第四章 中国的非营利组织(王智慧)

非公募基金发展迅速 2007年4月，“王振滔慈善基金”在北京启动，这是中国民营企业家首 个非公募慈善基金会。该基金会以2000万元作为创始基金，主要用于宣 传慈善事业、向社会贫困群体提供帮助、奖励为慈善事业做出贡献的人 才。目前，该基金会已在浙江、湖北设立了两个1000万元的大学生助学 专项基金。 近年来，我国非公募基金会发展迅速。据统计，截至2006年底，全国 有公募基金会795个，比上年增加3.1%；非公募基金会349个，比上年增 加71.1%，在教育、文化、科学、卫生、社区、扶贫等领域社会公益事业 中发挥着越来越重要的作用。据最新统计，2007年新启动了腾讯公益慈 善基金会、传媒大学教育基金会、南都公益基金会等一批非公募基金会。 “非公募基金会的迅速发展，体现了企业和个人的社会责任感，为困难 群体分享我国经济社会发展的成果开辟了新的途径。”民政部民间组织 管理局局长孙伟林说。 “随着基金会运作规范、透明度增加以及社会影响力加大，会有更多 企业家加入成立非公募基金会的队伍，从而促进非公募基金会的发展、 促进中国慈善公益事业的发展。”民政部民间组织管理局副局长杨岳说。
在新的历史条件下，探讨我国政府与非营利组织发展之间关系问 题具有重要而深远的意义。政府深化改革的思潮不断涌动，加快 国家民主化建设的脚步不断前行，非营利组织的蓬勃发展将是国 家与政府实现这些目标的重要参与者与贡献者，政府要积极培育 非营利组织，进一步发挥其提供服务、反映诉求、规范行为等方 面的能力和作用，与政府一道共同承担起建设社会主义和谐社会 的历史使命。
2. 第二个阶段是从新中国成立至“文化大革命”结束。
1951年中央人民政府内务部颁布了《社会团体登记暂行办法实施细 则》。根据办法和细则，各级政府对旧社会遗留下来的各种社会团 体进行了整顿，一部分封建组织和反动组织被新政权依据新的法律 规定而加以取缔，其中包括会党组织和反动政治团体，也包括一些 带有浓厚封建色彩的互助组织和慈善组织，以及部分宗教性的组织 民间组织被依法取缔，另一方面，还有一部分民间组织在中国共产 党依据社会主义原则的引导下逐渐政治化，其中一些政治倾向明显 的团体被定义为“民主党派”从民间组织范畴当中脱离出来，转化 为政党组织，如民盟、九三学社等。自此，非政治性开始成为中国 民间组织的一个鲜明而重要的特征。
四、我国现行非营利组织法规体系的缺陷
1. 我国相关法律十分不完善 由于我国并无违宪审查制度，所以宪法规定在法律实践中没有直接的 意义。主要由地方发布的规范性条例解决。 2. 对非营利组织法律地位与作用的认识不足 门槛高、限制多、监管不力。各业务主管单位“多一事不如少一事” 3. 法律内容和技术上的缺陷 首先是实体法的缺失，其次从立法内容来看，行政管理的内容规定占 据了绝大多数，而更为核心的有关非营利组织的内部组织、财产关系等 民事规定，则极少涉及。尤其是财务规范的缺失给非营利组织的运作带 来许多困难。 4. 现行条例规定的成立条件和程序十分繁杂 绝大部分非营利组织往往成立时规模较小，加上中国国情复杂，特别 是在在某些欠发达地区这种条件往往太过苛刻，再加上行政审查的繁琐 和严格。我国大量的非营利组织处于未经注册的状态，实际上即属于非 法组织。
五、改善中国非营利组织法律政策环境的政策建议 1. 构建更加完善的非营利组织的法律体系 2. 降低非营利组织的准入门槛,加强法律制度的监督 3. 尽快出台非营利组织基本法并完善专项法规体系 4. 尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策
第四节 中国非营利组织发展存在的主要问题 与对策
一、中国非营利组织发展存在的主要问题
第四章 中国的非营利组织
学习目标： 1. 了解中国非营利组织发展过程及特点； 2. 掌握中国非营利组织活动领域及作用； 3. 熟习中国非营利组织发展的法律制度环境； 4. 理解中国非营利组织发展存在的主要问题。
第一节
中国非营利组织的起源和历史发展
一、中国非营利组织发展的历史雏形
我国非营利组织的发展并非始自今日，而是有着悠久的历史和漫长的 过程。中国的文化中历来就有慈善、助人和互助的传统，民间结社和民 间公益活动的历史源远流长。如先秦的“社邑”、“朋党”，隋唐的“ 同年会”、“怡老会”、“行会”，北宋的“合会”、“文社”，明末 的“善堂”、清末的“会党”、“公所”，近代的“学会”、“商会” 等。这些早期的民间组织虽不能称为现代意义上的非营利组织，但却是 我国非营利组织的雏形。
非营利组织在我国的迅速发展在很大程度上弥补了政府和市场的不足，在 社会生活中发挥着重要作用。其作用主要体现在以下几个方面： 1. 承担部分政府职能，架起政府与群众的桥梁和纽带 2. 填补因政府能力不足而存在的“公益真空” 3. 有效实现社会整合，协助政府提高行政效率 4. 加强政府职能转变，实现政府与非营利组织互促互惠目标 5. 实现“社区自治”，推动我国公民社会的培育
三、非营利组织登记管理制度的原则
我国非营利组织登记管理制度上目前的两个重要原则是分级管理和非 竞争性原则。 所谓分级管理原则，就是对非营利组织按照其开展活动的范围和级别， 实行分级登记、分级管理的原则。所谓非竞争性原则，就是为了避免非 营利组织之间展开竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者 相似的非营利组织。 分级管理原则和非竞争性原则，都和传统的计划经济管理体制有关， 在某种程度上它们是计划经济体制在非营利组织管理上的复制。
1. 政府与非营利组织之间存在着较为紧密地依附性关系 2. 非营利组织法律体系不完善 3. 非营利组织自身发展能力弱 4. 我国非营利组织的监督力度不够，监督管理机制不健全
二、我国非营利组织发展的调整措施
中国社会正逐步迈入法制化、规范化阶段。在这一发展阶段， 一方面非营利组织要不断逐步规范，完善自己；另一方面，国家 要提供一个良好的外部环境，建立健全相关法律，法规政策，为 中国非营利组织的发展创造良好的内外部环境。 1. 加强立法建设，保障非营利组织健康发展 2. 积极扶持和培育非营利组织，向非营利组织转移部分社会管理 职能 3. 完善非营利组织的管理体制，提高非营利组织自身的自治能力 4. 加强政府对非营利组织的支持 5. 建立非营利组织的监督机制，提高自身公信力 6. 拓展非营利组织的筹资渠道
第三节 非营利组织的法律制度框架
一、我国非营利组织的现行法规
在基本法层面，我国宪法明确规定了公民有结社自由，法律保护公民 的结社权。《宪法》第35条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、 集会、结社、游行、示威的自由。 在普通法律层面，1987年颁布的《村民委员会组织法》，1992年颁布 的《工会法》，以及1993年颁布的《红十字法》等，这些法律对村委会、 工会、红十字会的职能、地位和性质等，都做出了专门的规定，从而使 政府认为最重要的非营利组织获得了一定的法律制度保障。 在行政法规层面，最早的法规是于1950年由政务院颁布的《社会团体 登记暂行办法》。改革开放以后，1988年国务院颁布了《基金会管理办 法》，1989年6月和10月先后颁布了《外国商会管理暂行办法》和《社会 团体登记管理条例》。目前这几个法律除《外国商会管理暂行办法》尚 在执行外，其余都已废止。1998年10月，国务院颁布新的《社会团体登 记管理条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》。2004年3月， 国务院颁布《基金会管理挑理》。
第二节 中国非营利组织的活动领域及其作用
一、中国非营利组织发展方式
第一条道路可称之为“自上而下的自治化道路”。 第一是补充形式 第二是协调形式 第三是执行形式 第二条道路可称之为“自下而上的自主化道路”。 基本特征是：具有转型时期典型的多样性、自发性和随意性。 具体表现为：活动领域及方式的多样性，组织管理及运作的 自发性，制度设计及约束的随意性。
案例
“人人可慈善”：中国热心慈善的人多了
自己的日子过好了，希望别人也过好日子——越来越多的中国人慈善意 识正不断增强。
慈善组织不断增加 “看着袋中的造血干细胞，想到它会拯救一个人的生命，我就有一种特 别神圣的感觉。没想到自己的一点点付出，可以得到如此大的回报。那 种快乐，不是用言语可以表达的。”这段话来自于阳光骨髓库第二例捐 赠者的亲笔日记。 阳光志愿者协会是一个由北大学生社团发展起来的慈善组织，目的是 帮助需要骨髓移植的血液病患者。成立5年来，阳光志愿者协会已拥有志 愿者100余名，在北京、河北、广东等省市建立了30余家高校伙伴社团， 所建立的阳光骨髓库目前拥有1436份HLA数据，帮助50余位患者找到了 匹配的骨髓，给3位患者提供骨髓完成了拯救生命的骨髓移植，成为中国 大陆地区规模最大的民间骨髓库。 据民政部救灾救济司统计，2007年民间组织数量显著增加，目前已达 到35.9万个。其中，社会团体约19.4万个，民办非企业单位16.3万个，基 金会1245个。很多民间组织专门从事着慈善事业。1996年至2006年，民 政部门和慈善机构共接受社会捐助款物400多亿元，使近5亿人次受益。
三、中国非营利组织的作用
发展非营利组织，有助于改善政府与社会之间的关系，提高 社会的自我管理能力，更好地推进公共治理社会化。
政府与社会的关系，从根本上说就是国家与社会的关系。 因为政府是国家权力的代表，直接行使管理政治、经济、社 会等各项权力，实施对社会的有效管理。可见，在市场经济 条件下，首先要改善政府与社会之间的关系，推进公共治理 社会化，一个重要途径就是要大力发展非营利组织，完善社 会中介系统，培植各类社会管理主体，这样才有可能为政府 职能外移，权力转移，提供承接的载体；其次，培育发展非 营利组织，可以维护社会经济的良好秩序，发挥非营利组织 在公共治理中的作用。
二、非营利组织的管理制度
我国政府为了对各种类型非营利组织进行统一登记管理实行的 一项基本制度是双重管理制度，它最初是在20世纪80年代后期进 行社会团体归口管理的实践中提出来的，后来随着相关法律法规 的颁布执行，先后在社会团体、民办非企业单位和基金会的登记 管理实践中加以贯彻，并逐步发展成为我国非营利组织登记管理 的一项基本制度。 所谓双重管理，是指国家对非营利组织的登记注册及日常管理， 实行登记管理籍贯和业务主管单位双重负责的体制。1998年颁布 的两个条例规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府 民政部门是本级人民政府范围内非营利组织的登记管理机关。登 记管理机关负责非营利组织的成立、变更、注销登记或者备案， 对非营利组织实施年度检查，对非营利组织执行条例的情况进行 监督检查，对违反条例的行为依法给与处罚。