我国国有企业制度改革三十年回顾

我国国有企业制度改革三十年回顾

2011年07月04日15:01 来源：作者：字号

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内容摘要：国有企业改革30年可以分为两大阶段，前15年推行企业承包制和国有企业授权经营，主要是放权让利，探索两权分离。后15年明确以建立现代企业制度为方向，进行企业制度创新和公司制改革，取得了重大进展。

关键词：经济管理，企业改革，基本制度

企业制度是指围绕企业基本财产关系而形成的法律和非法律规范，包括企业法律形式、企业所有权结构、经营组织、公司治理等。更广义内容还包括企业与利益相关者如员工、债权人、供应商、消费者、社区等有关利益关系的制度。企业改革30年来，随着我国从计划经济向市场经济转轨，国有企业从作为政府行政附属的生产单位，转变为股份制成为公有制的主要实现形式，企业制度和法律形式发生了深刻的变化。

一、我国国有企业改革的两个阶段

从1978年底开始的国有企业改革可分为两大阶段，第一阶段是从1978年到1992年，推行企业承包制和国有企业授权经营，主要是放权让利，探索两权分离。第二阶段是1993年起到现在，明确以建立现代企业制度为方向，不断深化改革、完善新体制(张卓元，2008)。

(一)前十五年的国企改革：主线是放权让利、探索两权分离

1978年10月，四川省宁江机床厂等6个企业进行了扩大企业自主权的试点，确定企业在增收基础上，可以提取一些利润留成，职工可以得到一定的奖金。允许国有企业从事国家指令性计划之外的生产，允许出口企业保留部分外汇收入自主支配。1983年开始实行“利改税”。1984年10月，党的十二届三中全会做出了关于经济体制改革的决定，提出国有企业改革的目标是：要使企业真正成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力。按照这一目标，国有企业改革转向实行国家所有权与企业经营权的“两权分离”。1986年12月，国务院提出推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。1987年，全国预算内企业的承包面达78%，大中型企业达80%。1990年，第一轮承包到期的预算内工业企业有3.3万多户，占承包企业总数的90%。接着又开始第二轮承包。从扩大经营自主权到承包制的放权让利改革，使企业开始有一定的活力。但是承包制“一对一”的谈判强化了政企不分，所有权不能约束经营权。经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益，形成“内部

人控制”和经理人短期行为，普遍出现企业承包一轮，国有资产流失一轮，富了和尚穷了庙。

表1 放权让利阶段国有企业制度发生的变化(1978至1992年)

(二)后十五年的国企改革：主线是企业制度创新和公司制

1993年11月，党的十四届三中全会做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，其特征是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”。1994年开始现代企业制度试点100家。到2005年底，国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面为52.7%。国有中小企业改制面已达80%以上。1997年党的十五大报告和1999年党的十五届四中全会提出了从战略上调整国有经济的布局和结构的任务，执行“抓大放小”的方针，发挥国有经济的主导作用。国有经济主要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。又经过将近十年的努力，调整国有经济布局和结构的任务取得了重大进展。国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，而从一般竞争性行业中逐步退出，开始改变国有企业量多面广和过于分散的状况。1998年，全国国有工商企业共有23.8万户，而到2006年，国有企业户数减少至11.9万户。1997年，全国国有工商企业实现利润800亿元，而到2006年，全国国有企业实现利润达1.2万亿元，增长了14倍。

表2 制度创新阶段企业制度发生的变化(1993年起至今)

二、我国企业制度发生了深刻的变化

在前15年的放权让利为主的阶段，国有企业经营机制有所改进，企业制度尚未发生基本变化；在后15年的制度创新为主的阶段，企业制度发生了根本性变化。在法律形式上，实现了从行政附属物到公司独立法人的转变；在所有权结构上，实现了从国有独资到股权多元化的转变；在经营组织上，实现了从单一工厂制向现代经营组织的转变；在公司治理上，实现了从厂长经理负责制到现代公司治理的转变。

(一)企业法律形式：从行政附属物到公司独立法人

企业法律形式，是规定企业出资者、管理者的权责及相互关系的法律规范。企业法律形式不同，出资人的权利和承担的责任亦不同。

1.政府转变了对微观经济的管理方式，国有企业转变了法律适用形式。从放权让利开始，1983年国务院颁布《国营工业企业暂行条例》，1984年国务院又颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，在生产经营计划、产品销售、产品价格等10个方面对扩大企业自主权做出规定。1988年《全民所有制工业企业法》(以下简称《企业法》)出台，以专门立法的形式规定了国有企业作为商品生产者和经营者的法律地位。在国家计划指导下，企业在原材料选购、产品销售、工资形式、奖金分配、人员编制等方面均有权根据有关法律自行做出安排。1992年7月，国务院又颁布了《全民所有制企业转换经营机制条例》，进一步规定企业享有14项经营自主权。但是，政府仍然要承担无限责任，没有触及产权制度改革。

党的十四届三中全会通过建立现代企业制度，实行政企分开和企业制度创新，全国人大通过了适应市场经济的《中华人民共和国公司法》(1993年，以下简称《公司法》)，从法律上第一次确立了公司制的形式、机构权责、合并、破产等内容；明确了“公司法人治理结构是公司制的核心”(1999年)。截至2007年底，在工商行政管理部门登记的公司制企业已达120多万家；大部分国有企业通过产权改造、引进战略投资者、资本市场上市等途径，已经改制为多元股东持股的公司制企业，中央企业及下属子企业的股份制比例已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%。在公司制企业中，有限责任公司的数量从1995年到2000年增加了近4倍，股份有限公司的数量增加了8倍多，到2006年底，65%以上的

私营企业建立了有限责任公司制度。公司制确立了企业独立的的法人地位，拥有独立的法人财产权，投资者包括政府在内只以投入企业的资本为限承担有限责任，成为相对独立的法人实体和市场主体。

2.企业划分标准从依照所有制形式向根据承担责任形式转变。1992年以前，我国企业按生产资料或企业归谁所有来划分，即按所有制划分，如全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业等。1994年《公司法》的出台开始了以出资者的责任形式为基础对国内企业种类划分，主要分为有限责任公司(包括国有独资有限责任公司)、股份有限责任公司、个人独资公司、有限合伙公司等。这种新的划分赋予企业相对平等的市场地位，同时对企业内部治理制度也进行了现代化的规范。国企法律形式的改变是与国企改制分不开的，在多数国有企业改为公司制后，我国企业在法律形式上基本实现了与国际现代企业制度的接轨。

(二)国有企业所有权结构：从国有独资到积极推行股份制

国有企业的所有权结构变革经历了从全部国有独资——有进有退、抓大放小——除在少数保持国有绝对控股以外，多数实现股权多元化的过程。

1.股份制试验。1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，同年11月，由上海电声总厂发起的上海飞乐音响公司开始向社会公开发行股票，成为中国第一家股份有限公司。同时期闻名的股份制企业在北京有天桥股份有限公司，在东北有沈阳金杯股份有限公司等。深圳也开始发起股份制改革试验。到1988年，据有关部门统计，当时全国的股份制企业已有6000多家。但由于缺少规范，有的地方出现了一哄而起的现象，1988年底，中央提出规范股份制发展问题，股份制改革放缓。

2.有进有退，抓大放小。党的十五大提出“对国有经济布局进行有进有退的调整”，对国有企业“抓大放小”(1997年)，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。1995年9月，中共十四届五中全会提出“对国有企业实施战略性改组”，“搞好大的，放活小的”，“区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐”。自此，各地开始大规模地推进中小企业产权改革，大批国有中小企业整体或部分出售给非国有投资者，到2000年，多数地方国有中小型企业的改制面已超过80%。

3.大中型国有企业改制。1999年9月党的十五届四中全会提出“要积极探索公有制的多种有效实现形式”，“国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力”，这对推动大中型企业实现股权多元化起了非常重要的作用。随着产权的流动和重组，以股份制为主要形式的混合所有制经济迅速发展起来。到2004年，全国2903家国有及国有控股大型骨干企业已有1464家改制为多元股东持股的公司制企业，改制面为50.4%，国有控股的境内外上市公司达到1000余家。到2008年7月，国务院国资委直接持有全部股权的国有独资的大型国有企业已从2003年的179家减少到149家。据不完全统计，在中央企业中，集团公司未改制上市，而优质子公司上市的企业已经超过70多家。在省级地方层，省级国资委直接持有

全部股权的国有独资的国有企业一般在50家左右，其余的大多数国有企业实现了股权多元化。而大型国有企业股权多元化改革却进展较慢。

(三)国有企业经营组织：从工厂制到现代经营组织

企业经营组织制度主要是指企业内部的功能与组织设计。国有企业经营组织的变化，在组织功能上，从单一生产功能为主的工厂制逐步演变为具有较完整市场经营功能的法人体制；在组织体制上，由单一企业和行政性公司为主向大企业、大集团体制演变。

1980年7月，国务院发布《关于推动经济联合的暂行规定》，以冲破对行政性公司条块分割体制的制约。最早成立联营公司的是第二汽车制造厂(后改为东风汽车公司)。1986年3月国务院进一步提出横向联合要不受地区、部门、行业和所有制限制；企业之间要提供以大中型企业为骨干，以优质名牌产品为龙头进行联合；可以是紧密型的、半紧密型的，也可以是松散型的等等。联营公司体制毕竟只是企业间浅层次的合作，很难实现战略性协同和一体化运作。1987年12月国家体改委、国家经委颁布《关于组建和发展企业集团的几点意见》，1991年12月首批试点企业集团达55家。1997年大型企业集团试点增至120家，一些行业性总公司改为集团公司，如中石油集团、中石化集团。一些大公司利用并购、行政划拨等手段重组其他国有企业后成立新的集团，如宝钢重组上钢、梅钢。到2003年的189户中央企业中，采用集团公司体制的有113家。

(四)国有企业公司治理：从厂长经理负责制到现代公司治理

公司治理，指的是有关公司控制权和激励与约束机制的一系列制度安排，以及问责机制的设置。

1.从厂长经理负责制到通过法定程序“双向进入”的公司治理。改革开放初期国有企业实行党委领导下的厂长分工负责制。1984年，中央选择100家工业企业进行厂长负责制试点。1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《企业法》总则中规定“企业实行厂长(经理)负责制”，“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”。1993年以来实施《公司法》，改制后的公司都要建立法人治理结构，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。党的十五届四中全会指出：“国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加；董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律法规履行职责”(1999年)。

2.稽查特派员和外派监事会主席制度。为了加强对国有企业的监督，1998年上半年，国务院决定建立国有企业稽查特派员制度，其主要工作是审查企业账目和财务状况以及检查企业领导人是否存在违纪违法现象，并向国务院报告。到1998年年底，选派了两批共五十多名稽查特派员对若干重点国有大型企业进行

实地稽查。1999年，稽查特派员改名为外派监事会主席。这项稽查制度在国有企业公司治理还不规范的情况下，对监督国有企业及其领导人的行为有一定积极作用和威慑作用。其直接向国务院报告的机制在国资委成立后又改为向国资委报告。

3.大型企业董事会试点。从2003年起国资委对直接持股的国有独资企业进行建立和完善董事会试点工作，希望通过国有独资公司董事会试点，完善国有控股公司的治理结构，从而明确受托责任和问责机制，来完善企业内部监督。到2008年，董事会试点企业已由2004年的神华集团、宝钢集团等7户企业扩大19户，有14户企业的外部董事超过了董事会全体成员的半数。同时，选择了中国外运进行外部董事担任董事长。外部董事人数已增加到65人，其中有30人兼任两户企业的外部董事。随着试点工作的开展，国资委研究制定下发了《国有独资公司董事会建设指导意见》、《外部董事管理办法》、《国有独资公司职工董事管理办法》等规范性文件。试点企业已由过去实际上的“一套班子”的领导体制即“一把手负责制”逐步向董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司治理结构转变。

4.努力建立与市场经济相适应的激励与约束机制。在计划经济体制下，国有企业领导人属于国家干部，其职务由国家任免，工资由国家规定。推行承包制时，国有企业领导人收入与企业上缴利税挂钩。上世纪90年代中期以后，国有企业领导人开始实行年薪制。2002年，财政部、科技部制定了《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》。2006年，国资委和财政部颁布了《国有控股上市公司(境外)实施股权激励试行办法》和《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》，表明国有企业股权激励机制开始实施。2006年12月，宝钢股份率先推出股权激励计划。随着国有企业体制改革的进一步深化和股权分置改革的基本完成，股权激励面临的政策法律环境逐渐规范和完善，积极探索行之有效的考核方式和方法。2006年8月，国务院国资委正式公布了166户中央企业2005年度经营业绩考核结果，中央企业的关键绩效指标体系更加完善。

参考文献

〔1〕陈清泰、吴敬琏、谢伏瞻：《国企改革攻坚15题》，中国经济出版社，1999。

〔2〕张卓元：“30年国有企业改革的回顾与展望”，《企业文明》2008

年第1期。

〔3〕秦永法：“中央企业董事会试点及其进展”，《国有资产管理》2007年第3期。

〔4〕章迪诚：《中国国有企业改革编年史》，中国工人出版社，2006。

来源：国研视点