论公共事业民营化改革——以十堰市公交改革为例

论公共事务治理之道

——以“十堰市公交改革”为例摘要:公共事务的治理关乎社会最广大群体的利益,如何有效的进行公共事务的管理是一项意义深重的工作.近年来,我国在公共事务的治理上,一直提倡走市场化的道路,对公共事务进行民营改革.然而在公共事务的治理上,我们选对了道路,走的脚步却弊端甚多.本文以十堰市公交改革为例,浅谈一下公共事务的治理之道. 关键词:公共事务民营化公共利益

2003年,在公共事务民营化口号提出后,温州商人张朝荣买断了湖北十堰市18年的城市公交特许经营权,斥巨资收购了十堰公交所有财产,拉开了国内首例公交民营化改革,2008年4月,在连续四次公交公司司机罢工后,十堰市政府决定收回张朝荣的公交特许经营权.十堰市公共事务民营化以失败告终!

十堰市的公交改革可谓是我国公共事务市场化的典型案例,尽管十堰市的改革是失败的,但是,为我们公共事务的市场化改革提供了借鉴.在这一场改革中,口号喊的很响亮,动作也很大,然而为什么这一场一开始就被看好的改革最终却以失败告终呢?十堰市的公交改革中反应了我国公共事务改革中的一些很显著却被忽略的问题.

针对十堰市的公交改革,学术界有着各种各样的分析,众说纷纭.那么,十堰市的公交改革到底失败到了哪里呢?为什么改革选对了方向,最后还是要失败呢?

一、利益冲突

我们说十堰市的公交民营化是失败的,失败的第一个原因就是利益冲突没有得到合理的解决.

在十堰市的公交改革中有三个利益群体,一个是社会公众,一个是公交公司的承包户——私企,还有一个就是公交公司的员工.在这三个利益群体中，社会公众的利益具有公益性，也就是我们的公共事务的特性；私企是以盈利为目的的，很显然私企的利益带着私人的营利性；而作为公交公司的员工，单从福利工资的角度去考虑，这个利益群体也是私利性质的，这种私利有别于营利性，是基于个体基本的生活保障出发的私利。在这三个利益群体之外还有一个角色，那就是政府，政府是这个三个利益群体利益的协调者协调者。

为什么说十堰市公交改革失败于利益冲突呢？第一，在案例中，政府承担着

公共物品和公共服务的供给责任，为了满足公众对于公共服务的高质量要求，政府引入了市场的竞争机制，以提高公共事务的办事效率，满足公众。于是，我们看到了公交公司的民营化。但是在民营化的过程中，民营化的首要大敌就是民营化的私利性质和公共事务的公益性的冲突，要想使民营化顺利的走下去，就必须处理好这两方面的利益冲突。十堰市的改革中，从2003年开始，油价上涨，公交的成本增大使得公交公司经营开始处于亏损状态，也就是威胁到了私企的利益，而此时的政府对于公益性质的公共交通事务却采取了不管不问的态度，不得已，本应由政府埋单的公共事务财政亏损由私企买单了！私企的利益受损了，一个以盈利为目的的企业会听之任之吗？当然不会！于是出现了第二个利益冲突，外包的公交公司为了弥补财政的亏损，就采取了降低或者压制职工的工资和福利。作为公交公司的司机倒霉了，资料显示，外包后的公交公司中的一名司机在一个月上了二十多天的班后，月底只拿到了十几块钱的工资。在物价飞涨的今天，这可能还不够一个工人一天的饭钱。于是，司机的利益受到了损伤，司机不乐意了，罢工！司机的罢工不要紧，却引出了这件事的第三个利益冲突，那就是公共事务的最终受益者——公众的利益。作为公共服务的公交系统，其最终的最本质的目的就是满足社会公众的利益需求，努力实现公益的最大化。但是，在公交改革的一系列矛盾出现后，最终将这一改革的最终方向改变了，司机的罢工严重影响了公众的出行，公益受损！公交改革没有达到预期的目标，失败！

利益的层层冲突最后总导致了改革的失败，在这一场改革中的一个很重要的角色——政府，是整场改革的倡导者，却直到改革矛盾不可解决的时候才站出来想办法解决。责任，到底要谁来承担？我们讲公共事务的市场化改革，就必须明白市场化和公益性的区别，这是两个不同方向的利益。满足了公益性，市场的利益就必然受到损失；满足了市场的利益，公益性就必然得不到充分的满足，影响的是整个社会的利益。因此，处理好各方面的利益是改革的关键。作为协调者的政府一定要发挥其本职作用。首先，要保障公共事务的公益性，改革并不等于改变，一定不能改变了公共事务的本质属性。其次，对于外包的公交公司利益，依然是公益性的，因为它满足的是公众的利益。政府要加大对公交公司的财政补贴，不能损害私企的利益，这样才能保障公共事务的公益性，使公益与私利达到一定的均衡。第三，对于外包后的公交公司职员身份的定位，这个定位关乎公交公司

职员的福利待遇等问题。作为私企的员工，一切的工作都是为了企业争取更多的利润。但是作为公共事务的服务者，他们服务的社会大众，而他们也是社会大众的一部分，一定要满足这一个群体的基本利益。公交公司的外包不等于其职员管理的外包。政府要对公交公司的职员的福利待遇制定一定的政策进行保障，这样才能激励员工更好的为这个社会服务。

二、责任——权责的明确

在公共事务改革的过程中，我们一直强调权责明确，那么，如何做到权责明确呢？权责要怎么样才能明确呢？

在十堰市的公交改革中凸现了权责不明确的问题，首先，对于政府的权责的明确。政府是公共服务的提供者，有权利对公共事务进行管理。在政府和社会之间，政府扮演的角色是代理人，政府收到社会的委托，为社会大众提供良好的服务；在政府和公共事务承包商之间，政府扮演的角色是委托人，将公共服务的生产委托给了市场，从而提高公共服务的质量和效率。在这两个链条中，政府的角色在不断的转换，相应的权责也在不断的转换。对于公交民营化，我们暂且说是政府对于代理人这一角色的权责的明确吧！虽然最后失败的改革，但是政府的初衷是正确的。但是，对于委托人这一角色，政府在将公共服务外包后便一走了之，不再进行监管，很明显是对自身权责的不明确承担。在公交民营化后，政府没有完善配套的政策支持，没有履行合约的约定，没有协调市场与公益的冲突，没有保障各方面的利益，导致最后改革的失败，政府是失职的！其次，对于承包了公交公司的私企的责任的明确。人生活在这个社会上，不仅仅要营利，营利只是为了更好的生存，还要有最起码的社会公德，承担一定的社会责任。商人张朝荣对记者一再强调政府没有兑现自己的承诺，没有实现“公交优先”等承诺。但是，据了解，商人张朝荣也并未履行合约上的约定对政府缴纳保证金和特许经营费。在油价上涨带来的资金亏损后，张朝荣采取了削减工人削减工人工资降低福利的措施以达到对自身利益的追求，违背了社会道德。张朝荣对于公交公司的承包，就要想办法好好的经营，对于职工的管理要合理，而不是单纯的以惩罚为主去达到自己的营利。企业良性管理的缺失也是公交亏损的一大原因。

对于权责的明确问题，政府首先要做出榜样。政府是公共服务的生产者和提供者，对于公共服务享有最终的监管权力。尽管公交公司民营化了，但是不可否