中国政府间财政关系
中国政府间财政关系再思考主要内容(读书笔记)
04
04
国际经验借鉴
资源配置方式是影响政府间财 政关系的首要因素。 法治化。
“三原则”划分事权， 中央政府承担较多的职 责。（略）
按经济属性划分各级政 府税收收入。
历史惯性（强调因地 制宜）。
问题及改革对策（具体）
05
05 问题及改革对策--问题
• 政府间事权和支出责任划分不明 • 政府间收入划分不合理 • 转移支付制度有待完善 • 省级以下财政体制不健全 • 预算管理隐含顺周期性，中央对地方的预算约束软化
本公共服务均等化。
改革历程（形成了基本框架，仍然存在很多问题）
02
02
改革历程
市场资源配置为基础--分税制
1994至今
03
双轨制--财政包干制
1978-1993
02
计划经济--统收统支
1978以前
01
02
• • • •
改革历程--94年后重大转变
税制结构：把增值税由生产型转向消费型，把资源税由从量计征转向从价计征，现在正在进行的“营改增”等等。 政府间收入划分：明确中央和地方的所得税分享制度，把印花税的大部分收归中央，提高中央负担的出口退税份额，调 整成品油税费等等。 转移支付制度：确立一般性转移支付制度，逐步取消农业税，建立义务教育保障转移支付机制等等。 省级以下政府间财政关系：从2002年12月26日开始，中央对省级财政管理提出以下要求，基本上囊括了地方财政管理 的方方面面：（浮于表面，后面会讲） 1.明确目标和原则 2.清晰划分事权和支出责任
公共职能得到强化和扩展。
• 强化了地方财政的预算约束，增强了地方加强收支管理的主动性和自主性（强调地方债务管 理）。出台《预算法》，建立分级预算制度，硬化预算约束。
中央政府与地方政府的财政关系
中央政府与地方政府的财政关系：1．财权、财力在各级政府间的分配程度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度。
2．总体上说，中央与地方在财权的分配上是存在着一定矛盾的。
2.1 这种矛盾主要表现在我国的“分税制”上。
2.2 我国财政体制改革后，名义上是实行“分税制”，但实际上，真正的“分税制”是税种分开，地方政府有地方政府的主体税种，中央政府有中央政府的主体税种，地方立法机构有地方税种的立法权。
而我国的税种立法权都集中在中央，这就决定了税收的绝大部分利益都归集到了中央，对地方来说有点不公，有可能会降低地方政府进行税收征管的积极性。
3. 中央与地方的税收收入分布情况3.1 在中国，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。
3.2 将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等；3.3 将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，包括：增值税、资源税、证券交易税。
例如增值税地方分享25%，中央分享75%，证券交易税地方分享20%，中央分享80%；3.4 将适合地方征管的税种划分为地方税，被充实为地方税税种，增加地方税收入，包括：个人所得税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花税、耕地占用税、契税、土地增值税等小税种，以及不含银行总行、铁道部门、各保险总公司所缴纳的营业税、地方企业所得税、城建税等。
3.5由上可见，中央与地方各自的职责和提高征收效率的原则是分配中央与地方税收收入的主要原因。
4. 中央与地方的财政支出划分情况4.1中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，包括：国防费、武警经费、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资等。
4.2 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，包括地方行政管理费、部分武警经费、地方统筹的基本建设投资、城市维护和建设经费、价格补贴支出等。
15章政府间财政关系
财政管理体制要解决的基本问题： 1、确立财政管理机构组织体系（与政治 体制、经济体制相一致、相适应）； 2、划分财政管理职责和事权； 3、划分各级财政的收支范围； 4、建立规范的政府间财政转移支付制度 财政体制往往是不同层级间政府不断博 弈的某种结果。
本章主要内容
第一节 第二节 第三节 第四节 财政的集权与分权 政府预算管理体制 分税制预算管理体制★ 政府间转移支付制度
我国财政管理体制的历史变迁
“划分收支、分级包干”的财政体制有以下几个特点： （1）由过去全国“一灶吃饭”，改变为“分灶吃饭”， 地方财政收支的平衡也由过去中央一家平衡，改变为各 地自求平衡。 （2）各项财政支出，不再由中央归口下达。 （3）包干比例和补助数额改为一定五年不变。由于做 到了财权、事权统一，收支挂钩，所以更好地调动了地 方的积极性。 但是在执行中也存在一些问题：（1）中央财政的负担 较重，收支难以平衡，没有充分考虑到在中央与地方财 力分配上中央要有适当的集中；（2）财政体制改革与 经济体制改革没有同步进行，而是先行一步；（3）实 行“划分收支、分级包干”的办法后，一些地方为了争 取财源盲目建设，从而影响了整个国民经济效益。
依据：不同层次的公共商品有不同的受 益空间范围 应按公共商品受益范围来确定共供给成 本辖区范围，使成本分担的地理边界与 受益范围大体一致，以实现公共商品的 成本与受益在地理范围上的内存化。 结论
– 全国受益的公共商品由中央政府供给 – 地方受益的公共商品由地方政府供给
（三）以足投票论(vote by foot)
我国财政管理体制的历史变迁
2、1985年-1993年，大部分地区实行“划分税种、核定收支、分 级包干”的财政体制，基本上按照利改税第二步改革以后的税种 设臵，按隶属关系划分中央财政收支和地方财政收支，根据地方 的收支基数，计算确定地方新的收入分成比例和上解、补助数额， 一定五年不变。 福建、广东两省实行“大包干”的体制。国务院决定从1980年起， 福建省实行“划分收支、定额补助、五年不变”；在广东省实行 “划分收支、定额上交、五年不变”的体制。 在财政收支方面，除中央直属企业、事业单位的收支和关税划归 中央外，其余收支均由地方管理。“划分税种、核定收支、分级 包干”的财政管理体制调动了地方的积极性，但也存在一些问题， 主要是收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高，个 别地区甚至出现收入下降的情况。因此，从1988年起，国务院对 收入上交较多的13个省、市，实行“财政包干、一定三年不变” 的办法，以便进一步调动这些地方的积极性。
我国政府间财政关系的分析
我国政府间财政关系的分析通过对我国政府间财政关系的分析，了解我国分级分税预算管理体制的发展，知道其还存在事权划分不清和大量预算外资金存在的问题，并对这种问题提出建议建国以来我国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的权力下放，1970～1976年“文化大革命”时期的权利下放，改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。
1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市进行财税体制改革。
这次改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重，增强中央的宏观调控能力。
我国从1983～2004年间，中央财政收入占全国财政收入的比重急速下降，从到1983年35.8%降到最低点22%，其中1984年、1985年稍有提高，分别为40.5%和38.4%。
1994年分税制改革后迅速上升到55.7%, 然后一直保持在48.9%～55.7%的范围内；中央财政支出占全国财政支出的比重却不断下降，从53.9%变为27.7% ,由地方政府承担了公共支出的绝大部分份额。
2004年，中央财政支出占全国财政支出的百分比为27.7%,地方财政支出占全国财政支出的百分比为72.3%，中央财政支出占全国财政支出的百分比是中央财政支出占全国财政支出的百分比的2.61倍。
（图表请参照上述年间中央财政收入占全国财政收入的比重与地方财政收入占全国财政收入的比重以及中央财政支出占全国财政支出的比重与地方财政支出占全国财政支出的比重）我国分税制改革虽然有效地提高了中央政府财政收入占全国财政收入的比重，增加了中央政府的控制力，但是还存在着很多问题。
1．中央政府财政支出占GDP的比重偏低，事权下放许多应由中央政府承担的职责实际上由地方政府承担。
在发达国家中央财政支出大多超过地方财政支出，发达国家中央支出占总支出的比重达到了60%以上。
中央与地方政府间的财政划分研究
中央与地方政府间的财政划分研究财政是一个国家的经济运行的核心，财政划分是一个国家治理和发展的基础问题。
在中国的政治体制中，中央与地方政府间的财政划分是一个经常被讨论的话题。
中央与地方在财政方面的关系密不可分，二者的互动对国家的经济社会发展至关重要。
本文将针对中央与地方政府间的财政划分问题展开讨论。
一、中央与地方政府间的财政划分中央与地方政府间的财政划分主要涉及财政收入和支出两个方面。
财政收入包括税收、非税收入、转移支付等，而财政支出包括公共经费、政府采购、补贴、投资等。
中央政府的主要财政收入包括税收和收益，而地方政府的主要财政收入也是税收。
与此同时，中央政府还有向地方政府提供的转移支付，旨在补贴地方政府的运行费用。
需要指出的是，中央与地方政府间的财政划分在不同地区和不同行业之间还有较大的差异，尤其是西部地区、贫困地区和少数民族地区等。
二、财政划分对国家经济发展的影响财政划分对国家经济发展有着重要的影响。
首先，合理的财政划分可以提高财政管理效率，加强对经济发展的引导作用。
例如，通过调整税收政策和转移支付机制，中央可以引导地方政府优化产业结构，促进经济发展。
其次，适当的财政划分可以加强中央与地方政府的合作，推进政策的实施。
例如，在新冠肺炎疫情期间，中央政府提供大量政策储备，协调各地政府的防控工作，起到了重要的作用。
最后，合理的财政划分还可以提高中央与地方政府的经济安全和稳定。
例如，中央政府可以通过金融监管、税制调整等政策措施，宏观上调节经济波动。
三、目前存在的问题及解决方法在实际运营中，中央与地方政府间的财政划分仍然存在着各种各样的问题。
首先，中央和地方政府在财政收入分配上存在不均衡性。
尤其是在一些贫困地区或者欠发达地区，地方政府常常无法负担必要的公共服务，而中央政府也不能给予他们合理的补贴。
其次，财政划分机制的不够灵活，也给政策的实现带来一定的困难。
例如，地方政府推行民生补贴和社会保障机制时，财政划分往往不能很好地支持这些政策落实。
财政学第四章第2节 政府间财政关系
联邦制国家和单一制国家政府间职责比较
联邦制国家 1．中央与地方的事权都是由宪法 分别授予的。各级政府有充分的 自治权。 2．倾向于财政分权化制度 单一制国家 1．地方政府的事权由中央政府以 法律授予的。地方政府虽然有自 治权，但中央政府仍然有监督权。 2．倾向于财政集权化制度
特 性
优 点
1．事权划分，防止中央政府集权 专制。 2．各级政府能够因条件不同而加 以调节其财政政策，达成公平。
缺 点
Байду номын сангаас四）政府间的财权划分
税收收入的划分原则、方式与做法 在国家（政府）的各种权力中，课税权是政府最重
要的权力之一。由公共产品层次性特点所决定，公 共产品的有效提供依赖于各层级政府的共同努力。 因此，按照各级政府职责范围的大小合理划分课税 权，以形成有效率的政府间税收安排，对各级政府 履行职责、依法行政具有重要意义。
3. 财政分权的优点与缺陷 便于地方政府能够根据当地居民的偏好提供公共品 和服务；有利于促使地方政府对各地居民负责，促 进政府间竞争；有利于地方政府在公共品提供中的 创新更具灵活性 有时会导致资源的无效配置 原因包括：辖区间效益或成本外溢， 规模经济， 低效的税制。
（三）政府间的职责划分
第二节 政府间财政关系
主要内容
政府间财政关系的内涵
西方财政分权理论
中国政府间财政关系现状与问题 中国政府间财政关系的改革与完善 省以下财政体制问题
一 、 政府间财政关系理论
（ 一）政府间财政关系的内涵
1.财政管理体制与政府间财政关系 广义上的财政；狭义的财政体制 预算管理体制是处理一国财政收支管理权责在上下 级政府间分配的财政关系的制度。包括：确定预算 管理主体和级次，预算收支的划分原则和方法，预 算管理权限的划分，预算调节制度和方法，核心是 各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关 系问题。
中央与地方财政关系
我国自1994年起实施的分税制财政体制改革，是中央与地方政府间财政关改革史上一次重大制度创新。
经过九年多的实践与探索，分税财政管理体制运行平稳、成效显，中央与地方政府间财政关逐步规范。
尤其是$%%$年中央功实施所得税分享改革，进一理顺了中央与地方的利益分配系，政府间财政关系日趋完善。
是在分税制改革实践中也存在些问题，如政府间财政支出职划分不够明晰，收入分享还不科学合理，转移支付结构不够化等。
所有这些问题，都直接涉到中央与地方政府间财政关系深化改革，需要在实践中加以究解决。
笔者拟结合地方实际，中央与地方政府间财政关系相问题加以分析。
一、关于中央与地方财政出职责划分问题目前，我国各级政府间的财政出责任划分缺乏明确的法律依，从而导致政府间支出职责不、上级政府随意下放支出责任、方基本公共服务不能有效供应诸多问题。
1994年实施的分税制政体制改革，基本上是在政府事和支出范围未作调整的情况下行的，尽管在财政体制文件中对政支出责任作了划分，但划分比笼统，并没有大的突破。
总体上，分税制财政体制改革以来，中央和地方政府在财政支出职责上互有“越位”与“缺位”，职责划分并不稳定。
概括起来，主要包括以下三种情况：（一）地方承担中央支出职责。
实践中比较明显的事例有：1、三峡移民搬迁工程，以及对口支援西藏、新疆，以及黄淮海综合开发等受益范围大规模外溢、关系到全国经济社会发展的项目，中央要求地方给予资金配套。
2、由中央财政垂直管理的部门经费，如气象部门经费、地震部门经费、武警系统经费等，要求地方负担一部分。
3、由中央负担的部属高校建设，要求地方给予共建资金配套。
中央企业分离办社会职能向地方转嫁负担。
出于改革需要，中央企事业单位频繁下划，将中央支出责任下移，对地方财政支出格局以及收支平衡也产生很大影响等等。
（二）中央承担地方支出职责。
目前，中央对地方的专项补助相对于一般转移支付补助而言，规模要大得多。
中央专项补助中，有许多是对地方性项目的补助，如地方企业技术改造、中小城市基础设施建设、地方旅游事业发展等等，事实上这等于中央介入地方事务。
政府间的财政关系分析
政府间的财政关系分析经济084 吴梦琳3080115158 政府间财政关系是经济体制的有机组成部分，同时也是政府制定、实施财政政策的重要基础之一，因此，政府间财政关系的改革是我国财政管理体制改革的重要基础之一。
1994年，政府间的财政关系的改革取得了很大的成效，它较为科学地划分了中央与地方的财权、事权关系，从而有效地促进了“两个比重”的提高，增强了中央财政的宏观调控能力。
但是，我国的政府间财政关系还具有一定的过渡性质，要真正明确各级政府支出责任、统一各级政府的财权与事权、完善中央财政的转移支付，从而建立起完善、科学、规范的政府间财政关系，任务非常艰巨。
这主要表现在：第一，政府的职能还有待进一步清晰定位；第二，中央和地方政府的事权划分还有待进一步明晰；第三，对于政府间财权的划分还有待进一步调整，财政纵向不公平和横向不公平两方面的问题也有待解决；第四，科学、规范、有效的转移支付制度还有待建立并进一步完善。
展望今后的改革，中央政府还需要进一步调整与地方财政收支比例的关系，提高中央政府财政收支的比重，提高中央政府转移支付的力度，强化宏观调控能力。
二十一世纪政府的作用在了解政府的角色转换和职能调整之前首先应该来了解下我国政府的作用。
在改革开放前的计划经济时期，我国政府在经济和社会生活中的角色及职能定位是非常清楚的，它是全部经济与社会事务的控者与组织者。
在经济领域，政府不仅控制几乎全部经济资源，也直接通过国有企业以及农村经济集体组织各种具体的经济活动，并且决定社会财富在不同群体中以及社会不同成员间的分配；在分配领域，不仅各种公共服务都是由政府直接提供，政府同时也对各种社会事务乃至个人行为进行控制和管理。
简而言之，几乎所有的经济与社会管理控制和管理权力都是由政府掌握的。
20世纪70年代末开始的全面的改革开放，虽然从表面上来看这次改革主要是围绕经济体制，但改革的结果却并不单纯影响到经济活动的组织方式以及经济增长，而是影响到经济与社会生活的各个领域。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
1979-1993年全国财政收入情况
1979-1993年地方财力
1994年分税制改革的主因
• 1、财政收入增量不断地向地方政府倾斜， 导致中央财力持续下降，削弱了中央实行 宏观调控的能力。按照财政分权的基本理 论，资源配置职能主要在地方政府，收入 分配和经济稳定职能则主要在中央。
1980-1992年的两个比重
地方本级标准收入项目表
标准收入的计算
• 有的项目使用实际发生数 • 有的项目使用特定的公式计算标准值 • 如增值税标准收入的计算，以统计年鉴中 工业和零售贸易业增加值作为代理税基， 以全国平均有效税率为税率。 • 企业所得税以各地区企业利润总额为税基， 税率分三档，京津沪按各自实际税率计算， 西部省份按西部平均有效税率计算，其余 省份按照其平均有效税率计算。
出口退税分担机制下的地区间财政 关系
分税制改革的成效
• 1、两个比重明显提高 • 2、中央财政的再分配力度加大，有助于均 衡地区间财力。
1993-2005年财政收入占GDP比重
1993-2005年中央财政收入比重
1994-2005年中央集中增量情况
1994-2005年中央集中增量分配 情况
• 4、改革出口退税负担机制
1995-2005年出口退税情况
• 2004年的出口退税机制改革，产生了地区 负担不均衡，一些地区政府采取手段干预 外贸发展，如鼓励本地生产性出口企业从 本地购买原材料和半成品。因此从2005年1 月1日起，在维持2004年各地出口退税基数 不变的基础上，对超基数的部分，中央和 地方按照92.5：7.5的比例分配。
1994年分税制改革的主要内容
• 1、划分中央与地方的财政支出范围
• 2、明确中央与地方的收入范围
• 3、分设中央和地方两套税务机构。 • 4、实行中央对地方的税收返还
1994年后的一些重要调整
• 1、调整证券交易税中央和地方的分享比例
1996-2005年证券交易印花税情 况
• 2、调整金融保险营业税收入划分 • 从1997年1月1日起，金融保险业营业税率 由5%提高到8%。各银行总行、保险总公司 缴纳的营业税归中央，其余金融保险机构 缴纳的营业税，5%的部分归地方，3%的部 分归中央。为了支持保险银行业改革，从 2001年起，税率每年下降1%，分三年回复 至5%，中央分享部分也随之消失。
• 3、实行所得税收入分享改革 • 企业所得税按企业隶属关系划分，一是会 强化政府干预，不利于公平竞争，二是不 利于扭转地区间财力差距扩大的趋势。因 此从2002年1月1日起，对此实行改革。
2001-2005年企业所得税地区分 布
2001-2005个人所得税地区分布
2002-2005年中央集中用于一般性转 移支付的所得税增量
地方本级标准支出项目表
标准支出的计算
• 当前普通转移支付的目标是缓解财政困难 地区财政运行中的突出矛盾，保障机关事 业单位职工工资发放和机构正常运转等基 本公共支出需要，所以在计算中主要针对 的是经常性开支，没有包括建设性支出的 内容。 • 在经常性支出中，最关键的变量就是标准 财政供养人数，它由标准在职职工人数和 标准离退休人数构成。
1999-2005年调整工资转移支付
农村税费改革转移支付
• 从2001年起，中央财政统筹考虑各地区提 高农业税率增收因素和取消乡镇统筹、降 低农业特产税税率、取消屠宰税减收、调 整村提留提取办法等因素，对地方净减收 部分，通过转移支付进行补助。 • 2004年，全面取消烟叶外的农业特产税、 降低农业税税率，由此减少的地方财政收 入，沿海发达地区自行消化，粮食主产区 和中西部地区由中央财政适当给予转移支 付补助。
1993-2005年地方本级支出占总收入 比例
1994-2005年中央对地方补助比 例
2005年中央财政再分配效果
2005年中央地方财政收支关系
中央对地方财政转移支付制度
• 现行中央对地方的转移支付主要分为两类： • 1、财力性转移支付：目标是促进各地方政 府提供基本公共服务能力的均等化 • 2、专项转移支付：旨在实现中央的特定政 策目标，实行专款专用
中国政府间财政关系改革源自放前后财政体制的变化1980年财政体制改革的主要内容
1985年财政体制改革的主要内容
1988年财政体制改革的主要内容
• 1985年的财政体制改革导致了一些问题， 如中央财政收入占全国财政收入的比重不 断降低，有的经济发展较快的地区认为上 交比例过高。通过讨价还价和不断的修正， 37个省、直辖市、自治区和计划单列城市 实际上实行着六类不同的财政包干的体制。 包括收入递增包干、总额分成、总额分成 加增长分成、上解递增包干、定额上解和 定额补助。
• 2、由于大部分的流转税都是地方税，导致 地方政府为了获得更多的收入，热衷于发 展利高税大的企业，“小酒厂、小烟厂” 盲目发展，重复现象严重，形成了诸侯经 济。这种体制的后果，把政府的财政利益 和企业捆绑在了一起，强化了政府对企业 生产经营的干预。 • 3、财政包干体制种类繁多，人为因素影响 大，地区间苦乐不均，不利于地方经济的 均衡发展。
省级标准在职职工人数
标准离退休人数
• 在1999年各地实际人数基础上，考虑适当 的增长率，参照地方离退休人员与在职人 员的比例调整确定。
转移支付系数的确定
2005年各地财政困难程度系数
调整工资转移支付
• 1998年之后，为了应对亚洲金融危机，缓解国内 有效需求的不足，在1999-2003年之间，四次增 加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费。 所需支出，沿海经济发达地区自行解决，对财政 困难的老工业基地和中西部地区，由中央财政给 予补助。 • 四次调资转移支付，每次补助地方的数额确定后， 以后年度均作为基数定额补助地方。
现行中央对地方转移支付分类
1994-2005年中央对地方转移支 付
1994-2005年中央对地方转移支付结 构图
2005年财力性转移支付结构
普通转移支付
• 由于我国地域广阔，经济社会二元结构比 较明显，地区间财政收支差异较大，因此 在测算普通转移支付时，按照公平、公正、 规范、透明的原则，参照影响地方财政收 支的客观因素测算各地的标准财政收支， 对存在收支缺口的地区按照一定的系数进 行补助。