试论我国粮食安全问题及对策

试论我国粮食安全问题及对策安康市粮食局党组成员、副局长蒋次禹粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会和谐稳定、国家安全自立的全局性重大战略问题。

我国是世界拥有13多亿人口的大国，耕地减少，水资源短缺、气候变化对粮食生产的制约日益增长，而随着城镇化、工业化的发展及人口增长和人民生活改善，粮食需求呈刚性增长，粮食供给长期处于紧平衡状态。

因此，我国粮食安全问题，不仅是立足我国国情的需要，也是世界各国关注的焦点。

对我国粮食安全问题探讨研究，显得十分重要。

一、粮食安全的内涵联合国国际粮农组织1974年11月于罗马第一次世界粮食首脑会议上第一次提出“粮食安全”问题。

1983年4月，国际粮农组织总干事爱德华.萨乌马提出了粮食安全的新概念。

即：粮食安全的最终目标应该是确保所有的人在任何都能买得到又能买起人们所需要的基本食品。

1996年11月，第二次世界粮食首脑会议对粮食安全概念做出了第三次表述：让所有的人在任何时候都享受充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活。

从上可见，粮食安全的内涵是不断发展的，由数量安全到质量安全，由国家粮食安全到家庭粮食安全，由营养安全深化到可持续安全。

20余年以来，这个概念一定处于调整之中，但是最基本的内容仍是保证全世界的人都有权利得到起码的营养。

这种解释是指“所有人在任何是时候都能获得足够安全和富有营养的粮食。

包括要作到确保可供、获得、利用和稳定等方面都没有风险”。

（一）粮食安全含义它包括三个含义：一是保障粮食供给的数量与质量，即不仅要供应足够的粮食，还要保证所供应的粮食安全、卫生，满足人们生存和健康的基本需要；二是保障粮食供应的稳定性与长期性，即保障粮食供应在任何时候都是充足、卫生的，满足人们的长期需要；三是保障人们的购买力，即人们不仅能够买得到而且买得起其生存和健康所需的基本食品。

粮食安全的主要内容包括：安全合理的粮食储备、粮食生产按市场需求稳定发展、适量进出口粮食、解决好贫困人口的温饱问题，让所有的人在任何时候都能享受充足的粮食。

（二）粮食安全衡量指标衡量一个国家粮食安全与否，主要以粮食库存安全系数为主，在此基础上还应考虑粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数、贫困人口的温饱状况等项指标。

概括地说是5个“不低于”：（1）不低于95%的粮食自给率。

国际上一般通用的标准是：一国自给率≥90%为可以接受的安全水平；一国自给率≥95%为基本上实现了自给。

1996年我国政府发布的《中国的粮食问题白皮书》把我国的粮食自给率确定为95%以上。

近些年，国际市场粮食贸易量大体为2300－2400亿公斤，我国的粮食自给率每降低1个百分点，就会挤占2个百分点的世界粮食市场份额。

（2）不低18%的粮食储备率。

联合国粮农组织长期观察，年未粮食储备和商业库存占年度总消费量（简称库存消费比）17－18%定为粮食最低安全水平。

（3）年人均占有量不低于400公斤。

从我国改革开放以来的经验看：人均占有粮食高于400公斤，粮食安全有保障，有时会出现结构性、地区性剩余；在350－400公斤之间，是紧平衡；低于350公斤，容易发生粮食危机。

我国还把产区人均储粮3个月、销区人均储粮6个月作为各地区粮食安全的一个标准。

（4）基本农田面积不低于16亿亩，随着我国人口增长和粮食需求的增长，基本农田面积不低一人一亩，才能保障粮食生产面积。

（5）粮食播种面积不低于16.5亿亩。

近几年粮食产量证明，仅管连续5年全国粮食增产增收，粮食产量基本保持在5000亿公斤水平，平均亩产达到320公斤。

但产量增长受制约因素较多，单产再提高难度相对较难，播种面积必须保证在16亿亩左右，才能保障粮食的自给率。

此外，低收入阶层粮食保障水平。

满足和保障低收入者的基本食物需求，才能显著提高粮食安全水平，也是衡量粮食是否安全的指标内容。

（三）我国粮食安全问题特征粮食作为特殊商品，具有5个特征：1、粮食供给的价格性大，粮食需求的价格弹性小。

粮食是特殊商品，与一般商品的供求规律不同。

一般商品的需求规律是：价格上升、需求下降；价格下降、需求上升。

但人们对粮食的消费需求则是刚性且基本稳定的，价格再变化，需求都是一个常量。

从供给看，价格对粮食产出的影响很大，粮价高了，农民就会多种粮；价格低了，农民就会少种粮，收益是农民种粮的参照系数。

粮食多了，价格就会下降，“谷贼伤农”，就会影响农民种粮的积极性；粮食过少，价格就会上升，“米贵伤民”，则会加重居民和缺粮农民的经济承受力,另一方面又刺激农民种粮的兴趣，又导致价格下降的走势。

这种规律决定了粮食既不能多，又不能少，而粮食生产的特点恰恰不是多就是少。

2、粮食生产的周期性和波动性交织，调控难度大。

粮食生产既有自然风险，又有市场风险。

市场风险就是粮食价格变化带来的粮食生产的波动性，市场价格的不确定性，带来生产的不确定性。

自然风险与市场风险交织，加剧了粮食生产的波动性。

粮食储备可以调剂丰歉余缺，但储备过多又会增加费用，储备过少又不足以抵御风险，是个两难选择。

尤其是贫困地区，往往既缺粮，又缺钱，政府调控能力十分薄弱。

粮食政策是系统工程，生产、流通、储备、补贴等要统筹考虑。

3、粮食问题具有“放大”效应。

粮食是必须品，供需紧张，就可能引发大的波动，带来连锁反应。

20世纪80年代未（1987年－1988年）和90年代初期（1993年－1995年）的两次严重的通货膨胀，都与粮食供给出问题、粮价大幅上涨有关，二者相互推波助澜，国家不得不进行收缩性的宏观调控。

2003年“非典”期间，国内粮价引起波动，进入秋收时节，各地纷纷出现快速攀升迹象，中国粮价出现6年以来的首次上扬，平均涨幅达到20%左右。

2006年随着国际粮食偏紧，价格再次波动上扬。

迄今，粮食价格每年以10%的涨幅上涨，低粮价的时代已一去不复返。

4、粮食问题具有“羊群”效应。

我国有3亿多农户，9亿多农民，生产的同构性强。

居民消费也有从众心理，买涨不买落。

生产也跟风，消费也跟风，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么减幅很大，导致粮食控制的难度大，成本高。

5、粮食政策具有“滞后”效应。

粮食生产受自然因素影响大，农户经营规模小，调控具有滞后性。

问题出来了，才研究政策，往往是“亡羊补牢”。

改革开放以来，我国的粮食政策先后进行了五次调整。

今年政策明年才能见效。

因此，处理粮食问题要未雨绸缪，短期政策与长效机制相结合。

二、我国粮食安全现状及影响因素分析粮食是人类生存和发展的基础。

中国历朝历代政府都把粮食安全问题放在首位，视仓廪盈实为盛世景象。

汉武帝时的“太仓之禀陈陈相因”曾被史家称颂。

唐代诗人白居易《忆昔》中描写了“稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实”，也是一番美妙的景象。

新中国成立以来，特别改革开放以来，我国靠政策、靠科技、靠投入，成功地解决了亿万人民温饱问题，实现了农产品供求基本平衡，丰年有余的历史性跨越，取得了用世界不足10%的耕地养活了世界上近21%的人口的辉煌成就。

2004年起，中央相继发出了五个中央一号文件，相继出台了一系列惠农支农措施。

如取消农业“四税”（农业税、林特产品税、牧业税和屠宰税）政策，实行农业“四补贴”（粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合直补）政策，农业和农民得到“休养生息”，减轻了农民负担，农民每年减负约1250亿元；初步建立了符合我国国情，财政综合补贴与财政专项补贴相结合，管理逐渐规范的农业政策补贴体系。

2007年农民直接享受财政支农投入过700亿元，2008年达到1100亿元。

实施并建立了农业和粮食生产投入增长机制。

如实施对粮（油）大县奖励政策，对稻谷、小麦实施最低收购价政策，加大对粮食主产区转移支付力度等，这些政策和机制，大大提高了农民种粮积极性。

全国粮食连续五年丰收，年粮食总产量达到5亿公斤。

种植面积、单产、总产量同步增长，粮食生产由恢复发展到稳定发展。

同时，完善粮食省、市、县长负责制，强化各级政府在粮食生产和粮食安全方面的责任，完善并建立中央和地方储备粮及成品粮储备机制，粮食库存安全系数达20%以上，粮食总量基本实现自给，粮食安全基本得到保障。

粮食安全水平仅次加拿大、法国、美国、澳大利亚四个国家，高于世界平均水平。

然而，粮食是一个弱势产业，本身受生长周期、地理环境、气候条件的制约，“靠天吃饭”的因素依然存在。

从需求上看，我国今后二至三十年人口增长、耕地面积减少和粮食需求呈刚性增长趋势不可逆转，世界粮食偏紧，形势严峻，对中国这样一个人口大国，必须保证自给；从生产上看，耕进减少，基本生产面积难以控制；科技落后，单产产量难以提高；经济比较效益低，农民种粮积极性不高，粮食大幅度增产的可能性不大；从客观上看，一部分贫困和失业人口短期难以消除，大部分居民消费水平提高，经济发展工业转化用粮增加形成供需矛盾，粮食供求将长期处于紧平衡状态，粮食安全面临严峻挑战。

（一）需求要素：粮食需求呈刚性增长势态就国内而言，这主要是因为以下五个不变的发展趋势决定的：一是全国人口总数量庞大，基数高，每年增长10‰短期内不会改变。

我国现有人口13亿多，到2020年将预计达到16亿人口，每年口粮净增100亿斤。

二是人口城市化率不断提高的趋势不会改变，到十一五末人口城市化水平提高到40%以上。

随着农村劳动力转移，商品粮每年增加100亿斤以上。

三是居民生活结构进一步改善不会改变，消费食物的多样化优质化趋势将加剧食品的消费数量越来越大。

四是调整经济结构，不断改善生态环境，实施可持续发展战略不会改变，继续大规模退耕还林、还牧、还草、湿地保护，这必然需要增加退耕还林补助和食物供应。

五是畜牧业作为发展的战略不会改变，由此对饲料用粮的需求将大幅度增长。

据预测，到2010年饲料用粮需求总量达到1870亿公斤，占粮食总消费量36%，2020年将达到2355亿公斤，占总消费量41%。

这些因素决定了我国对粮食和主要食物需求不断增长。

毫无疑问，随着粮食和主要食物需求量的不断增长，保障国家粮食安全责任越发沉重。

综上所需，据预测，到2010年我国居民人均粮食消费量为389公斤，粮食总需求量达到5250亿公斤，到2020年人均粮食消费量为395公斤，总需求量达到5725亿公斤。

从国际而言，全球粮食偏紧已是一个很严峻的问题。

目前最主要的问题是粮食分布不均，严重粮食短缺的国家有39个，其中24个在非洲，9个在亚洲，5个在拉丁美洲。

据联合国粮农组织统计，世界上长期食物营养不足人口有8.5亿多人，其中发展中国家8.2亿人，转型国家2500人，发达国家900万人，目前非洲大陆、西亚的大部分地区很多人都处在饥饿之中，而且世界的可耕土地越来越少，今后世界粮食供求矛盾仍将是令人关注的大问题。

据测算，全球近10年来全球谷物消费需求增加2200亿公斤，年均增长1.1％；产量增加1000亿公斤，年均增长0.5％。