资本金和投资收益，第二层再保险和风险证券化，第三层紧急贷款安排，第四层特别再保险，第五层会员保险公司五个分摊层级。

为了在更为广泛的保险集合体中分散风险，英国保险业把洪水风险纳入标准住宅及小企业房屋财产险保单的责任范围内，将保险成本维持在尽可能低的水平上。

日本商业保险公司在1966年投资10亿日元支持组建了日本地震再保险株式会社（Japan Earthquake Reinsurance Company，以下简称“JER”），首先由商业保险公司通过火灾保险附加险的方式向居民销售地震保险，随后将其承保的地震保险业务全额分保给JER，最后由JER将风险一分为三，除一部分自留，另外两部分则分散给商业保险公司和日本政府。

新西兰地震保险共有四层索赔支付体系，第一层为损失金额低于2亿新元时，由地震委员会承担100%；第二层为损失金额在2亿~7.5亿新元时，由地震委员会和再保险人分别承担60%、40%；第三层为损失金额在7.5亿~20.5亿新元时，由再保险人承担；第四层为损失金额高于20.5亿新元时，由自然灾害基金先行支付，基金耗尽之后再由政府“兜底”。

❑因地制宜发展的国际巨灾保险产品在传统保险产品运营方面，各国均根据当地不同情况设计相宜的保险产品。

以保险产品购买的选择方式来看，英国规定将包含洪水在内的各种自然灾害风险捆绑到一个保单中，业主只有购买住宅保险才能获得抵押贷款担保；新西兰居民在向保险公司及其房屋或房屋内财产投保保险时，则会被要求投保家庭财产强制地震保险，家庭财产强制地震保险不足部分以及其它标的物的地震风险则自愿投保。

此外，一些国家还在不同程度上采取了“强引导”措施，以提高投保覆盖面。

比如日本居民在购买住宅火灾保险时，除非投保人特别提出声明不附加地震保险并签字确认，否则保险公司原则上会自动予以附加地震保险；美国加州则要求经营住宅保险的保险人必须向投保人发出地震保险邀约，否则不得经营住宅保险，以确保居民能够获得地震保险产品。

各国巨灾保险部分产品情况如表1所示。

表1 各国巨灾保险部分产品情况一览表数据来源：根据公开资料整理。

在新型指数保险产品开发方面，部分国家和地区已开始尝试应用。

在极端天气和恶劣条件频发的情况下，指数型保险产品通过事先约定灾害触发参量指数，向投保人提供保险保障，避免了传统保险产品繁琐的赔偿裁决过程，同时也对传统保险不能覆盖的损失进行保障，对于酒店、农业、交通等收入易受到气候变化影响的行业具有较大价值。

比如，考虑到常年受飓风和地震高发的困扰及单个国家经济体量较小的限制，加勒比地区国家组成共同体并与世界银行合作成立了巨灾风险保险基金，采用巨灾指数保险方式进行风险运作。

不再采用传统现场查勘以确定损失的理赔方式，而是通过在保险条款中事先约定风险等级指标，如地震的震级和烈度、飓风的级别等，极大地简化了承保和理赔的管理。

❑各国出台地震保险等多项立法支持巨灾保险发展各国出台多项立法支持巨灾保险发展，其中，地震保险立法备受关注。

日本政府在1934年至1963年，陆续发布了《地震制度纲要》（1934）、《地震保险法纲要》（1949）、《地震保险实施纲要》（1953）、《地震保险承担纲要》（1963）。

1964年，新潟发生7.5级地震后，日本政府设立了“地震保险专门委员会”，随后在1965年推出了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法》，并在当年6月1日开始全面推广地震保险。

新西兰政府于1945年成立地震及战争损坏委员会，后来又将山体塌方、火山爆发、海啸和地热活动等其他自然灾害扩展涵盖，同时取消了战争破坏险。

1994年，发布《地震委员会法案》的同时，废止了《地震险和战争险法案》，地震和战争委员会也更名为地震委员会，专司地震保险事务。

土耳其政府则于2000年在世界银行的帮助下，开展了政府、保险公司和国际组织合作建设巨灾保险制度的尝试，设立土耳其巨灾保险共同体并颁布《强制地震保险法令》，规定自2000年9月27日起，所有市区住宅建筑物均需参加保险，业主必须提交已投保地震保险相关证明文件，才可以进行水、电、气和电话等业务的开户。

3拓展巨灾保险发展思路的几点探讨❑进一步完善国家巨灾保险制度建设一是扩大巨灾保险的保障范围。

结合我国城乡居民住宅地震巨灾保险和地方省市巨灾保险试点经验，可尝试引入洪水巨灾保险，经验积累充分后可考虑适时引入大规模流行病和台风等多种灾因的全国巨灾保险制度。