国内外海洋灾害防御体系-国家海洋局东海分局

国家海洋局二〇一四年五月1989年12月，第44届联合国大会通过决议，指定每年10月的第二个星期三为“国际减灾日”。

确立“国际减灾日”的目的是，敦促各国把减轻自然灾害列入工作计划，推动各国采取措施减轻自然灾害的影响。

2009年，经国务院批准，将5月12日确定为全国“防灾减灾日”，一方面顺应社会各界对我国防灾减灾工作关注的诉求，另一方面也是为了进一步提高国民防灾减灾意识。

近年来，随着全球气候变化和沿海经济社会的发展，海洋灾害呈严重多发态势，已成为沿海地区经济社会发展和人民群众生命财产安全的巨大威胁。

包括中国在内的众多沿海国家，以及有关国际组织，都愈发重视海洋灾害防御。

尤其是美国和日本，作为世界两大经济强国，在防灾减灾的基础性工作方面都有大量投入，并且在技术上也具有领先优势。

表1 灾害防御的四个阶段一、美国篇美国是一个自然灾害高发的国家，拥有比较完善的防灾减灾管理体系。

（一）灾害应对管理机构美国政府在1979年创设了美国联邦应急管理署（FEMA，Federal Emergency Management Agency），是一个从中央到地方，统合政、军、警、消防、医疗、民间组织及市民等一体化指挥、调度，并能够动员一切资源进行防灾减灾的管理体系。

通过这个体系可对自然灾害进行有效的管理与控制，将灾害造成的损失减少到最低程度。

图1 美国国家灾害反应体系（二）灾害应对流程美国FEMA根据美国政府管理部门承担的紧急突发事件反应的职责，把美国划分成十个应急管理区。

这些应急事务管理区是联邦紧急事务管理局的派出机构，其职能就是联邦政府规定的职责。

图2 美国当灾难发生时的工作流程（三）海洋灾害管理技术支撑美国的海洋灾害管理实行以美国国家大气与海洋管理局(NOAA)为核心，与其他相关机构高效协作的管理体制。

它们主要负责海啸、海冰、风暴潮、赤潮等海洋灾害预报的管理，并在全球海洋观测系统和全球海洋生态学计划等国际组织中起重要的作用，为世界其他沿海国家树立了海洋环境监测预报管理的典范。

二、日本篇日本是世界上地震、台风、海啸等自然灾害最多的国家之一。

日本把预防和应对危机看得同等重要，在与自然灾害的长期抗争中，建立了具有世界领先水平的防灾、减灾、抗灾、救灾综合应对体系。

（一）灾害应对立法体系日本关于防灾、减灾以及紧急状态等危机管理的法律法规约200多部，主要分为基本法、灾害预防和防灾规划法、灾害应急法、灾后重建和恢复法、灾害管理组织法等五大类。

如《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》、《备荒储备法》等。

（二）灾害管理机构表2 灾害管理机构职责灾害发生时，根据灾害的类型启动不同的灾害应对机制，电力、煤气、自来水公司、通信、交通等部门都有各自的防灾预案，同时也在管理体系中明确相互配合的制度，确保灾害发生时既可各自为战，又能统一行动。

（三）灾害应急机制日本成立了全国性防灾组织“灾害对策本部”，建立了完整的防灾预警预报机制（日本针对重大气象、海洋灾害及时发布预报和警报）；加强政府管理部门、防灾研究机构、地区民众三者之间的联系和沟通，形成了政府、社会团体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机制。

图3 东京都灾害应急指挥体系示意图（四）灾害通讯网络体系表3 防灾通讯网络框架通讯网络覆盖范围组成及用途中央防灾无线网政府各职能部门固定通讯线路（影像传输线路）卫星通讯线路移动通讯线路消防防灾无线网全国消防部门防灾行政网都道县府、市町村防灾相互通讯网解决地震、飓风等大规模灾害的现场通讯问题其它类型通讯网水防、紧急联络、警用、防卫用、海上保安用、气象用（五）灾后救助措施1、救助物资储备管理保证充足的物资供应和储备，如防灾仓库、家庭紧急避难用品包。

“常备灾害应急物品袋”有饮用水、压缩食品、收音机、常用药品、常用器械、简易帐篷、便携马桶等。

图4 应急物品袋2、灾害救援、救助体系消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。

灾害救助体系以政府救助、自救为主，社会救助为辅。

政府救助包括资金和物资帮助、减免税收、开展灾害保险业务进行赔偿等；自救主要是灾害保险制度的实施；社会救助主要包括社会捐款救助和金融机构救济，如临时缓缴按揭贷款、延长偿还期限、减少贷款利息等。

（七）国民防灾教育体系1、普及教育通过报纸、广播、电视等多渠道普及和宣传防灾减灾知识；中小学大都开设灾害预防教育课。

日本政府于2002年耗资60亿日元（约4261.6万元人民币），在神户市中央区建成了“人与防灾未来中心”，以唤起全民的防灾意识。

图5 防灾减灾教育图6 日本“人与防灾未来中心”2、防灾减灾活动日表4 日本防灾减灾活动日 防灾和志愿者日（阪神地震发生日）1月17日 防灾知识讲座、 防灾演习、 推广防灾新产品防灾和志愿者周1月15日-21日 防海啸活动日7月10日 防灾日9月1日 防灾周 8月30日-9月5日图7 日本小学生的防灾演练3、国民防灾意识和能力非政府自愿者组织发挥积极作用，如阪神大地震后，灾害志愿者变得大众化；志愿者登记网络比较完善。

（八）日本防灾实例1、防风浪，筑起水泥长城日本是一个岛国，东部太平洋形成许多天然良港，防海洋大潮上岸保护土地是永久大计。

几十个日本大大小小的港口城市，都建有防波堤，将汹涌澎湃的潮水拒之港口之外。

与此同时，在低洼的海岸线、浅滩、滩涂、海岬、迎风迎浪处，几乎都建有高高的防波堤和防波墙。

有的地方紧贴海岸线有这样的防波堤或防波墙，海中不远处还有一道防波堤，这样不管海上大浪怎么汹涌，港湾里来讲总是风平浪静。

防波堤和防波墙有效地保护了水土。

图8 日本填海造码头和设施2、海啸预警和防范海啸的预警和防范，日本在世界上是数一数二的。

2011年3月11日，在格林威治标准时间5时46分23秒（当地时间14时46分23秒），日本本州岛仙台市以东130千米的近海发生里氏9级地震，震源深度为24.4千米（15.2英里），并引发高达10米的海啸。

此次地震是日本有观测纪录以来规模最大的地震，由此引发的地震海啸和核危机，对日本乃至全世界造成了巨大的影响。

但在这次地震海啸中，日本的地震预警系统、海啸预警系统和民众防灾减灾应急训练发挥了很大的作用，纯地震影响的灾害损失已减少到较低水平。

日本在此次强震后，第一时间启动了海啸信息发布程序，各大电视台自动切换电视画面，滚动播发海啸警报；地震海啸发生仅5分钟，日本首相官邸就设立了官邸对策室，并在之后的内阁会议上成立紧急对策部，协调指挥全国的地震和海啸灾害应对工作；沿海居民按照既定的应急手册有序撤离；核电站、新干线、机场等重要基础设施紧急关闭，尽最大可能减轻了灾害带来的影响。

图9 紧急避难处的台阶，旁边用漫画和文字提醒人们（左）；巨大防海啸水闸（右）三、中国篇我国自20世纪60年代以来，在海洋灾害预警报等方面的进展，有效地减轻了海洋灾害人员伤亡和经济损失。

1969年第3号(Viola)强台风登陆广东惠来，造成汕头地区特大风暴潮灾，汕头市进水，街道漫水1.5-2米，牛田洋大堤被冲垮。

在当地政府及军队奋力抢救下，仍有1554人丧生。

但较1922年同一地区相同强度的风暴潮，死亡人数减少了98%。

2011年4月24日国家海洋局透露，2010年各类海洋灾害造成直接经济损失132.76亿元，死亡（含失踪）137人。

经初步测算，近50年来，海洋预警工作给国家减少经济损失上千亿元。

虽然2010年我国海洋灾害频发，但死亡（含失踪）人数却在减少，低于多年平均值。

近五十年中，尽管沿海人口急剧增加，可死于潮灾的人数已明显减少，这不能不归功于我国社会制度的优越和风暴潮预报警报的成功。

（一）海洋防灾减灾管理体制目前，我国对海洋防灾减灾实行统一领导、综合协调、分级负责、属地为主的管理体制，国务院负责统筹协调全国的海洋防灾减灾工作。

各相关部委根据自身职责承担相应的海洋防灾减灾工作。

其中，国家海洋局负责海洋灾害监测预警，水利部负责海堤建设和运行管理，交通运输部负责海上交通安全监督管理和突发事件应急处置，农业部负责海洋渔业防灾减灾和灾后生产恢复工作，民政部负责灾害救助工作，公安部、卫生部、建设部、铁道部、安监总局等部门负责本领域相关的灾害应急处置工作。

沿海各级人民政府负责本行政区域内海洋防灾减灾工作。

（二）海洋灾害应急工作机制经过多年的发展，目前我国已形成了包括监测预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节在内的海洋灾害应急工作机制。

各相关部门结合自身职责制定了本部门应急预案。

一旦海洋灾害来袭，海洋部门会提前向各级政府及其相关部门和社会公众发布海洋灾害预警报信息，水利部门将据此加强海堤巡查和除险加固等工作，交通部门会组织海上船舶开展避险并对海上船舶遇险事件进行救助，渔业部门会组织渔船渔民开展安全转移和灾后生产恢复工作，民政部门组织开展救灾物质调配和发放工作，公安、安监、卫生、住建、铁路等相关部门也会加强值班，随时处置各类突发事件。

（三）海洋部门关于海洋灾害预警报系统建设的工作20世纪80年代以来，我国海洋部门在风暴潮、赤潮、灾害性海浪、海冰等主要海洋灾害的监视、监测、调查研究、分析预报及警报技术系统的建设方面都做了许多工作。

目前，我国已成功建成较发达的海洋监测监视网络，并且海洋管理系统，海洋资料服务系统以及海洋环境预报系统也正逐步迈向世界先进水平。

图11 国家海洋预报中心在做海洋预报节目（左）；大连海区的防波堤，有效的预防风暴潮的袭击（右）1、立体海洋观测网现已组建起由海洋站网、海洋资料浮标网、海洋断面监测、船舶和平台辅助观测、沿岸雷达站、航空遥感飞机、海洋卫星等多种遥感系统组成的海洋观测网，基本实现了立体观测，成为全球海洋观测系统的重要组成部分。

2、三级海洋预报、预警体系目前，我国已建成了以国家海洋预报中心、3个海区预报中心和11个省级海洋预报机构为主体的三级海洋预报体系。

通过遍布沿海省（区、市）的海洋环境预报台站，逐步建立了一个从中央到地方、从近海到远海、多部门联合的海洋灾害预报预警系统。

目前，我国海洋环境预报部门自主开发的多项科技成果，已经在风暴潮、海浪、海啸和海冰等海洋灾害防御中发挥了重要作用。

3、全国海洋预警报远程视频会商系统在国家海洋局的统一部署下，沿海各级海洋部门建设完成了全国海洋预警报远程视频会商系统。

借助先进的通讯设备，实现了各部门的海洋预报结果实时会商，并对海洋灾害的防灾减灾决策能力提升也起到了显著的作用。

图10 全国海洋预警报远程视频会商系统（四）我国风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急组织体系和职责国家海洋局风暴潮、海浪、海啸和海冰应急管理领导机构的组成和职责依据国家海洋局应急管理相关制度确定。

国家海洋局和沿海各省（自治区、直辖市）海洋部门承担风暴潮、海浪、海啸和海冰应急任务的相关机构及其分工如下：1、国家海洋局值班室负责局24小时应急值守和海洋灾害信息收发、承转以及与国务院及其有关部门、军方等相关单位的信息往来；汇总和编辑局《值班信息》，上报国务院应急办；对各种信息进行全面汇总和有效管理；与国务院应急平台及时联通，与各应急队伍建立通讯网络。