我国预算会计改革的问题与建议制度格式

我国预算会计改革的问题与建议

作者：[韦丽云]

我国预算会计的特征是核算经费收支、计算经费结余，当前，预算会计已满足不了市场经济建设的需要，正积极进行改革，笔者就此谈点个人的看法。

一、我国现行预算会计存在的问题

１．适用范围问题。我国预算会计适用于政府部门、行政单位和事业单位，而三者的经济活动在本质上相近，即都以满足社会需求而非营利为目的。但在会计特征上，事业单位有自己的业务收入，相当大一部分能做到收支相抵，而政府部门及行政单位的收入依靠强制性行政力量获得，支出依赖政府拨款，若将它们统一于一个会计体系之下，不利于会计职能的发挥。另外，预算会计适用的事业单位仅指国有事业单位，不包括非国有事业单位，导致民办、外资或混合制事业单位在选择应遵循的会计制度时发生困难。

２．会计目标问题。我国预算会计的目标是，监督预算的执行，保证实际收支与预算收支一致并具合法性。这一目标强调预算会计为预算管理服务，忽视了预算会计对政府其他管理职能的反映和报告。同时，预算会计提供的信息集中于年度财政“收、支、结余”，不能满足政府长期计划的需要，不能为政府的预测、决策提供更多的帮助，在本质上只是一种预算执行会计。

３．会计基础问题。我国预算会计采用的是收付实现制原则，随着政府职能的扩展，其预算管理体制转为公共财政管理体制，它所固有的缺陷日益明显：①非现金交易不作为收支及时核算，收入与成本无法配比，不能完整反映业绩。相应的债权、债务也不能确认，如当期应承担但未实际偿付的借款利息、当期许诺后期支付的养老金福利等不作为负债核算确认，导致信息失真。同时忽视隐性负债，如政府担保形成的或有负债、养老金和社会保险计划按原定利率或精算方法的承诺可能导致的若干年后的巨额现金流出等，隐藏了政府的财政风险。

②反映的受托管理职能范围较窄，局限于预算管理，无法全面考评政府的行政业绩。③资产计量不准确，对无形资产、股权等长期资产缺乏计量，对固定资产及其使用情况缺乏报告，容易导致资源流失。

４．财务报告问题。主要表现在：①财务报告立足于政府使用，未考虑公众、审计机构、相关利益人及潜在使用人的需求，并使财务报告脱离外部监督。②只揭示财务信息，不揭示非财务信息，揭示的财务信息也不全面、不真实，如缺乏国有资产产权及收益权、社保基金运营的会计信息，固定资产不计提折旧，负债计量不实，长期资产缺乏计量等。③报告体系不完善，政府资产负债表没有报表附注，缺乏能够完整反映政府资产、负债的财务报告。

二、我国现行预算会计改革的建议

１．与国际惯例接轨，将现行预算会计分为政府会计与非营利组织会计两大独立的会计体系。三年内，我国大多数国有事业单位将退出公共预算体系，届时，公立、私立、外资、混合制事业单位需要遵循统一的非营利组织会计标准，规范运营，将有效的财务活动转化为优质的社会服务，以取得社会效益最大化。而政府会计也需要遵循独立的会计标准，以便更加充分地发挥其职能作用，增强政府的持续管理能力。

２．将“全面受托责任”引入政府会计目标。“全面受托责任”应包括政府接受国家和人民的委托并按《预算法》的规定履行的预算管理责任、公共财政管理体制责任、国有资产管理责任、社会保障基金等信托基金运营责任、政府债权债务管理责任等经济责任，以及维护社会治安、提高公民素质、保护环境的社会责任和政治责任。在这一概念的引导下，政府会计要素、科目、方法、报表内容的制定应有利于提供高质量的会计信息，有利于使用者评价政府整体财务状况和政府绩效，满足实际使用人和潜在使用人的需要，从而帮助政府有效履行其公共职能。

３．采用两种计制基础相结合的财务报告体系。国外政府会计运用权责发生制的实践证明，它能克服收付实现制的缺陷，大大提高政府会计信息的透明度，加强政府对资产、负债的管理，提高行政管理的效率和效果。我国政府会计采用的收付实现制也有它突出的特点，表现在，它能提供相当便利的现金流信息并实现对现金的有效控制，监督财政收支的合法性，在防止腐败浪费上也有相当大作用。

这次改革要注意充分发挥二者的优点，构建新的财务报告体系：①资产负债表及其附表采用权责发生制，根据政府受托责任活动的特点设立报告要素。应对固定资产计提折旧，充分计量长期资产，合理确认不良资产，促进政府对资产的持续管理，及时发现和处置不良资产；要真实揭示政府的债权、债务，衡量长期、短期偿债能力，以助于财政风险测评、防范并及时化解财政危机，同时合理安排资金，提高财政资金的使用效率。②收入支出表采用权责发生制，实现对政府服务的完全成本核算，并进行横向、纵向比较，进而有助于评价政府绩效，加强政府的外部竞争能力，强化政府受托责任，促进政府服务质量和效率的提高。③增加以收付实现制为基础的现金流量表，借此途径对现金进行控制，监督预算的执行。现金流量表中现金净流量为负数时表示政府的财政赤字，相当于政府的举债需求。④增加合并报表。包括通用合并报表、特殊项目的合并报表等，采用的会计基础视合并报表的类别而定。⑤增加报表附注。附注应披露报表项目及影响财务状况的相关事项，披露与受托责任相关的非财务信息，可单独报送。⑥建立国有资产基金及其财务报告制度，把它作为政府会计反映、报告的重要内容，并建立其财务分析指标体系。尤其是在地方政府会计中，要重视对其财务指标的分析、评价，同时建立、完善对国有资产受托管理的监督机制和激励机制。