从圆明园防渗工程看决策主体如何影响公共决策
圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书
10 改进方案与环境对策措施作为历史上以水景园为特征的皇家古典园林，水系曾是圆明园的核心要素和重要的功能载体。
历经一个多世纪的时代动荡和自然变迁，圆明园水体逐步萎缩。
自上世纪70年代末启动整治工程以来，在圆明园遗址规划的指导下，山形水系恢复工作得以全面展开。
近年来，北京市干旱少雨的气候，以及不断开采地下水造成的地下水位下降，使得圆明园水域蒸发量和下渗量加剧，在补水紧张的情况下，圆明园出现了部分湖面干涸，水域面积不断减小的局面。
为了防止圆明园生态系统的恶化和退化，保障遗址公园发挥基本规划功能，在目前北京市水资源十分短缺的情况下，圆明园必须采取综合节水与补水措施。
10.1 环境影响综合评估圆明园座落在清河古河道上，局部潜水含水层相对封闭。
潜水含水层通过上、下游径流和微弱越流交换，与周边地下水发生水力联系。
由于受到连续干旱和局部地下水开采的影响，区内地下水位自1997年以来呈持续下降趋势，导致圆明园区地表水的渗漏量增大。
圆明园不同湖泊之下的地层渗透性具有较大差异性，绮春园粘性土层的渗透性较低，渗透系数10-5cm/s左右；福海和长春园区中砂砾石地层渗透性强，渗透系数为10-1～10-3cm/s。
防渗工程实施前，若不考虑区域地下水位的持续下降，圆明园东部湖水最大渗漏量为363.4万m3/a。
若考虑现状区域潜水水位持续下降，圆明园东部全部采用土工膜防渗，湖水年渗漏量为48.5万m3，圆明园区的潜水位以每年0.11~0.12m速度下降。
圆明园各水体的水质存在一定程度的空间差异，在相同的外界扰动情况下，长春园的水体水质较为敏感，而福海的水质则相对较为稳定。
因此，在长春园水质水量维护中，应尽可能以更高的标准构建其底栖和水生生态系统，并强化水体交换。
铺设防渗膜阻碍了天然地层中地下水的下渗过程，在一定水量补给条件下，容易在防渗膜上部的底泥中出现营养物质和盐分的积累，从而加大水质恶化的风险。
圆明园东部防渗工程的水体受TN、TP的影响较为显著，防渗工程实施后，如果不能保证适当的水体交换量，有水体富营养化的风险。
圆明园防渗工程带给我们的几点思考(精)
圆明园防渗工程带给我们的几点思考去年的圆明园防渗工程在社会上引发了很大的争论, 争论的焦点是该不该铺设防渗膜以及铺设后究竟有没有生态危害。
我想这个问题之所以能够引起争论, 冷静下来分析的话, 它本身反映的是一种社会进步现象。
设想如果这件事发生在几年前, 恐怕不会引起这么大的轰动。
这个事情本身至少可以给我们带来以下几点思考:第一, 从我国现行管理体制方面分析, 圆明园这次事情的出现, 在一定意义上讲有其必然性。
在英文文献里有“ Environmental Governance” 这么个词组, 讲的是“环境治理” 或“环境治道”问题,它说的是针对环境问题,特别是在环境政策的设定、形成与实施过程中,政府、企业、市民 (包括 NGO/NPO以及地方自治体等利益相关者 (Stakeholder各自所起的作用, 在此姑且称其为环境治理框架中的角色行为。
按照利益相关者理论 (Stakeholder Theory,在环境治道过程中, 单靠政府的方针政策, 甚至市场以至技术上的措施是不够的, 而是更加强调行政部门(代表政府,有时是多头平级或上下多级政府、经营管理者(有时是分离的、市民(具有环保意识以至专家学者(包括各个专业的,它涉及环境影响评价问题等各个关系主体价值判断的交织、碰撞与磨合。
在这里,政府与市场只是提供一种平台,以另外一种身份来协调各主体之间的关系, 以达成相互之间的对话、协作和理解。
拿这次圆明园的事情来看,我们缺少这种“闭锁环”或者尚没有形成“链条” ,缺少事前的“酝酿”过程。
因此,在各种关系尚未理顺的情况下,即使避免了“这次事件” , “下一次事件”接着发生的可能性还是很大。
具体操作“事件”的管理者、导致“事件”发生的经营者,出于管理便利和经营成本的考虑,追求“效益”和“效率”是应该的,但是如果放在“平台”上去“碰撞” , 也许就要修正原有的方案或目标了。
事实上, 到目前为止我国还没有形成这种环境治理的运营机制。
联系某一具体方案,谈谈公共政策环境对公共政策的影响 (1)4.doc
联系某一具体方案,谈谈公共政策环境对公共政策的影响(1)4联系某一具体方案，谈谈公共政策环境对公共政策的影响媒体对公共政策制定的影响2005年3月21日, 兰州大学张正春教授到圆明园游玩时偶然发现湖底正在铺设防渗膜,随即于3月24日向《人民日报》记者打电话告急。
经过《人民日报》的披露,其他媒体纷纷跟进, 国家环保局于3月1日叫停圆明园湖底防渗工程, 并要求立即补办环境评价审批手续。
至此一系列的事件开始浮现在公众面前, 如《中华人民共和国环境影响评价法》公布之后召开的第一个听证会、环保总局首次点名批评不负责任的环评机构、首次公开敏感项目的环评报告等。
在此事件中, 媒体为政府依法公开行政与公众理性参与相结合提供了一个官民良性互动的样板。
公众能够充分地参与公共事件,更加信任政府,提高了政府的威信, 行政的效率和人民的满意度也会大大提高, 而且在圆明园事件中又体现了多方利益主体之间的复杂化关系及矛盾,即中央部门与地方政府各部门之间,环保、水利、文物、园林之间, 代表不同利益和价值观的公众之间,以及政府与公众的关系。
媒体以其影响力表达民众呼声,形成媒体舆论,并促使社会话题转化为公共政策问题。
制定一项政策必经由公共问题转化为政策问题, 再提升到政府议程, 通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个动态过程。
在此过程中, 媒体有着重要的影响:快捷性促进政策制定的高效化; 多元性提高公共政策的合理化; 开放性增进民众对公共政策的认同感; 交互性激发民众参与公共决策的热情。
媒体的含义及作用媒体一词来自拉丁文,音译为媒介, 意为两者之间。
它是指信息在传递过程中,从信息源到受信者之间承载并传递信息的载体和工具。
也可以把媒体看作为实现信息从信息源传递到受信者的一切技术手段。
传统媒体主要有报纸、杂志、广播、电视,还包括户外媒体如路牌灯箱的广告位等。
随着科学技术的发展,逐渐衍生出新兴媒体如IPTV 、电子杂志等。
本文所说的“媒体”包括两层含义, 一是指信息的物理载体(即存储和传递信息的实体) , 如书本、挂图、磁盘、光盘、磁带以及相关的播放设备等;另一层含义是指信息的表现形式(或者说传播形式),如文字、声音、图像、动画等。
浅析当前我国环境保护行政决策过程中的公众参与
浅析当前我国环境保护行政决策过程中的公众参与近年，我国环境保护行政决策过程中的公众参与日益活跃，从圆明园防渗膜环评事件到厦门PX项目事件，从怒江水电项目到北京市海淀区垃圾焚烧发电项目，再到赋予公众表达权、建议权甚至否决权的“嘉兴模式”，公众参与环保领域行政决策的形式、内容、领域、强度虽各不相同，但都在不同程度上得以扩展。
一、公众参与的有利条件相对于公共生活的其他领域，环保领域能够率先成为我国政府行政决策过程中公众参与的前沿领域，有着一些有利条件。
第一，政府与公众的根本利益一致。
自然环境的优劣关系到全体公民的生存、健康与发展，涉及人类最根本需求和利益。
自然环境也是政府治国施政、推动经济社会发展的最根本出发点和资源。
有效保护环境、实现人与自然可持续发展，与国家长期发展战略相一致。
在市场失灵的条件下，环保更是一国政府职能的重要组成部分。
因此，尽管当前还存在区域、部门和地方利益等不利因素，政府与公众环保的利益诉求从根本上讲是一致的，具有共同原动力和目标。
第二，环保具有比较完备的法律基础。
联合国《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《环境与发展宣言》和《21世纪议程》以及我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境信息公开办法》等法律法规为公众参与提供了法律保障，我国相关法律法规，一些关于公众参与的具体条款甚至处于国际前沿水平。
特别是2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》，是环保领域首部公众参与的规范性文件，也是我国首部规定公众参与公共事务的部门规章。
第三，环保问题政治敏感度低。
环境问题超越国家和地区界限，不具阶级性和意识形态因素。
无论哪个国家，无论哪个政党执政，判断环境优劣的标准一致。
现代科技的发展也为环保决策提供了有利条件，人们可以建立量化数学模型分析环境问题，用科学方法进行评估决策。
此外，对于政府而言，从环保入手开放和激励公众参与，目的明确、可操作性强，便于接纳，还可为进一步发展其它领域的公众参与积累经验。
圆明园事件推动公众参与
“圆明园事件”推动公众参与盘点2005年的环保事件，社会影响之大、公众参与之广、媒体报道之多、过程之曲折、影响之深远，大概非“圆明园湖底防渗事件”（以下简称“圆明园事件”）莫属。
回顾这一以环保为主线而超越了环保范畴的标本性事件，既可以看到21世纪初的中国在诸多方面的可喜进步，也不难品味出其间的艰难。
一事件的大致经过（一）一石激起千层浪，防渗工程被叫停既没有突如其来、祸乱全国的“非典”，也没有为害农民、惊动世界的禽流感，2005年的春天似乎应在祥和平静中度过。
然而，就在以落实科学发展观为主调的全国“两会”结束不久，由于一位“外地和尚”的偶然撞钟，一场影响遍及全国的公众环保运动突然爆发了——这就是圆明园湖底防渗事件。
3月22日世界水日的前一天，即3月21日，来北京出差的兰州学者张正春先生，在游览圆明园时，意外地发现了一个为北京人所忽略的事情：数以百计的民工在轰鸣的挖掘机的帮助下，正在湖底、河道大规模铺设防渗膜。
本来，这一自去年冬天就开始进行的防渗工程已接近于完事大吉，但关注古典园林生态的张正春却发现了其中的隐患：圆明园属国家重点文物保护单位，是弥足珍贵的文化遗址，防渗工程将破坏遗址的真实性，阻断地上水与地下水以及岸边植物的天然联系，从而导致不可逆转的生态灾难。
此后，张正春向北京和外地的多家媒体反映这一情况，希望引起关注。
28日是星期一。
这天的《人民日报》在“视点新闻”版头条位置刊发了题为《圆明园湖底正在铺设防渗膜保护还是破坏有专家认为将引发生态灾难后果不堪设想》（以下简称《保护还是破坏》）的报道；当天的人民网也刊用了该报道的全文和多张图片，并同时发表了张正春先生撰写的文章《救救圆明园！》。
媒体对此事件的关注超乎想像：当天就有多家网站纷纷转载，《京华时报》和中新社也于当天刊播了《保护还是破坏》的摘要。
3月29日，不但《人民日报》继续追踪报道，《南方周末》、《中国青年报》等全国性媒体以及北京的地方媒体也纷纷跟进，对此事进行了连篇累牍的报道，引起了巨大的社会反响。
案例11：文化遗产保护问题的决策者与监督者——圆明园防渗事件
文化遗产保护问题的决策者与监督者——圆明园防渗事件案例摘要：2005年3月，兰州大学的一位教授在圆明园参观时发现，圆明园的湖底居然被铺上了一层塑料薄膜，他担心这将会造成圆明园的生态恶化。
事件被曝光后，圆明园管理处进行了解释，理由是为了节约水，而对湖底进行了防渗处理。
圆明圆在湖底铺设塑料薄膜的做法被曝光后，引起了强烈反响。
为什么圆明园的一项防渗工程，居然引来了这么多的关注？究竟是一项什么样的工程呢？背景简介：圆明园是国家级的文物保护单位，是我国古代造园艺术的瑰宝，是一段民族历史的记录，在每个中国人心中，它是一个特定的符号。
当北京大学环境学院教授俞孔坚看到这些塑料薄膜已经铺在了圆明园的湖底时，研究了多年环境保护的他，感到非常痛惜。
俞教授认为，铺上这个水就不往下渗了，水跟土壤的关系没有了，此举将对圆明园的固有生态系统造成毁灭性的破坏，大量的水将无法进入地下，必将导致生态严重恶化。
代管者是否有权决定“国宝”命运：北京是一个严重缺水的城市，要恢复圆明园原有“山形水系”，再现当年河流湖泊星罗棋布的美景，确非易事。
但作为圆明园的代管者，圆明园管理处是否有权擅自决定“国宝”命运？这种做法是否能够重现圆明园的风采？对于圆明园遗址的整修，应该遵循“重建昔日辉煌”还是“保持遗址现状”的原则，不是某个管理者所能决定的，这个持续多年的争论，随着防渗工程的争论再度凸现出来。
中国社会科学院研究员、博士生导师叶延芳指出，文物价值和文物美在于历史原创性。
圆明园的历史原创性更在于废墟悲凉的沧桑感。
他认为，现在进行的修复与遗址公园的精神不符。
正如很多专家指出的，圆明园是国家的公园，还是企业的公园？是遗址公园，还是商业公园？在其基本功能定位尚未争论清楚的时候，代管者就擅自对圆明园实施改造，是否有欠妥当？圆明园防渗工程破坏生态：俞孔坚说，环评报告明确表示，圆明园防渗工程没有依法进行环境影响评价，原工程方案存在严重缺陷。
而且在设计和建设过程中，缺乏全面有效的生态保护措施，造成水生生态系统严重破坏以及文物遗址的“不可逆”的破坏。
联系某一具体策划,谈谈公共政策环境对公共政策的影响 (1)
联系某一具体方案，谈谈公共政策环境对公共政策的影响媒体对公共政策制定的影响2005年3月21日, 兰州大学张正春教授到圆明园游玩时偶然发现湖底正在铺设防渗膜,随即于3月24日向《人民日报》记者打电话告急。
经过《人民日报》的披露,其他媒体纷纷跟进, 国家环保局于3月1日叫停圆明园湖底防渗工程, 并要求立即补办环境评价审批手续。
至此一系列的事件开始浮现在公众面前, 如《中华人民共和国环境影响评价法》公布之后召开的第一个听证会、环保总局首次点名批评不负责任的环评机构、首次公开敏感项目的环评报告等。
在此事件中, 媒体为政府依法公开行政与公众理性参与相结合提供了一个官民良性互动的样板。
公众能够充分地参与公共事件,更加信任政府,提高了政府的威信, 行政的效率和人民的满意度也会大大提高, 而且在圆明园事件中又体现了多方利益主体之间的复杂化关系及矛盾,定的高效化;媒体的含义及作用媒体一词来自拉丁文,文所说的“媒体”者说传播形式),媒体有着传递信息、, 是公共管理的手段, 服务于社会经济的发展和不同的国家、不同的政策领域, 公共政策会表现出各自不同的特:阶级性;价值相关性;合法性;权威性;强制性;多功能性。
从动态的角度来看, 公共政策有一个生命过程, 即政府过程, 制定一项政策必经由公共问题转化为政策问题, 再提升到政府议程, 通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个过程。
即政策制定阶段为:公共问题的产生; 政策问题的确认; 政策议程的建立; 政策规划; 政策合法化。
媒体对公共政策制定的影响力在逐步增强。
公共政策的制定者和实施者应采取合理的措施,有效地利用媒体,使其对公共政策产生积极正面的影响。
一、媒体的交互性激发民众参与公共政策制定的热情二、媒体的多元性促进公共政策的制定兼顾各方利益平衡三、媒体的开放性提高公共政策制定的科学性四、媒体的便捷性促进公共政策制定的高效化"、。
圆明园湖底防渗事件案例分析
文物管理部门的缺失
圆明园防渗工程其实不仅对环境有影响，对园林
整体面貌也是有影响。可是在环保部门站出来后，
文物部门却在躲闪。三月份北京市文物局前后发
出两个不同的声音，先是北京市文物局局长梅宁
华在接受《人民日报》和新社记者采访时表示，
文物古迹、遗址公园的保护和维修必须以保护历
策、管理者的政务公开等问题统统暴露。出问题
前市民不知道，出了问题市民不知道哪里错了，
问题解决了市民还是不知道如何解决的。
圆明园就是这样一个典型，如此一件大兴土木的
工程，在长达几个月的时间，竟然在各个监督职
能部门的眼皮底下从容施工。而公共监督的缺失、
少数人的违法决策、信息传递的不通畅，都造成
了与广大市民利益息息相关的重大事项市民无从
有28公顷，让它喝饱需要10天时间，然后水才流
向长春园，到时长春园的整改工程已经结束。照
这样的速度，大约20天的时间，圆明园又会恢复
往昔的景色，再次碧波荡漾。
现场除我们以外没有一家媒体。本来是好事的整
改工程，为何要悄悄地进行？隐蔽的连基层工作
人员也不知道。据工作人员讲环保部门已经验收
完整改工程，可是验收的结果到底如何？
问题。据她介绍，她在陪海外的朋友参观圆明园
时发现了正在热火朝天施工的湖底防渗工程。
同时，在去年12月中旬的《北京青年报》对圆明园
进行湖底防渗工程之前抽干湖底水，造成大量鱼
类和河蚌死亡做了相关报道，题目为《圆明园福
海干涸导致河蚌及成群小鱼干死》。
3月31日圆明园湖底防渗工程被叫停。国家环保总
证会到国家环保总局根据清华大学出具的环评报
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接 圆 明 园 整 治 工 程 的 环 评 工 作 ， 将
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行政机关如何参与决策
行政机关是贯彻执行国家法律和政策，管理国家的内政，外交等行政事务 的机关，它掌握着国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理， 是立法机构所确立的国家意志的执行者。 在西方国家，随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中的地 位和作用越来越突出，出现了所谓的“行政国家”。
大众如何参与决策
参加政党和政治团体活动 在我国，中国共产党是执政党，在政策制定的权力体系结 构中处于核心地位。党的基本原则民主集中制原则有利于 党形成正确的公共政策，而党的群众路线可以使党积极主 动地发现和接纳群众的各种利益需求，并作出及时的反映 和解决。
除此之外，西方民众参与决策主要有（P.74）
大众如何参与决策
在我国，公民参与公共政策制定的方式及途径有以下几种： 参与选举
我国宪法第二条第款规定：“人民行使国家权力的机关是 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”全国和地 方各级人民代表大会是由人民经过广泛而平等的直接或间 接选举产生的，由他们代表广大人民决定国家的重大事务、 重大公共政策、政府官员的任免等。这样，公民通过人民 代表大会影响公共政策制定就表现为直接决定和间接决定。
从公共政策
主体角度看
“圆明园保
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环意管月
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理处限期补办环评报告”的通知。这 日，环保总局正式下发关于“圆明园
众境圆月 和影明 有响园日 关问遗， 部题址环 门，公保 的听园总 意取湖局 见专底举 。家防行
1.议程建构者 大众传媒能够通过新闻报道，有效地影响公众和政府对公共事务的轻 重缓急的考虑。一部分社会问题在传媒的报道和渲染下，获得了进入 政府决策议程的机会，而另外一些则被排除在外。从这个意义上说， 在政策议程设定这一环节，大众传媒扮演了“守门人”和“议程建构 者”的角色。
大众传媒如何参与决策
2.议题游说者 对于特定的问题，相关的民众和利益集团都积极通过传媒进行利益表达，政府也通 过大众传媒了解他们对问题的看法和立场，因此，这些意见表达将最终影响到决策 的指向。需要说明的是，利益表达和利益综合在政策过程中是自始至终都在进行的， 只不过，在政策议程创建之后到正式政策出台的这一阶段，往往是各种相关力量进 行表达和游说的关键时期。大众传媒在这个环节上所扮演的角色可称为“要求通道” 和“议题游说者”。
谢谢观赏
3.政策的宣传者和监督者 在正式政策出台之后，大众传媒将政策告知民众，帮助政府宣传、解释政策，作为 最迅速的反馈机构反映民众和不同利益群体对于政策的反应，并对政策的执行开展 监督（针对执行机构或是相关政府官员等）。在这一环节，大众传媒的角色是“政 策的宣传者和监督者”。
在圆明园事件中，大众传媒的功能是非常明显的，发挥的作用也是非常重要的。不 论是自上而下的政策宣传、推动，还是自下而上的政策问题的提出，大众传媒在当 代我国的政治政策、社会生活及其他方面均有不同程度的体现。同时，在当代我国 公共政策决策机制的创建过程中及政策决策议程的创建中，大众传媒较之以前的政 策创建因素来说，它已经演变成为一种独特的社会力量，正在逐步代替其他的政策 创建因素。
别 墅 再 次 引 发 关 注 。
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日 ， 继 圆 明 园 湖 心 岛
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犯 公
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人 无 法 靠 近 该 岛 。 圆 明 园 被 指 责 侵
园 内 福 海 湖 心 岛 出 租 给 私 人 ” ， 使
主权者身份 代议形式 威胁手段 参加政党派和利益集团 个人知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导
大众传媒如何参与决策
在公共政策决策机制创立的过程中大众传媒的作用是很重要的，参与的 方式也是特殊的，大多数传播学者认为大众传媒在参与公共政策决策 过程中具有议程设定的功能，其意指大众传播媒体对于公共政策决策 议题的报导，会直接影响社会大众对公共议题重要性的了解，进而形 成公共议程。换句话说，一个议题如果在媒体中得到较多的报导，那 么该议题将较容易被大众认定为现今社会上较重要的议题。其实，大 众传媒在公共决策过程中参与的方式也可以界定为其扮演的角色。 （P.73）
大众如何参与决策
• 信访制度 在我国，信访是指在一定的民主政治制度体制内，广大人 民群众通过写信或走访，向各级党政机关及其领导人反映 情况、申诉问题、陈述要求、咨询政策、提出批评建议等 一种社会政治活动，这是我国一种制度化的公民个体参与、 影响公共政策的途径。
• 听证制度 改革开放来，在借鉴西方国家先进管理经验的过程中，我 国一些地方政府逐步开始实施这项制度。目前我国地方政 府听证制度主要有三类：一是行政处罚听证；二是价格决 策听证；三是立法听证。
、渗公 社工众 会程听 团项证 体目会 、的， 公环就
依目家月 质月
法 补 办 环 评 审 批 手 续 。
环环 境保 影总 响局 评表 价示 ，， 应该 该工 立程 即未 停进 止行 建建 设设 ，项
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疑圆明园湖底防渗工程破坏园林生态 日兰州大学生命科学学院张正春教授
圆 明 园 防 渗 事 件 事 件 表
的 文
经 典
为 ，
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物 破 坏 行 为 。
园 林 驳 岸 ， 进 行 彻 底 翻 建 ， 是 严 重
圆 明 园 对 近 万 米 具 有 多 年 历 史 的
日 媒 体 报 道 ， 北 京 大 学 位 专 家 认
3
6 300
• 5 21 • 5 22
春 园
疑 后
月
在我国，行政机关主要指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，他们 是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。（P.70） 按照法律规定： 1.各级地方政府在国务院的统一领导下，负责管理地方的政治、经济、社会、 文化等各方面的工作。 2.在地方政府的省、市、县、乡四个层级中，省市县三级政府管理的范围， 特别是事权的范围，除军事、外交和戒严外，基本上与中央政府相似 3.政府的部门也基本与中央政府部门对应设置