政府投资项目决策体系及运行机制分析

随着我国国民经济的快速发展，固定资产投资规模空前巨大，政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起着非常重要的作用。

由于政府投资项目的特殊性以及决策程序与方法的局限性，我国政府投资项目的决策体系与决策机制还不够完善，决策水平还有待提高。

建立基于科学发展观的政府投资项目决策体系，揭示政府投资项目科学决策的内在机理，探讨政府投资项目决策机制，有利于提高政府投资项目的投资效益和管理水平，有利于推进政府投资项目决策科学化、制度化和民主化进程。

1我国政府投资项目决策现状分析政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程［1］。

政府项目投资决策是指选择和决定政府投资行动方案的过程，需要对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，同时对不同的建设方案进行技术和经济比较，最终做出判断和决定。

1.1政府投资项目决策存在的问题为了加强对政府投资项目决策、管理、监督的力度，特别是在加强项目的前期工作、规范决策审批程序，提高政府投资项目决策科学化和民主化水平方面，国务院先后制定了《国家重点项目管理办法》、《重大建设项目稽察办法》等规定，并于2004年7月1日出台了《关于投资体制改革的决定》，明确提出了要健全政府投资项目决策机制，进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化和民主化水平。

经过近几年的努力，我国政府投资项目的管理水平有了较大提高，但从目前我国政府投资项目决策的现状来看，存在的问题仍然不少［2］:①投资决策科学化、民主化的意识淡薄，长官意志决策现象仍然比较严重，公众参与缺乏主动权；②科学化论证不到位、不规范，缺乏对项目的技术、经济、社会效益做出综合论证评估，可行性研究报告成为争取项目立项的“可批性报告”；③决策主体责任不明，尚未建立完善的责任追究制度来约束决策主体的决策行为；④项目投资难以有效控制，超投资、超规模、超标准的现象普遍存在；⑤项目评估制度、项目听证制度和公示制度对政府投资项目的决策起到了一定的监督作用，但监督管理稍显薄弱；⑥有些地方政府投资决策已由领导个人决策发展到领导集体决策再到引入专家参与决策，但专家决策并不等于科学决策，况且在多数项目论证中，论证者跟决策者有密切的利益关系，专家的参与往往在决策者的意志之下走过场［3］。

1.2政府投资项目决策失误的原因分析国家审计署审计长李金华于2005年6月向全国人大常委会提交的审计报告，披露了10家中央企业原领导人由于决策失误、管理不善造成高达145亿元人民币的经济损失。

造成政府投资项目决策失误的原因很多，究其原因，政府投资项目决策体系及运行机制分析陈辉华，王孟钧，朱慧（中南大学土木建筑学院，湖南长沙410075）摘要：在分析我国政府投资项目决策现状的基础上，从决策主体、决策程序、决策方法和决策制度建设4个方面分析了政府投资项目决策体系的构成，并分析了政府投资项目决策体系各构成要素之间的关系，运用“鱼骨图分析”方法揭示了政府投资项目决策体系的内在运行机理，探讨了政府投资项目决策体系的运行机制，为推进政府投资项目决策科学化和制度化提供了理论依据。

关键词：政府投资项目；决策体系；运行机制中图分类号：F062.4文献标识码：Ａ文章编号：１００１－７３４８（２００８）10-００87－０4收稿日期：２００8－07－24基金项目：国家自然科学基金项目（70673115）；湖南省自然科学基金项目（08JJ3136）作者简介：陈辉华（1976～），男，湖南新宁人，中南大学土木建筑学院讲师，博士研究生，研究方向为工程管理、建筑业与建筑企业战略管理；王孟钧（1960～），女，湖南长沙人，中南大学土木建筑学院教授、博士生导师，研究方向为工程管理、建筑经济、建筑市场；朱慧（1985～），女，黑龙江哈尔滨人，中南大学土木建筑学院硕士研究生，研究方向为工程管理。

第２５卷%第１０期２００８年１０月科技进步与对策Ｓｃｉｅｎｃｅ＆ＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙＰｒｏｇｒｅｓｓａｎｄＰｏｌｉｃｙＶｏｌ．２５Ｎｏ．１０%Ｏｃｔ．２００８科技进步与对策２００８年主要存在于以下4方面［4］：（1）法制建设层面的原因。

我国目前在政府投资项目上尚无一套系统的法律法规，现行的投资管理办法没有根据政府投资项目的特殊性建立相应的章程，在依法规范政府投资项目上存在明显空缺。

地方政府为追求政绩，不经科学论证，对市场风险估计不足，盲目决策，大肆借债建设，增加了政府的负担，最后造成了项目损失却无法追究经济损失和相关责任的后果。

（2）行政责任层面的原因。

我国各级政府决策层内部缺乏明确的责任约束，缺乏社会必要的民主监督，决策工作易受局部利益和短期利益的影响，领导者的个人意志成为决策的主要影响因素，使一些不法者有机可乘。

（3）市场发展层面的原因。

政府投资项目决策的市场化表现主要体现在投资咨询等中介服务上，政府对投资咨询和相关的中介服务机构缺乏严格的资质评审，中介服务易受到行政干预，难以提供客观和科学的服务。

（4）组织管理层面的原因。

许多政府投资项目中出现项目法人实体缺位的状况，项目的投资主体、决策主体和建设管理主体没有完全分离，项目建设管理中的行政干预过多，使截留、挪用、挤占建设资金的现象屡次发生，项目资金难以得到有效控制。

2政府投资项目决策体系的构建完善的政府投资项目决策体系由决策主体、决策程序、决策方法和决策制度构成。

2.1政府投资项目决策的主体［5］（1）政府行政代理。

在政府投资项目中，行政代理对政府投资项目的决策、投资控制、全过程管理等各方面都产生了重要影响。

根据公共选择理论，政府代理同样有自己的利益和私心，他们不过是接受社会公众的权利委托实行政府行政操作，在不影响公众利益的前提下维护自己的身份和利益。

正是由于行政代理的特殊身份，他们在政府投资项目中，受到行政授权和公众利益的权力委托，构成了政府投资决策中的首要决策主体，选择在理性决策的基础上追求个人利益和公众收益。

（2）社会公众。

根据委托代理理论，社会公众和政府之间实质上存在一种委托代理关系。

虽然政府具有最终的决策权力，但这种权力来自于社会公众的权力委托。

随着社会民主化、市场化的程度逐渐加深，政府投资项目的决策权需要更多地运用公共权力，社会公众和政府相互受到彼此意愿的影响。

如果政府投资项目不能够得到社会公众的广泛认可，就不能算是一个成功的项目，社会公众的意见影响着政府的决策，从这个角度讲，社会公众作为纳税人，有权利作出公共选择，他们的选择最终影响政府投资项目的决策。

（3）社会投资者。

社会投资者是除政府以外的政府投资决策的支持者，是追求利润最大化的个体或组织。

社会投资者通过向政府投资项目注入资金，参与项目的设计、建设、运营等部分或全部环节，获得期望的利润。

理论上，社会投资者与政府部门应处于平等的民事地位，二者在同一项目上规定各自承担的责任、义务范围和各自享有的权利。

就目前我国政府投资决策状况来看，政府占据着决策主体的核心地位，社会投资者和公众的决策权力尚未有效行使。

2.2政府投资项目决策的程序我国政府投资项目实行政府审批制度，大体上遵循“由建设单位申报，政府相关部门审查，最后政府决定”的决策程序：编制合理规划、项目建议书、项目建议书的论证评估、政府对项目建议书进行审批、编制可行性研究报告、可行性研究报告的论证评估、政府对可行性研究报告进行审批、列入政府投资项目储备、项目初步设计、列入年度项目投资计划、项目实施中的监管评价、项目后评价。

2.3政府投资项目决策的方法政府投资项目决策是一种多目标的决策行为，选择相应的决策方法，是保证决策机制合理运行的基础。

根据目标决策的理论，政府投资项目决策的方法主要包括以下6种［6］：（1）多目标决策一般方法：包括线性加权法、主成分因子分析法、TOPSIS法及非线性规划。

（2）目标规划法：以具有单个的目标函数、若干个约束条件为基本特征的方法，寻求在有限资源和生产能力下获得最佳的经济效益。

（3）理想综合评价法：通过定义能够反映方案优劣的“理想特征值”，并按特征值的大小对方案进行排序和选优，包括对比值法、位分值法、密切值法、优异度法、关联度法。

（4）模糊综合评价法：从影响评价指标的主要因素出发，对评价指标分别作出不同程度的模糊评价，主要应用于概念边界不确定性强的复杂问题的定量分析。

（5）优序评价法：在各目标的指导下，通过专家对方案进行两两比较并打分，进而对各方案进行综合比较，得出各方案的“优序值”，并按其大小对方案进行排序和选优。

（6）层次分析法：将定性决策和定量决策结合起来简洁地反映决策者的主观判断，为处理复杂的社会、经济和科学管理等领域的多目标决策问题，提供了一种简洁实用的决策方法。

目前，运用较成熟的决策方法还有很多，但均是在这6种决策方法的基础上建立起来的，其决策方法不一而足，在选择方法时还要视具体情况而定。

2.4政府投资项目决策的制度建设［7］（1）政府投资项目储备制度。

项目立项前要按照城乡规划及经济社会发展需要，根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划等建设规划，编制项目建议书和可行性研究报告后，经发展和改革部门组织的专家评估论证，列入政府投资项目储备库，政府投资项目的建设将从项目储88··第１０期备库中进行选择，从制度上限制政府投资项目决策的轻率性和投资的盲目性。

（2）政府投资项目专家咨询制度。

通过立法建立专家咨询制度，重新界定专家在政府投资项目决策中的角色，加大力度保障专家的中立性，充实其参与权，保障专家的话语权，形成专家的参与权与政府决策权之间的制衡结构，强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。

（3）政府投资项目公示制度。

公示制度赋予利害关系人参与表示意见的机会，公众协商合作，为决策的合法性及公正性提供外在的监督力量。

这一制度的建设为均衡公共利益奠定了牢固的基础。

（4）政府投资项目听证制度。

实行听证制度是为了对政府投资项目进行社会监督，避免重大投资决策失误，对涉及公共利益、资源、环境、公众安全等方面的项目的各方利益进行协调，发现决策中存在的问题，避免项目后期管理各方产生纷争，并能保证投资决策的科学可靠。

（5）政府投资项目责任追究制度。

责任追究制度是一个改善和优化政府投资项目管理的杠杆，政府可以依据有关法律法规或合同约定，促进政府投资决策的均衡作用，并从法律上规范和约束政府决策的行为，强化行政领导决策的责任意识，提高政府决策者的责任心和决策效率［8］。

（6）政府投资项目绩效评价制度。