以司法机关去行政化为视角探析检察权转型

以司法机关去行政化为视角探析检察权转型[摘要]宪法规定了检察机关独立行使检察权，但由于当前存在着检察机关机构设置行政化、办案程序行政化、队伍管理行政化等体制的弊端，造成了检察机关不能完全依法、有效、独立地行使检察权。

因此改革检察机关现行的管理体制，促进检察权转型，完善检察权的配置、行使和监督，是保证检察权正确独立行使，维护司法公正的必经之路。

[关键词]检察权；行政化；检察机关；转型检察制度作为我国司法制度的重要组成部分，自1978年重建以来，经过三十多年的探索和实践，已经显示出自己的优势和强大生命力。

但司法行政管理职能的渗入，导致检察机关在履行宪法赋予的法律监督权能时受到一定的干扰和影响。

笔者认为，淡化行政管理色彩，既是当前检察机关强化法律监督、维护公平正义的迫切需要，也是深化改革、促进检察权转型的当务之急。

一、我国检察权的性质警察权是行政权，审判权是司法权，这两点均已成定说。

但对于介乎二者之间的检察权的性质，在学说上则有不同主张。

第一种观点是“行政权说”，它从检察权具有的命令性、国家代表性、强制性和执行性等特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；第二种观点是“司法权说”，它认为检察权与审判权具有类似的特征，检察官被称为“站着的法官”，如德国学者戈尔克称：检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能；[1]第三种观点是“双重属性说”，它认为检察权具有司法权和行政权的双重属性；第四种观点是“法律监督权说”，它认为检察权是独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是与国家行政权、军事权、审判权相并列的，必须由专门的国家机关来行使，检察机关正是此项权利的行使者。

由于我国政治体制不同于西方资本主义国家，如何定位我国检察权的性质，不仅要从权力本身的共同性出发，还要结合我国宪政体制及司法体制。

而我国宪政意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一，鉴于此，笔者认为我国检察权在国家体制上仍属于司法权。

因此，对检察活动的管理模式要既不同于行政机关，又要有别于行使审判权的法院，而是应当根据检察权自身的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式来管理检察活动。

二、我国检察机关管理行政化的现状（一）机构设置的行政化一是体现在组织体制上。

根据宪法和人民检察院组织法，我国检察机关实行最高人民检察院领导地方各级人民检察院、上级人民检察院领导下级人民检察院的领导体制。

按行政区域来设置检察机关，各级人民检察院检察长、检察委员会委员和检察员由所在行政区域的人大及其常委会选举、任命或罢免，并接受其监督，但根据党管干部的原则，上述人员在提交选举和任命前，须由本级党委讨论同意，或报请同级党委政法委同意，同样，其免职也须由本级党委或其组织部门讨论，再经过法律程序向人大提出。

二是体现在经费保障上。

检察机关的经费主要来源于当地财政，从某种意义上说就是依靠同级地方国家行政机关，某些特需经费还需要同级财政部门的支持才能解决。

三是体现在业务协调上。

我国县级以上地方各级党委均设有政法委员会，有些地方的公安厅（局）长兼任政法委书记，在实际工作中，人民检察院遇到的重大疑难案件会与其协调，由政法委召开公、检、法三家共同研究并提出处理意见。

[2]（二）办案程序的行政化检察机关办理案件实行行政审批、集体负责，是一种“上命下从”的行政模式。

[3]检察职能与司法行政职能相互混同，如检察机关办理刑事案件，案件重大、疑难、复杂，由检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定的以行政审批、集体负责为主要内容的办案模式。

在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。

（三）队伍管理的行政化检察官被视为一般行政人员，按行政级别分为科级、处级、厅级等，其选拔、任用、考核、奖惩、晋升制度纳入公务员法管理。

虽然《检察院组织法》和《检察官法》分别规定了检察人员的法律职务和检察官等级，但与检察人员的工作权限、政治经济等待遇却不完全挂钩，真正起作用的还是行政职级。

（四）决策机构的行政化检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。

在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察长、副检察长及其他业务部门的负责人等行政领导组成，其结构的行政化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。

三、检察权转型方向的思考从检察权性质来看，应当在实际上强化检察机关的司法性。

检察制度的改革，必须向权责正确行使、高效公正、制约有序的检察权方向发展，要着重注意以下几点：（一）完善检察权的配置科学配置检察权，淡化现行检察制度中的行政因素，是检察权转型的前提和基础。

1.理顺领导体制，保证检察机关相对独立笔者认为，按照检察一体化的原则，检察权的行使必须保持整体的统一，所有检察机关应当是一个命运共同体，不受任何行政权力的干涉。

要做到这一点，检察机关必然享有人财物的自主权，使上级检察院真正从检察工作、人事任免、经费、人员编制等方面实行垂直领导。

[4]除最高人民检察院检察长以外，其他检察官均由高检院或上级检察院的检察长提请同级人大及其常委会批准任命或直接任命，检察官职务非因失职或违法犯罪事项不得以任何理由免去；检察机关的经费由中央财政部门全额划拨最高人民检察院，由高检院逐级下拨给地方各级人民检察院，使地方各级人民检察院摆脱与其所在行政区域的依赖关系。

与此同时，检察机关的机构设置，应当设立司法区，打破与行政区划的对应，在办案程序上与其他司法机关的衔接。

2.实行分类管理，规范检察官的选拔任用检察人员任免制度的改革和完善，是检察机关实行垂直领导体制，依法独立行使检察职权的组织保证。

在人事管理上要实行检察官、书记员、司法行政人员的分类管理，取消检察官的行政职级，将检察官的待遇和检察官等级挂钩。

要严把检察官的入口关，疏通检察人员的出口，根据不同特性对检察机关的业务人员实行分类管理，建立一种以检察官系列为主体，以相关工作人员系列为补充的干部管理体制，充分调动检察人员的积极性、主动性、创造性。

与检察机关垂直领导机制相适应，省级检察院的编制及职位数量，由高检院核定和统一管理，省级以下检察机关的人员编制管理权，则由省级检察院负责，各地区、市（县）的编制名额及职位应该由省级检察院统一核定和下达。

同时应当实行检察官遴选制度，把公开平等竞争择优的原则体现在队伍建设上，建设一支高素质专业化的检察官队伍。

（二）完善检察权的行使按司法规律行使检察权，充分认识到检察权在我国司法领域的重要作用，改变以往检察权行使的“行政化”，是检察权转型的关键。

1.提高办案效率，维护司法公正检察官应当成为办理案件并负有一定决定权，而且权、责、利相统一的检察权行使主体。

打破集体决策的陈规，给检察官个人在司法活动中一定的独立性。

如主诉检察官制度正是这方面的有益尝试，实行主诉检察官制度改革，由公诉部门的主要检察官担任主诉检察官，配备辅助人员，使主诉检察官成为相对独立的检控官。

因此，笔者认为，以设立主诉（主办）检察官制度为突破口，实现我国检察官的“司法官化”，是检察制度改革的一项重要和必要的举措。

在实行主诉（主办）检察官制度中要尽量减少行政性命令，而采用国外检察官制中比较通行的做法：“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”，以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。

”[5]2.提高责任意识，强化责任制度按照权责统一的要求，认真落实差错案件责任追究制度，明确检察长、检察委员会委员、部门负责人、承办检察官的四级执法责任，明确各个岗位职责，充分调动每个检察官的主体意识和责任意识。

（三）完善检察权的监督“谁来监督监督者”，完善检察权的外部、内部监督机制是检察权转型的保障。

1.在外部监督上，加强检务公开自觉接受外部监督，在广泛接受群众监督的同时，进一步加强和改进联络人大代表、政协委员的服务工作，有效强化人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、检务公开等工作。

加强人大代表对检察机关工作的视察、检查，建立一系列联络代表委员工作制度，包括健全与人大代表联系制度、定期走访代表委员制度、重大事项报告制度、专题工作汇报制度、征求意见反馈制度等，并使这项工作经常化、制度化、规范化，充分利用人大代表的质询权，监督权等进行监督。

全面深化人民监督员制度，将检察机关和检察干警的执法活动置于广泛的监督之下。

深入开展“检察开放日”活动，邀请大学生、社区居民、新闻媒体等各界代表进院参观，从而提高检察工作的透明度。

2.在内部监督上，健全责任体系完善上级检察机关对下级检察机关的监督，在办理案件监督机制，如对职务犯罪案件的审查备案、督导督察、追逃协作、办案安全防范、超期羁押催告、对下级院错误的纠正等等，利用检察专线网创建职务犯罪案件跟踪系统，对各级院立案查办的每一起职务犯罪案件都纳入联网管理，网上全程动态监控。

同时要充分发挥内部纪检监察部门和检务督察部门的作用，层层落实党风廉政建设责任体系，积极对执法办案活动进行事前和事中监督，继续推行案件回访、个案抽查等已经成型有效的制度，同时，进一步挖掘违法违纪的深层次原因，从而健全制度，改进工作，防范类似事件的再次发生。

[参考文献][1][法]卡斯东·斯特法尼.法国刑事诉讼法精义[M].罗结珍译，中国政法大学出版社，1998：124.[2]曹志琦.关于我国检察机关领导体制的反思与改革[M].检察论丛，法律出版社2004：37.[3]糜方强，黄生林.论检察领导体制改革[M].检察论丛，第8卷，法律出版社，2004：148.[4]郝国庆，王枫云.我国政府垂直管理体制趋强的原因与利弊分析[J].行政论坛，2002，（1）.[5]杨磊等译.日本检察讲义[M].中国检察出版社，1990，（12）：21.。