案例11:文化遗产保护问题的决策者与监督者——圆明园防渗事件

文化遗产保护问题的决策者与监督者——圆明园防渗事件

案例摘要:2005年3月,兰州大学的一位教授在圆明园参观时发现,圆明园的湖底居然被铺上了一层塑料薄膜,他担心这将会造成圆明园的生态恶化。事件被曝光后,圆明园管理处进行了解释,理由是为了节约水,而对湖底进行了防渗处理。圆明圆在湖底铺设塑料薄膜的做法被曝光后,引起了强烈反响。为什么圆明园的一项防渗工程,居然引来了这么多的关注?究竟是一项什么样的工程呢?

背景简介:

圆明园是国家级的文物保护单位,是我国古代造园艺术的瑰宝,是一段民族历史的记录,在每个中国人心中,它是一个特定的符号。当北京大学环境学院教授俞孔坚看到这些塑料薄膜已经铺在了圆明园的湖底时,研究了多年环境保护的他,感到非常痛惜。俞教授认为,铺上这个水就不往下渗了,水跟土壤的关系没有了,此举将对圆明园的固有生态系统造成毁灭性的破坏,大量的水将无法进入地下,必将导致生态严重恶化。

代管者是否有权决定“国宝”命运:

北京是一个严重缺水的城市,要恢复圆明园原有“山形水系”,再现当年河流湖泊星罗棋布的美景,确非易事。但作为圆明园的代管者,圆明园管理处是否有权擅自决定“国宝”命运?这种做法是否能够重现圆明园的风采?对于圆明园遗址的整修,应该遵循“重建昔日辉煌”还是“保持遗址现状”的原则,不是某个管理者所能决定的,这个持续多年的争论,随着防渗工程的争论再度凸现出来。中国社会科学院研究员、博士生导师叶延芳指出,文物价值和文物美在于历史原创性。圆明园的历史原创性更在于废墟悲凉的沧桑感。他认为,现在进行的修复与遗址公园的精神不符。正如很多专家指出的,圆明园是国家的公园,还是企业的公园?是遗址公园,还是商业公园?在其基本功能定位尚未争论清楚的时候,代管者就擅自对圆明园实施改造,是否有欠妥当?

圆明园防渗工程破坏生态:

俞孔坚说,环评报告明确表示,圆明园防渗工程没有依法进行环境影响评价,原工程方案存在严重缺陷。而且在设计和建设过程中,缺乏全面有效的生态保护措施,造成水生生态系统严重破坏以及文物遗址的“不可逆”的破坏。报告明确指出,“现有工程对生态环境的影响和对后续工程改造所带来的损失是由于工程没有按程序实施环境影响评价造成的”,并且因为“工程大部分已经建设完成,影响了环境现状的调查和分析,给环境影响评价造成了极大困难”。

环评报告同时指出,在目前“防渗膜”已经基本铺设完毕的前提下,“全部撤除防渗膜对土层的翻动会对湖泊生态系统再次造成破坏,并有可能错过水生生态系统恢复的最佳时期”。对此,李迪华教授认为,为了减少损失和尽快恢复圆明园的生态环境,经过严格论证后,使用防渗膜“也可以是一种选择”。而俞孔坚教授在承认目前撤除防渗膜“可能对环境影响更大”后,坚决认为要撤除防渗膜:“不拆除就意味着对违法行为的默许,是对潜在的违法行为的怂恿!”此外,俞孔坚强调,环评报告只是针对“圆明园东部湖底防渗工程”的,既不是对整个圆明园整治工程的评价,更没有将圆明园遗址的文物价值包含进去,“是不全面的”。

报告书指出,“防渗工程对部分湖岸堆石进行了水泥勾缝等防渗处理,由于工艺比较粗糙,而且与中国古典园林的传统堆石工艺相违背,将导致湖岸美学价值的降低”。报告书同时称:“湖岸堆石是否构成文物,尚需要文物保护部门进行研究和认证,这已超出本环评报告的任务范畴”。对此,北京大学环境学院生态学系教授崔海亭表示:“防渗工程对生态环境和文物的影响,恰恰是它的薄弱环节,也是大家最关心的地方,环评报告提及不多”。李迪华则认为,“即使环评报告在技术上100%支持防渗工程,也不能成为圆明园大规模改造工程,包括大量砍伐林灌和湖岸翻新等的理由和借口”。

圆明园防渗工作停工:

一片激烈的争议声中,圆明园防渗工程停工。而此时,在湖底铺设防渗膜的工作已接近尾声。一切似乎都太晚了。在专业人士先后从生态保护和文物保护角度对防渗工程提出质疑后,这一工程是怎样被决策出来的,成为争论的又一个焦点,也是这一事件引起广泛关注的深层原因。圆明园管理者称,工程上马前经过了北京市水利科学研究所和北京市海淀区水利局十几位专家的论证,承认项目开工前忽视了环境影响评估这个环节,并称防渗也是无奈之举。“为什么当时的专家论证结果和现在的专家质疑声形成如此巨大的反差?”一位市民问道,“当时的专家论证会是否有走过场的嫌疑?参与论证的专家是否有‘御用’之嫌?”至于圆明园管理者对程序的“忽略”,更是引发了各界一片质疑。在圆明园这样一个全国重点文物保护单位进行一项耗资3000万元的“宏伟”工程,居然疏忽了报批手续,到底应该指责管理者的无知,还是其中另有隐情?对此,北京市环保局相关负责人接受记者采访时坦言,事实上,没有履行环境影响评估报批手续的绝非圆明园一家。通过圆明园这一事件,足见目前建设单位环境意识之淡漠,也揭示出管理体制的重大欠缺。

随着圆明园湖底铺设防渗膜工程争论的持续升温,这项未预先进行环境评估的争议工程被国家环保总局紧急叫停。2005年4月13日,国家环保总局就社会广泛关注的圆明园环境整治工程的环境影响举行公开听证。这是环境影响评价法实施以来,环保总局首次举行的公开听证会。

圆明园听证会让一切展现在阳光下:

听证会涉及的问题包括:(一)防渗膜的铺设是否因阻断水的自然循环、给圆明园一带动植物种的多样性及生存状态带来负面的甚至是毁灭性的影响,进而构成对生态和环境的破坏;(二)与铺设防渗膜相关的挖掉遗址湖边河边原有驳岸并重建红砖加防渗膜外砌仿传统石块驳岸等工程,是否构成对作为国家所有不可移动文物的遗址的破坏;(三)海淀区政府批准按照法律规定只能由中央政府环境保护和文物保护主管部门批准的工程项目,并动用财政资金于这一项目,是否是违法越权行政;(四)对工程的招、投标及对施工企业与相关政府部门和与圆明园管理处负责人的关系的质疑。以上四个问题的争议集中于圆明园管理处前述一系列工程相关的行为是否是严重的违法行为。问题是这些行为并非是偷偷摸摸进行的,在长达几个月的时间内,它为什么没有及早被人们知晓?除了负有执法监督之责的官员的失职外,在我们这个社会中,公共监督的缺失,信息传递不通畅,致使与公众利益密切相关的重大事项公众无从知晓,都是非常值得思考的问题。

我们这个社会正处转型的过程之中。分化和重组已使不同的人群在利益和主张上有了明显的不同,但新的合于市场经济和法治的规制尚未形成,当两种体制并存的时候,新、旧体制交错就会显现出一些转型社会特有的情状。

在市场经济中,牟利,无可厚非。但却有一个身份和场域的问题:圆明园管理处是“事业单位”,却要经营游船和快艇牟利。为了经营游船和快艇,就需要比原来只是种植荷花等水生植物深得多、多得多的水,于是就要在作为国家重点文物保护单位的圆明园遗址内挖深湖底和河道,铺设防渗膜,并修建与遗址不相配的新的大型码头。圆明园管理处是“事业单位”却有地方政府背景,它未依法经中央政府的环境保护和文物主管部门批准的工程项目,却能得到海淀区政府的支持,并动用财政资金拨给工程费用。圆明园管理处理应只是人民的一个小管家,代人民管理作为全民所有——也就是国家所有——的不可移动文物的圆明园遗址,但它却自以为是主人,不经真正的主人同意,擅自在圆明园遗址中大兴土木,毁坏主人的资产——而且是作为“不可再生的文化资源”(《文物保护法》中语)的资产。从另一方面看,作为代人民管理国家的大管家的中央政府,却没有能很好地代人民管理好祖宗留下来的遗产,没有给予遗产的保护以必须的合格的管理者、资金和其他资源(如果圆明园确实需要水的话,也包括水),反而放任了圆明园管理处以全民所有的历史文化遗产去牟利生财(据说是为了解决它1700名员工的吃饭问题)。这些,正反映了转型过程中制度安排的滞后和制衡机制的欠缺。正是在这种情况下,听证会作为一种制度,有着它独特的意义。它要求决策者在决策之前必须按照既定的程序,同等地听取利益和主张不同的人群的意见,并在疏理和分析这些意见的基础上做出决策。而一切利益和主张不同的人们都能享有按照既定程序平等地在决策者面前陈述自己意见,用证据支持自己的意见,则是他们为法律所保护的权利。

今天的听证会存在哪些通病:

这次国家环保总局听证会的召开,具有划时代的历史意义。它第一次使不同的、对立的意见(包括非政府组织的意见)展现在了决策者面前,同时,也展现在了公众面前。由此,初步体现了公平性。但它在程序设计和制衡上却有着近些年来中国初开听证会在制度安排上的通病:

第一,它没有面向社会公开《圆明园东部湖底防渗工程项目建议书》、北京市海淀区圆明园管理处圆政字[2003]第75号文(即《关于03-04年度圆明园遗址保护整治工作拟施项目的请示》)和国家文物局及北京市文物局的批复,以及海淀区政府海政会[2004]第4号文等与听证密切相关的重要材料。依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定:“行政机关应当公开政府信息”。“除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅”。公开举行的听证会的关键材料不公开,公众就难以很好地参与决策和监督政府,公众作为听证陈述人在听证上的一些发言就将无的放矢。第二,没有给公众留下更充足的报名和准备的时间,没有要求听证陈述人事先提供书面证言,并面向社会公开这些书面证言。由于没有书面证言,听证会的举办者就难以做到当报名人过多时,保证不同利益和主张的人群都有代表参加、保证不同利益和主张的人群的代表人数相等(当然,当政府或者是有政府背景的机构作为一方时,不能要求另方——个人或者是非政府组织和它的人数相等。因为政府或有政府背景的一方完全能做到一人或数人代表全体,而分散的、意见不一的民众却往往只能各人代表各人)。第三,听证会没有由利益无涉的法律职业者主持。听证会主持人缺乏主持能力,或者是不能公正主持,影响到不同意见的充分展现,应是导致听证会必须重新举行的法定理由。第四,听证会没有设置规定,使利益和主张不同的听证陈述人分问题针锋相对地进行陈述。而不分问题,就会使决策者和公众都难以清楚地对不同主张的优劣和不同证据的真伪做出判断。第五,提问应是听证中制度性的必不可少的环节,但听证会没有设置在陈述人于书面证言基础上作5分钟简短陈述后,与会者向陈述人提问的规定。这样,就缺少对陈述人的主张及证据的展示、疏理和质疑听证,使得决策者和公众不能更全面地了解情况和把握问题,而陈述人的主张及其背后的利益也是展现不充分的。

保护圆明园需要加强公众的参与与监督:

出现这样的事情,当事者本人以及有关部门实在需要从民主制度的ABC开始补课。事件中如果确实有违法失职行为,必须对其责任人追究到底。另一方面,发生这样的事情,反倒使我更加坚信,在环境生态与历史文化保护方面,在现代化的大都市建设方面,以及在许多其他方面,若要减少其中的无知、错误、腐败与违法,最有效的方法应当是鼓励广泛的公众参与,积极推动项目民主、财政民主以及政策民主。中国的情况与西方发达国家有许多不同,但有一点却是共同的——凡是缺乏公众力量制衡的地方,通常就是环境,以及与环境不可分割的历史、文化以及个人情感最容易被破坏的地方。圆明园遗址是极为重要的历史文化遗产,怎样最好地保护和利用这样的遗产,具体方式上可以讨论。但仅仅为了少数人从中获利而上商业项目,并且瞒天过海不顾后果,凭这种行为,我们能够真正洗刷落后与愚昧带来的历史耻辱吗?以前我们碰到什么问题,总是习惯于说,要加强领导。但从圆明园事件来看,我们更加应该说,要加强公众的民主参与和监督。这是因为,第一,现在的行政管理体制是一种垂直的科层结构,它与大工业的流水线生产相匹配。但是在日益复杂而多样化的社会问题面前,它暴露了很多致命的漏洞。第二,我们过去允许公共部门在自己的管辖范围内自己想办法筹集经费,于是养成了化公为私的不良行为。要改变这些状况,是很大的工程。但是许多问题却无法等待这种状况改变后才解决。因此,在每一个涉及公众利益的公共政策领域中,鼓励公民对决策过程的直接参与和监督,就具有格外重要的意义。国家环保总局副局长潘岳曾经说过,“社会主义民主的最佳体现在于公众参与,公众参与的最佳切入点在环保领域”。而圆明园事件则证明了,良好的民主参与制度,是环境的保护神。希望这次听证会是一个新的起点。

问题:

1、文化遗产保护的决策主体应该是谁?又由谁来监督?

2、只有相关领域的专家学者才具备承担这些使命的能力,谁来组成这样的专家委员会呢?

3、如何维护公民的知情权和参与权,并且得到有关部门的尊重?

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