全国30个省级地方政府性债务审计结果解读

全国30个省级地方政府性债务审计结果解读来源:金融界网站2014-02-11∙分页：∙观点简述：2014年1月23日起，各省市审计厅陆续公布了各自政府性债务审计结果，截至1月27日，共30个省级行政单位和3个计划单列市公布了地方政府性债务情况。

债务规模和结构方面，国内省级行政单位债务规模、债务类型和增长速度差异较大，江苏、广东、浙江债务规模较大，甘肃、安徽等部分地区债务增长速度较快。

从债务结构来看，大部分地区债务以政府负有偿还责任的债务为主，但重庆、山西、甘肃等部分地区债务以或有债务为主；从债务层级来看，各省份中市级和县级政府是主要的举债主体，但部分西部不发达地区由于省级政府或国有企业在经济中占主导地位，以省级政府债务为主，并且广东、江苏、浙江等省份县域经济强，县级政府债务占比较高。

举债主体方面，融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体，但山西、新疆、云南等中西部地区政府机构是主要举债主体。

资金来源方面，银行贷款是地方政府最主要融资方式，但部分中西部地方政府近年来BT、信托等“影子融资”快速增长，政府债务或有风险较大。

债务投向方面，大部分地区债务以市政建设领域为主，但部分基础设施落后的中西部省份债务以交通行业债务为主。

债务指标方面，各省市地方政府负债率均较低，但重庆、云南已接近国际警戒线，各省自己公布的债务率均低于100％，总债务率超过90％的有北京、重庆、贵州、云南；但是如果考虑全口径政府性债务的话，重庆、云南、湖北、吉林、甘肃等债务指标表现较弱，而广东、山东、河南、安徽等地区债务指标表现较好；湖南、云南、内蒙古、陕西、河南、甘肃等中西部地区的政府性债务逾期率较高；浙江、海南、福建、重庆等地的偿债对土地依赖程度很高，偿债资金稳定性较弱。

江苏、浙江、北京、上海、重庆等地方政府面临的集中偿付比例较高，但地方政府综合财力对到期债务覆盖倍数较高并可利用外部融资进行债务周转，整体上到期债务出现系统性风险的可能性不大。

2013年12月30日，国家审计署率先公布了《全国政府性债务审计结果》；然后，各省市陆续开始公布其政府性债务审计结果，截至2014年1月27日，除西藏外，全国大陆31个省级行政单位和3个计划单列市均公布了其政府性债务情况。

尽管有些省市公布的内容不够详细，但整体上省级政府债务信息透明度已经有很大的提高。

地方政府公布其债务数据有利于外界对政府性债务进行监督，尤其是为未来建立以地方政府信用评级为基础的地方发债机制提供了数据方面的支持。

本文对30个省级政府性债务规模、增速、结构、举债主体、融资方式、资金用途、债务指标等方面进行系统的梳理和比较，以期为分析和研究地方政府性债务提供一些参考。

从债务规模看，江苏、广东、浙江等经济发达省份的债务规模较大；从增速看，甘肃、安徽等地区债务增速很快；大部分省份政府性债务以政府负有偿还责任的债务为主，但山西、甘肃、陕西、湖南等中西部省份以或有债务为主各省市审计厅于2014年1月23日起陆续公布了各省市政府性债务审计结果，截至目前为止公布的政府性债务的省份共23个，直辖市4个，自治区4个（西藏除外）。

审计规则与审计署公布的审计原则相同，按照“见人、见账、见物、逐笔、逐项审核”的原则，对各省市政府部门和机构、融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位共5类举债主体进行了政府性债务的审计。

截至2013年6月底，30个省份（不包括西藏）地方政府债务加总之和为174，304.87亿元，与审计署公布的全国地方政府债务规模178，908.66亿元，相差4，603.79亿元。

图1：各地区政府性债务规模和类型对比（单位：亿元）注：浙江省、山东省和福建省分别纳入单独公布债务的计划单列市宁波市、青岛市和厦门市资料来源：各省政府性债务审计公告，中债资信整理从债务规模来看，按全口径债务规模计算，截至2013年6月，江苏、广东、浙江、四川、上海、山东等地6个省市的债务规模较大，超过8，000亿元，其中江苏、广东省超过1万亿元，浙江接近1万亿元；湖南、湖北、辽宁、北京、山东、重庆、福建等14省市债务处于5，000~8，000亿元区间，天津、内蒙古、广西、吉林、山西等5省市债务规模位于4，000亿元区间；其他省市债务规模低于3，000亿元，其中宁夏为791亿元，债务规模最小。

从政府性债务类型来看，截止2013年6月底，全国地方政府性债务中，政府负有偿还责任的债务占总债务的比重为60.85％，高于全国平均水平的省市分别为北京、内蒙古、辽宁、海南等16个省市（从高到低排列），其中北京市最高为86.13％；重庆、山西、甘肃、陕西、湖南、广西等6个中西部经济较为落后省市和天津市的政府负有偿还责任的债务占比不到50％，说明这些省市政府的或有债务风险敞口较大。

其中，山西政府负有担保责任的债务占比达到56％，广西、天津、黑龙江占比约30％，明显超过全国地方政府性债务中14.99％的水平；福建、江苏、湖南、陕西、甘肃等地政府承担救助责任的债务占比分别为38.44％、41.68％、45.57％、39.61％、44.49％，明显超过全国24.25％的平均水平。

各地债务类型结构差异较大可能与各地对当地政府性债务的分类标准不同有关，也与政府性项目的市场化程度等有关。

图2：各地区政府性债务类型占比对比注：全国是指全国地方政府性债务资料来源：全国及各省政府性债务审计公告，中债资信整理图3：各地区政府性债务增速对比注：全国是指全国地方政府性债务，天津和贵州未公布2012年底债务数据，无增速，红线代表全国地方政府性债务增长率资料来源：全国及各省政府性债务审计公告，中债资信整理从债务增速来看，截至2013年6月底，全国政府性债务余额比2012年末增长了9.02％，其中中央增长4.19％，地方债务增长12.62％。

具体来看，甘肃、安徽、山西、浙江、湖北、福建等9省份政府性债务余额增速超过15％，其中甘肃债务增速最高，达到20.27％；北京、广东、吉林、上海等4省市政府性债务增速低于全国平均水平。

从债务类型增速来看，福建、甘肃、湖北、江苏、安徽、浙江、四川等8地政府负有偿还责任的债务增长超过17％，尤其是甘肃增速已接近30％，远高于13.06％的全国平均水平；青海、山西、浙江、福建、甘肃、云南、安徽等地区或有债务也保持较高增长速度。

整体来看，江苏、广东、浙江、四川、上海等地区的地方政府性债务规模合计数很大；大部分省份政府性债务以直接债务为主，但重庆、山西、甘肃、陕西、湖南、广西、天津等6省市或有债务占比超过50％，或有风险较大。

2013年以来，甘肃、安徽、山西、浙江等9省份债务增长速度较快。

其中，值得注意的是：江苏、浙江、四川三省债务规模很大，且保持较快增长；山西、甘肃、陕西、湖南等地虽然政府直接债务不高，但或有债务敞口较大。

山西、青海、天津、重庆、甘肃等5省市的省级政府债务占比超过50％，其他各省份中市级政府是主要的举债主体，浙江、江苏、贵州、四川和内蒙古等5个地区政府性债务以县级政府债务为主；政府层级越低，政府负有偿还责任的债务占比越高，刚性偿债压力越大从借债主体层级来看，截至2013年6月底，全国地方政府性债务规模中省级、市级、县级和乡镇政府债务余额分别占债务总规模的29.03％、40.75％、28.18％和2.04％，以市级政府为主。

具体各地区来看，大部分地区政府举债主体以市政府为主，其次是县级政府，省级和乡镇政府举债规模较少，特别是浙江、江苏、四川、广东、内蒙古、安徽、山东等地省级债务占比较低（不到15％，浙江省级政府仅有1.83％）；但是，山西、青海、甘肃、新疆、陕西等西部省级政府债务占比超过35％（尤其是山西、青海、天津、重庆、甘肃的省级政府债务占比超过50％），省级政府是其主要举债主体。

这主要由于这些省份经济发展相对落后，省级政府或国有经济对经济和社会发展的干预较强，尤其是与省级政府高速公路投融资体制的市场化程度低有关。

浙江、江苏、贵州、四川和内蒙古等5地政府性债务以县级政府债务为主，县级政府债务接近或超过50％，江浙地区县域经济发展很好，百强县中主要集中在这两个地区，因此县级政府债务占比很高。

广东、江苏、浙江等3个发达地区的乡镇政府性债务占比超过4％，明显高于全国2％的水平，这主要由于这些省份的镇经济发达，尤其是近年来推进小城镇建设，镇级政府基础设施投资规模大，相应的形成的政府性债务规模也较大。

图4：各地区政府性债务主体行政层级对比注：全国是指全国地方政府性债务，直辖市北京、上海、天津和重庆无县级口径数据来源：全国各省政府性债务审计公告，中债资信整理从政府性债务类型来看，截至2013年6月，全国省级、市级、县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比分别为34.23％、66.44％、78.49％和84.18％，县级和乡镇政府债务的刚性偿付压力很大。

山西、青海、云南等省级政府负有偿还责任债务占比高于50％，省级政府刚性偿债压力较大；河北、云南、湖南、安徽、山西、浙江、江苏等7省份中市级债务中负有偿还责任债务占比低于50％，其余省份均高于50％，尤其是海南、北京、宁夏、辽宁、贵州等5地区高于80％，总体来看，各省份市级政府刚性偿债压力较大；重庆、海南、宁夏、内蒙古、青海、辽宁、贵州、广东、云南等10省份县级政府负有偿还责任的债务占比高于90％，吉林、湖北、江西、广西、新疆、河南、陕西、福建、河北等14省份县级政府负有偿还责任的债务占比在70％~90％之间，县级政府刚性偿债压力较大，而江苏、安徽、山西、浙江等4个省份县级政府负有偿还责任的债务占比不足10％，县级政府刚性偿债压力较小；山西、江苏、安徽等3省份乡级政府负有偿还责任的债务占比低于10％，其余省份均高于75％，各省份中乡级政府刚性压力较大。

在当前财政体制下，低层级政府负担的事权较多，但其所能支配的政府财力较少，因此政府层级越低，其从事公益性项目越主要依靠政府举债融资，政府负有偿还责任的债务占比越高。

图5：各地区市级政府负有偿还责任的债务占比（单位：％）注：全国是指全国地方政府性债务数据来源：全国各省政府性债务审计公告，中债资信整理图6：各地区县级政府负有偿还责任的债务占比（单位：％）注：全国是指全国地方政府性债务，直辖市北京、上海、天津和重庆无县级口径数据来源：全国各省政府性债务审计公告，中债资信整理整体来看，山西、青海、甘肃等地区省级政府债务占比超过50％，其他各省份中市级政府是主要的举债主体，浙江、江苏、贵州、四川和内蒙古等5地政府性债务以县级政府债务为主；政府层级越低，政府负有偿还责任的债务占比越高，刚性偿债压力越大。

融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体，湖南、重庆、安徽、湖北等地区融资平台在政府性债务中占比很高，山西、新疆、青海、云南、内蒙古、黑龙江和吉林等中西部地区政府部门是政府性债务的主要举债主体从地方政府性债务举债主体来看，截至2013年6月末，虽然全国总体上融资平台公司仍是举债主体，但不同地方政府之间仍呈现出显著分化。