论公共政策的本质_以马克思主义政治学理论为分析工具_王海燕

第27卷第2期2008年4月郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)

Journal o f Zhengzhou Institute o fA e ronautica l Industry M anage m en t(Soc ial Science Ed iti on)V o.l 27N o .2

2008.4

收稿日期:2008-02-26

作者简介:王海燕(1980-),男,河南安阳人,硕士,研究方向为政治学理论与中国政府政治。

论公共政策的本质

以马克思主义政治学理论为分析工具

王海燕

(郑州大学公共管理学院,河南 郑州 450001)

摘 要:严格意义上说,公共政策的主体只有政府。因此,国家的本质决定了公共政策是为统

治阶级的共同利益服务的,但利益内在矛盾使得统治阶级的共同利益必须借助于社

会利益的表现形式才能实现。统治阶级为了实现其共同利益最大化,就需要借助于国家建立并维持一种由其主导的社会利益结构,把社会改造成为实现统治阶级共同利益的最佳途径或有效工具。公共政策就是国家为建立、维持这种自觉利益结构而采取的行为。

关键词:公共政策;本质;定义

中图分类号:D0 文献标识码:A 文章编号:1009-1750(2008)02-0195-04 政策科学是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的研究领域,它适应了人类社会解决日益复杂化的社会问题的需要,在当代备受各国学界和政界的高度重视。当前,推进我国政策科学的研究、积极探索并尽快形成一个既能充分借鉴国外先进理论和方法,又能体现自身学科特色的政策科学体系,有着迫切的现实意义和重大的理论价值。

一、对公共政策主体与形式的探讨

政策科学研究领域一个首要的问题,或者说基本问题之一,是如何准确界定公共政策及其本质。对于如何界定公共政策,国内外学者进行了广泛探讨,形成不少有代表性的理论成果。托马斯 戴伊、詹姆斯 安德森、罗伯特 艾斯顿、伍启元、林水波、张世贤等学者把政府界定为公共政策的主体,而一部分学者,如张金马、陈庆云、陈振明、孙光等则把政党、利益团体、非公共组织、公众(民)等也纳入到公共政策的主体范围内,戴维 伊斯顿把公共政策界定为政治系统权威性决定的输出,可以认为这与张金马等学者对公共政策主体范围的认识是一致的。事实上,这些除了政府之外的团体和个人可以提出政策议案,也能对公共政策的最终形成产生不同程度的影响,但真正能赋予各种 议案 以公共权威性、将其变为权威性输出结果的途

径,只有将其上升为国家意志,以国家的名义推出。否则,任何非政府组织和个人提出的 议案 都不

可能对社会公共问题产生实际的作用,或者作用的范围和程度有限,难以真正体现其社会 公共 性。因此,严格地说,公共政策的主体只有政府,其他的组织和个人都是围绕或借助着政府而参与公共政策形成过程的。中外学者也从不同角度描述了公共政策的外在表现形式,如有目标和价值取向的行为、规则或规范、方略,等等。

由此,公共政策可以简单地理解为政府的某种行为、制定的规则、规范或方略,等等。它的关键在于政府的行为、制定规则或规范、方略的依据和目的是什么,也就是需要准确揭示公共政策的本质,揭示最能体现政策内涵的根本属性。对这个问题的回答离不开对国家本质的认识。所以,马克思主义政治学理论,特别是马克思主义国家学说理论对于我们认识公共政策的本质,准确界定公共政策是很有帮助的。

二、马克思主义政治学说对界定公共政策本质的启示

马克思主义国家学说认为 国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式 ,在阶级社会里,各个阶级的经济利益是根本对立的,它们的冲突和斗争是不可避免的,因此,为了实现

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和维护统治阶级的共同利益,国家在本质必然是 一个阶级镇压另一个阶级的机器 , 维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器 。这深刻揭示了,在阶级社会里,国家从来都不是像它自己宣称的那样代表和维护着整个社会或全体公民的利益,而只能是统治阶级利益的忠实奴仆。

之所以产生国家在形式上和本质上的巨大差异,从根本上说,是由于利益实现要求的主体性与实现途径的社会性之间的矛盾,即任何社会利益 不仅是在社会中形成的,而且必须在社会中,通过特定的社会途径才能实现 ,不能脱离了具体的社会环境而单独实现。这就决定了,统治阶级的共同利益只能立足于特定的社会环境,借助于一定的社会途径得以实现。因此,国家为实现统治阶级的共同利益,在形式上必须表现出社会性或公共性。

首先,由于统治阶级的利益在特定的社会中形成,它所依存的社会的存在和发展也就是统治阶级共同利益实现的前提和必要条件。统治阶级必须推动和促进其所依存的社会的发展,才能实现共同利益的最大化。因此,面对社会发展中的各种问题,统治阶级必然自觉地承担起社会管理职能,推动社会的发展。这就是当前各国不遗余力地推动本国经济发展的根本原因。相反,当国家不能够有效地进行社会管理而使社会的存在与发展受到威胁时,统治阶级的共同利益也就得不到保证。恩格斯认为,政治统治只有在它执行了社会管理职能时才能继续下去。也就是说,国家只有进行有效的社会管理,推动社会的发展,统治阶级的共同利益才能有保证。

马克思和恩格斯对国家职能的深入分析也揭示了国家积极承担社会职能并非以社会进步为最终的目标,而只是为实现统治阶级的共同利益所必须借助的一种途径和工具,国家承担的社会管理职能必然服从和服务于实现统治阶级共同利益的需要,而不完全以社会的需要为依据。恩格斯在 论住宅问题 一书中就曾对资本主义国家在解决社会住宅问题中的角色和作用进行了深入的分析。他指出,资本主义国家出于某种政治上的原因而不得不 改善 住宅状况,解决该问题的办法,不是依据社会的要求,而是依据 它们的方式 ,这就叫做 欧斯曼 的办法。虽然它并不能从根本解决问题,却能使资产阶级在经济和政治上双重获利。

其次,为了维护统治阶级的共同利益和长远利益,国家必须对社会中各种利益关系进行有效整合,从而必须在形式上凌驾于社会之上。

对统治阶级内部而言,虽然不同利益主体在利益关系上以共同利益为主,但统治阶级的共同利益与其内部不同利益主体之间、统治阶级内部各不同利益主体间也存在着利益矛盾。这主要表现为,统治阶级个体在利益最大化的驱使下,往往不自觉地不断加大对被统治阶级个体的掠夺和压榨程度,从而不断激化社会的利益矛盾直至危害国家的稳定和社会的存续,给统治阶级的共同利益带来根本性的打击。我国封建社会中,不断严重的土地兼并最终导致国家的覆亡,以及资本主义国家在19世纪不断激化的社会矛盾就是这方面的具体表现。

统治阶级和被统治阶级间的利益关系,虽然从根本上讲是利益矛盾为主,但由于双方共同依存于特定的社会,形成了彼此的依存关系和一定的共同利益,被统治阶级往往是统治阶级实现利益的途径和工具。因此,除了对被统治阶级的掠夺和压榨,国家也必须维护被统治阶级的一些基本利益,某些时候还要作适当的让步。这是维护统治阶级的长远利益的必要措施。资本主义国家为缓和尖锐的劳资矛盾而维护工人的基本利益的政策就是集中体现。

因此,国家为维护统治阶级的共同利益和长远利益,就必须对社会内各种利益关系进行协调和整合,包括抑制某些统治阶级个体或团体的非法利益,支持被统治阶级的基本利益要求,从而保证统治阶级的共同利益和长远利益。这就需要国家在表面上凌驾于社会任何组织和个人之上,以社会全体公民的利益代表者的身份执行统治和管理职能。恩格斯在深入研究国家的起源之后就曾揭示国家这一本质: 国家是表示:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益相互冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在 秩序 范围以内;这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家。

国家所竭力维护的这种 秩序 ,显然是一种人为设定的对社会各种利益主体行为规范与规则的总和,完全服从和服务于统治阶级的共同利益。我们可以把这种 秩序 理解为一种社会利益结构,即社会中的各种利益主体和它们之间形成的各种利益关系,是一种社会中在经济上居于主导地位的统治阶级自觉建立的社会利益结构。它的目的就在于为统治阶级的共同利益创造一种良好的社

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会环境以使整个社会成为实现统治阶级共同利益的有效途径或工具。正像马克思和恩格斯在 共产党宣言 中说的那样, 过去一切阶级在争得统治之后,总是使整个社会服从于它们发财致富的条件,企图以此来巩固它们已经获得的生活地位。 正因为如此,建立、维护一种统治阶级主导下的社会利益结构,把整个社会改造成为实现统治阶级共同利益的有效工具或途径也就成为国家职能的核心所在。

三、马克思主义视角下的公共政策本质与界定

公共政策作为政府的某种行为,其本质必然由国家的本质决定,是国家意志的具体体现。所以,公共政策的本质,是国家借以建立、维持某种社会利益结构以维护统治阶级共同利益的工具,是统治阶级的阶级意志、共同利益的集中体现与表达。对公共政策的本质应从以下几方面来理解:

一是公共政策的最终目标取向是实现和维护统治阶级的共同利益,这是由国家的本质决定的。尽管公共政策表现为服务于全社会,但这只是统治阶级实现其共同利益的必要条件和途径。恩格斯说,国家是 从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量 ,就揭示了国家并不真正代表社会利益,是日益脱离社会的力量。所以,从本质上说,公共政策就不可能如一些学者所说的那样是 服务于社会的进步和发展 的。

二是公共政策的基本目标取向,是在全社会范围内建立并维护一种由统治阶级主导的社会利益结构。

首先,利益实现要求的主体性与实现途径的社会性之间的矛盾,决定了统治阶级的共同利益必须借助于社会利益的形式得以实现。统治阶级在全社会范围内建立并维护一种由其主导的社会利益结构,就是为了把社会改造成为实现其共同利益的最佳途径或最有效工具,同时赋予其共同利益以公共利益的形式。所以,阶级社会中国家宣称的社会利益和全体公民的利益,本质上是某种社会利益结构下统治阶级利益的表现形式或维护统治阶级利益的工具。因此,尽管公共政策表现为应对各种社会公共问题,能够增进社会利益,但这只能作为它的外在表现或客观结果,不是其本质所在。也就不能把 实实在在地增进社会利益 作为公共政策的本质。

其次,这种社会利益结构是一种自觉的非自发的利益结构,它是主观对客观世界的反映。尽管其有着明确的目的性,但深受公共政策主体认识局限性的影响,认识的局限性主要来自两方面,一是主体的阶级、阶层、所属利益集团等利益的影响,二是主体对社会环境与社会发展规律认识的科学性。因此,一项公共政策可能会产生预期的成效,也可能产生相反的或者非预期的效果,必须在实践中检验。这也是政策评估的价值所在。

再次,这种利益结构是服从、服务于统治阶级的共同利益和长远利益的,所以需要以共同利益和长远利益为依据决定公共政策的具体形式。如前所述,资产阶级的共同利益和长远利益与其个体或局部利益存在着一定的矛盾,而与被统治阶级在互相依存的条件下有某些共同利益,因此,在具体表现中,公共政策就必须表现出对阶级利益的超越,抑制统治阶级中某些个体和局部的利益,保护被统治阶级的基本利益。它的目的只有一个,那就是维持社会的秩序,即维持统治阶级主导下的社会利益结构,从而保证统治阶级的共同利益和长远利益。

三是公共政策总是处于动态变化中。公共政策是为建立、维护统治阶级主导的利益结构服务的,具体表现为 处理某一问题或有关事务 、对全社会的价值(或利益)进行权威性的分配等形式。而社会的生产力和周围环境又是处于不断变化中的,使得社会中的利益关系处于不断变化中,各种新的问题不断呈现或者旧问题日渐复杂化,人们对客观世界的认识也在不断深化。所以,公共政策要能够维护一种利益结构,或者为适应新的社会环境和人们主观认识的变化,就必须不断地调整与发展。从这个意义上说,公共政策是人们在社会领域联系主观和客观的桥梁。公共政策的这一性质决定了,我们在定义公共政策时应从动态的角度出发。

四是公共政策总是处于社会各种利益要求的包围中。利益实现要求的主体性与实现途径的社会性之间的矛盾,决定了社会中任何利益主体要实现其利益最大化就必须从其利益需要出发改造社会环境及其与社会环境的关系。而能够实现这一改造目的的最有效手段就是将其利益要求上升为国家意志,即以国家行为的方式表现出来。因此,社会中的各种利益团体为了实现其利益最大化,就会努力争取掌握国家政权或参与国家政权。具体表现就是给政府 出谋划策 ,将反映其利益要求的社会管理方案以 议案 等形式提供给国家并努力使国家行为更多地反映其 议案 内容。由此,政府也就处于各种社会利益要求的包围中,必须在

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这些复杂的利益要求中,选择那些能够维护统治阶级共同利益需要的方案,将其变成公共政策作用于全社会。

基于以上分析,我们可以这样定义公共政策:公共政策是政府为建立、维持和发展一种旨在维护统治阶级共同利益的社会利益结构,而采取的行为、制定的规则或规范。这里 行为 包括作为和不作为两种形态,也就是托马斯 R 戴伊所说的政府所为或所不为的内容。

参考文献:

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[7]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京:人民出版社,

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社会科学文献出版社,2004.

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1995.

[10]托马斯 R 戴伊.理解公共政策[M].北京:华夏出

版社,2004.

责任编辑:岳世光

On the N ature of Public Policy

W ANG H ai yan

Abstrac t:Strictl y speaking,on l y the govern m ent can be t he body of publi c po li cy.Therefore pub lic po licy i s m ade f o r the common

i nterests of ru li ng c l asses,wh i ch is dec i ded by the na t ure o f country.H ow ever,the co mmon interests o f ru li ng classes

m ust be rea lized t h rough t he fo r m o f socia l i nte rests.In o rder to m a i nta i n t he i nterests,t he ru li ng c l asses would set up t he coun try and m a i nta i n a socia l i nte rest structure,under its control to change soc iety i nto the best way or e ffective too l to re alize the comm on interests of ruli ng c l asses.So t he publi c po li cy is an action adopted by coun try to set up and m a i nta i n certa i n k i nd o f i nterest structure.

K ey word s:publi c policy;na t ure;defi n iti on

(上接第194页)

参考文献:

[1](英)霍布斯.利维坦[M].北京:商务印书馆,1985.[2](英)洛克.政府论(下篇)[M].北京:商务印书馆,

1996.

责任编辑:岳世光

The I nherent Log ic in the Locke s Theo r y of L im itted Gover nm en t

C H EN L iu b i ao

Abstrac t:John L ocke i s a fa m ous phil osopher and rad i ca l po litical t heor i st duri ng the bourgeo is revo l uti onary period.H is po litical views are m a i nly embodied i n t he book T he T reaty of C ivil Govern m ent wh ich pub lished i n1689.In this book,L ocke syste m etila lly e l abo ra ted h is theory o f li m ited govern m ent t hrough ana l y si ng t he theo ry of natural r i ghts,socia l contrac t and

d i v ided and balanced rights.

K ey word s:John Locke;na t ura l righ ts;soc i a l contract;div i ded r i ghts;li m ited governm ent

198