不动产 登记错误,谁是适格应诉主体

不动产  登记错误，谁是适格应诉主体
不动产登记职责机构整合到位之后，各地登记机构都或将面临司法诉讼这一考验。

当登记错误引发诉讼时，当事人应该以谁为适格被告？这关系到行政诉讼或民事诉讼的问题，同时也涉及形式审查或实质审查的问题。

作为一家之言，本文从登记行为主体应独立承担相应法律责任的角度进行了分析，有可取之处，但并未就登记错误本身进行分析，因此难免有所模糊，值得商榷。

在一次不动产统一登记制度课题论证会上，有律师坦言，撇开理论不谈，不动产统一登记后，如果出现登记错误，当事人应当告谁？
问题其实涉及谁登记和谁负责，也就是当不动产登记发生错误、引发诉讼时，谁是适格被告。

这一问题，确实需要先讨论清楚。

因为行政诉讼被告资格是否确认，直接关系到受具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织能否顺利地行使诉权并及时有效地获得相关救济，受到社会普遍关注。

登记的行为主体，应是政府部门。

中编办《关于整合不动产登记职责的通知》（以下简称《通知》）印发后，各地不动产登记职责整合文件也陆续出台。

从文件内容来看，均明确由国土资源行政主管部门负责指导监督本辖区不动产登记工作。

不动产登记是国家专门机关根据申请人的申请将不动产事项记载于不动产登记簿的行为。

不动产登记簿应公之于众并可供公众查阅，从而达到申请人公示不动产物权的法律效力，因此不动产登记是行政机关的行政行为，具有公法性质。

现行法律、法规均明确，具体某项不动产的登记，需要行政机关依照法定程序进行审查、核实后才能作出。

因此，不动产登记含有国家行政机关对不动产物权的行政确认成份。

国家行政机关是不动产登记的主体，不动产登记是国家行政机关为不动产确权的行政行为，国家公权力介入了不动产登记，赋予不动产登记强大的公示效力。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，政府组成部门的增减变动，应当遵循必要的报批程序，而非政府部门如事业单位的设立，则是另一程序。

《条例》的规定是依精简、效能原则，在不新增设政府部门的前提下，允许各级政府在现有组成部门中确定一个部门作为不动产登记机构。

综上，对于“部门”应理解为“政府部门”，而非广义上的政府机构。

从改革的具体情况来看，《条例》规定由作为政府部门的不动产登记机构全面承担不动产统一登记的职责较为适宜，部门登记符合中央关于不动产登记职能整合的相关要求。

由政府部门进行登记，更加符合权责一致原则的要求，有
利于对登记行为形成监督，提高登记工作的质量和效能。

从过去房地产统一登记的地方实践来看，重庆市、上海市、深圳市和珠海市等地的登记机构普遍为政府部门。

作为登记主体，应能独立承担相应法律责任。

不动产登记作为一种以服务为目的的公权力行为，其行使主体只有具备行政主体资格，才能独立承担相应的行政责任和民事责任。

依据《物权法》第21条、《条例》第29条以及2010年发布的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条等的规定，无论不动产登记机构是隶属于政府，还是属于行政主管部门的内设机构，前提都应是通过法律或者法规授权获得了行政主体地位，使其能独立行使不动产登记职权并独立为登记行为承担责任。

各类不动产登记，除登记簿和权属证明样式、记载内容、登记要素统一外，权证印章还应进行统一。

《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》明确规定，纸质介质的《不动产登记簿》和《不动产权证书》《不动产登记证明》应当加盖不动产登记机构的“不动产登记专用章”。

不动产登记机构为县级以上人民政府依法确定的、统一负责不动产登记工作的部门。

各级国土资源主管部门内设的、不具有独立法人资格的不动产登记局（处、科、股），不能作为不动产登记机构。

国土资源主管部门直属的事业单位可以经授权办理具体的不动产登记事务，但不能
作为不动产登记机构对外行使行政职能。

因此，如果不动产权证书加盖“××国土资源局不动产登记专用章”，在不动产登记行政诉讼案件中，应以“××国土资源局”为被告。

如果加盖“不动产登记局”公章且该“不动产登记局”为“××国土资源局”内设机构，仍应以“××国土资源局”为被告。

依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第20条规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告，即被告应当是设立或组建他的政府或行政机关。

并非所有的不动产管理纠纷，都以不动产登记机构为被告。

行政诉讼是不动产登记异议的救济途径之一，根据《物权法》规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载事项错误的，可以申请更正登记或者异议登记。

登记机关予以异议登记的，申请人当在登记之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

根据《国土资源部住房城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》，不动产统一登记与房屋交易管理既要有序衔接，同时又要合理分工。

如北京市规定，网签、限购、存量房交易平台、商品房预售合同登记备案（含登记、解除、变更备案）、交易资金监管、商品
房现房销售备案、现房网签及注销手续、存量房房源核验、存量房网签及注销手续、房产测绘（含预测和实测）成果审核、预查封及网签数据查询等房屋交易管理工作仍由市住建委负责；不动产登记，不动产登记档案管理，不动产登记信息档案查询，不动产查封，因不动产登记引起的行政诉讼、行政复议、信息公开，各类历史遗留及疑难登记问题的处理等工作由市国土资源局负责。

这意味着，今后不动产行政诉讼案件要根据相关机关的职责来确定被告，并不是所有的不动产管理案件都是告国土部门，应注意区别纠纷是否“因不动产登记引起”。

统一登记前所颁发权证出现错误，应诉主体遵循职权继受原则。

在行政体制改革中，行政机关的撤销、合并、分立等情形时有发生。

《行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

该条第6款还规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

该法律条款规定的是职权继受原则。

所谓职权继受，是指一行政机关行使的全部或部分行政职权因发生特定的法律事实无法行使，而由另一机关继续行使。

职权继受的主要法律特征为行政职权的继承性。

故而，如果政府公告了本行政区域不动产统一登记机构，则之前颁发的不动产权证而产生纠纷时，因不动产登记职责
转移，应列新组建的不动产登记机构办理为被告，如1994年《城市房地产管理法》实施后，原由人民政府颁发的房屋权属证书引发行政诉讼案件，人民法院即改列政府房产管理部门为被告。

原文敬请关注《中国不动产》2016年第1期。