浅析我国政府公共危机管理

浅析我国政府公共危机管理

摘要：

如何应对危机事件，实质是对一个社会应对危机的综合考验，是政府执政水平高低的反映。在构建和谐社会的今天，如何及时、有效处理公共危机事件，已成为政府必须重视的重大问题。本文从加强政府危机管理的必要性，探讨了危机管理的原则，并如何进行政府危机管理进行了思考。

关键词：政府危机管理危机意识危机管理原则危机管理应对策略

居安思危，治不忘乱。在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。在我们构建社会主义和谐社会的过程中，公共危机不仅日益成为影响社会发展的问题，而且给政府管理造成了威胁与挑战。政府公共危机管理是政府预测和识别可能遭受的公共危机，采取防备措施，阻止公共危机的发生，并尽量使公共危机的不利影响限制在最低限度的行为。国家和社会只有在一个基本稳定的环境下才能获得发展，对公共危机管理也成为了每个政府必须具备的能力。

一危机和危机意识

人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存，危机对人类正常生活的干扰和冲击是巨大的。危机是一种导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态。它迫使相关系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取有效的控制或调节行动，以维持系统的生存。政府有责任、有义务建立健全危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机，恢复社会的均衡状态。

考察危机发生的原因，主要来自两个方面。一是自然产生的，如地震、洪水、雪崩；二是人为引起的，如恐怖事件、经济过度波动。自然危机是天灾，具有不可抗拒性。人们对自然危机的认识、研究相对较早且深入，对自然危机的管理机制也比较成熟。政府基本能够比较准确地预测自然危机，提前采取措施，开展有效的救治行动。人为危机是人祸，更具偶然性，危害也更大。人们对人为危机的

认识还很不够，政府对人为危机的预警、动员、救治的研究也相对较少。这是危机管理的薄弱领域。

正是由于危机性事件的突发性和危害性，“危机管理”引起人们越来越多的关注和不断深入的思考。“危机管理”已经超越其原来的企业管理领域，被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面。

针对危机的各种特征，我们可以知道在政府的执政过程中，必须对危机有一种敏感性，即危机意识。任何危机总是潜伏在没有危机的意识中。不论政府强大与否，危机是客观存在的，只有政府时刻具有忧患意识和危机意识，才能在危机真正到来时不慌不乱，适应形势，应对挑战。同时，政府的危机意识也是基于为公众服务与负责的立场，表现在对现存或潜在的威胁公众生活及社会秩序的事件或状态的担忧。

二目前我国政府公共危机管理的现状与问题

中国历史上自然灾害频繁，中国人多灾多难。洪水、干旱、蝗灾、地震、瘟疫……数不胜数的苦难艰辛。历史上的教训应当总结，近年的灾难性危机更值得人们思考。对于国人而言，火灾、洪水、地震、各类安全事故时有所闻，安全问题天天都讲。尽管各级政府经过无数次危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但是，以往政府在处理这些危机时，往往是就事论事，并没有上升到危机管理的高度去认识，用科学理论来指导具体的管理实践。当问题出现以后，往往临时组织一个班子，根据情况具体处置。这虽然也能够解决一时的问题，但是处理危机的成本很高，矛盾不少，表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控的弱化。

1 我国政府公共危机管理意识淡薄。

危机事件的信息收集、预测预警、信息畅通和迅速降低危害等方面，存在组织机构不到位、控制行为不规范、分工责任不清楚等问题。当前，我们面临的危机越来越多的是非典型性危机，在这样的危机面前，倘若缺乏危机管理意识和足够的心理准备,人们就会显得措手不及和极度恐慌,对应对危机极为不利。

2 我国政府公共危机管理中缺乏信息公开机制

由于传统历史原因和官僚作风的影响，我国政府在信息公开方面存在很大的

缺失。公共危机事件发展变化迅速,不仅有时无先例参考,而且由于信息不畅，其发展后果往往带有不确定性。公共危机事件发生后,一些政府官员出于各种考虑，采取封锁消息等手段,增大了政府公共危机处理的难度。

3 我国政府公共危机管理协调机制的缺失

中国目前公共危机管理系统中的最大问题是部门协调问题，既有横向部门的协调问题，也有横向部门的协调问题。在很多情况下，公共危机的处理需要社会各个部门通力协作，积极配合。虽然我国在一些领域设立了专业的公共危机检测和预警机构，但社会各部门在面对公共危机时还不能有机结合，缺乏有效的内部协调机制。政府各职能部门间权责不明晰, 也会造成公共危机应对效率低下。如果不能有效地改变这种情况，不可避免地将导致新的公共危机。

4 缺乏法制规范

国家虽然制定了保障公共危机管理的法律法规，但仍缺乏法律的统一规范，以致我国采取的大部分紧急对抗措施一般都无法律依据。依法行政是政府实施有效管理的保证。政府在紧急状态下的应变能力不只是政府自发性的反应，同时又是法律规范和授权的结果

三危机管理应对原则

为了有效地应对公共危机，政府在应对公共危机管理时应遵循以下的原则：

１公众利益至上的原则

这是危机管理的核心原则。在危机管理中，政府要将公众利益作为一切决策和措施的出发点和归宿。在危机给公众带来损失时，政府要应对危机，又要关心公众和解决危机所带来的困难。公众利益至上的原则，有助于政府赢得公众的信任、理解和合作。

２防患未然的原则

最有效的危机管理是避免公共危机的发生，防患未然比尽快结束危机更重要。因此政府要采取超前的行动，及早发现引起危机的原因，做出正确的决策，采取积极措施，将危机消除在萌芽之中。可以看出，这是现代政府危机管理的工作重心倾向。

３双向透明的原则

政府的危机管理应该从“黑匣子”向“玻璃窗”转变。在现在信息传播迅速的条件下，如果政府想盖住发生的危机是不可能的。政府如果不及时公布权威信息，就会导致信息传播的失真，将会使政府陷于非常不利的局面。公众的知情权也是公民参与社会管理的权利，公民的知情权得到尊重，有助于公众的支持，同时赢得了民众对政府的信任。

４快速反应的原则

危机如果不及时控制，将会给公众和社会造成重大损失。危机管理的快速反应原则要求，政府危机管理最重要是果断采取措施，尽快恢复社会秩序，同时政府要主动与大众传媒沟通，说明事实真相，以得到传媒的支持。

四政府公共危机管理能力评估体系的构建

1 危机管理六阶段模式

由于公共危机的难处理"难预防，因而也对当地政府的行政能力提出了更高的要求，如果当地政府有很高的危机管理能力，就可以使得当地的各类危机事件能有良好的预防控制能力，并且当危机事件真正出现时也能使当地政府从容应对处理和化解。因而本文基于这一目的，希望通过设立相对细化“量化的评估体系”来了解当地政府的公共危机管理能力，使地方政府清晰地认识到本地区、本行政主体应对公共危机的实际管理能力或状况。在具体评估指标的设立过程中，以诺曼·奥古斯丁的危机管理六阶段模式为研究基础 ( 见图1)

图1

根据这一模式对地方政府危机应对能力的评估可以从危机发生前的准备、危机发生时的应对及危机处理后的总结提高过程等方面了解地方政府危机管理能力的实际状况。

2 层次分析法的运用

（1) 层次分析法的步骤设计

1) 定义问题并提出可能解决的办法。将研究对象转化为具体问题，并分解问题为若干影响因素，探寻可能的解决方案。

2) 逐级构造目标问题指标体系。最上面一层包含一个单一的元素即目标，依次

构建不同层次间的指标因素。由上而下通常分为准则层和次准则层，所有的准则都是按照对目标贡献的大小来判断其重要性的。按照每个元素对上层中相应准则所作的贡献或相对影响，形成两两比较矩阵。

3) 设置权重。通过两两比较的方式，建立递阶层次中每一层的元素之间的相互比较数值，这些数值也体现了某指定层次上所有元素对上层中每个元素的相对重要性，即权重向量或权重数值。在进行两两比较时，用数字标度表示重要程度，具体为:用1、3、5、7和9 这些奇数分别表示同等重要、稍强、强、很强和绝对强，用2、4、6和 8这些偶数分别表示上述标度的中间值。这些矩阵比较值的对应数据我们可以通过问卷调查、访谈法或专家会议意见法等方式确定具体的比较重要性程度。

4) 一致性检验。在通过对各层次元素两两比较设置权重后，必须对各元素之间的相互关系进行一致性检验，具体由一致性指标与自由度指标进行比较得到一致性率。这个比例不应超过0.1，如果等于或超过0.1，则反映该权重设置出现不一致，必须对原两两比较矩阵进行调整。

(2) 层次分析法的具体应用

1) 根据表1设立的相关评估指标逐级分层，形成A、B、C层 (图2)

图2危机管理能力评估指标逐级层次

2) 建立A、B和C层次内具体指标之间的比较矩阵

A层次由于只有一个指标不需细分，针对B层次现有三个指标，根据这三个指标之间的比较确定其重要性权重值，具体参见表2。根据B层次的延续，明确C层次内的相关指标，形成C层次矩阵表 ( 见表3)。表3为针对B3指标的延续形成的C层次的比较权重值表。

3) 确定各指标间特征向量

将表2表3进行归一化处理，具体由每个比较数值的得分处以对应指标的列和，再求出所得数据的行和以及行和平均值，具体见表4表5所示!该表最后一列为归一化后产生了特征向量 (0.22、0.67、0.11)T和 (0.125、0.225、0.225、0.425)T该特征向量也即表示了各指标间的相对权重。

4) 一致性检验

由于表4中对应各指标归一化处理后各列都是一致的，因而无需进行一致性检

验。但表5各列的数据有不一致情形出现，因而需要进一步检验。

·由基于B3指标的C层次两两比较矩阵乘以各指标特征向量，所得的向量即为赋权和向量。

·将每个赋权和向量的分量分别除以对应的特征向量分量。

·计算出上一步结果中的平均值

·计算出一致性指标CI

·同时，根据n的数目，查表得出自由度指标RI=0.96,再计算一致性率CR指标:CR=CI/RI=0.076

根据一般性规定，当CR小于或等于0.1时，认为两两比较矩阵的一致性可以接受，否则需重新确定两两比较矩阵的数值，而此时CR值为0.076，小于0.01，所以表3的设置是合理的。

综合以上计算，可以测算出B1、B2、B3的权重，指标分别为22%、67%、11%，B31、B32、B33、B34的权重指标分别为:12.5%、22.5%、22.5%和42.5%。通过上述方法，我们可以测算出所有其它C层次的指标权重。有了对应的指标体系及指标权重后，我们可以通过问卷调查或访谈等各种方法对相关的指标进行打分，根据这些分数和权重系数可以确定该地区政府在危机管理方面的综合水平。

五政府公共危机管理处理的应对策略

一旦危机发生，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。在这种情况下，政府必须根据预防公共危机管理程序，立即进人危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。如果措施不当，不仅会造成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整个社会的动荡与不安。

1 公共危机管理建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。

当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足时，各种流言就会迅速出现，从而引发更大的社会恐慌。因此，危机发生时，公众出于对危机的恐俱和对危机事件的不明真相，各种流言蜚语的出现是必然的，封锁消息反而会为流言的传播创造条件，况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌，惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。

2 快速反应、及时处理，将公共危机管理控制在最小范围。

政府必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态危机事件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时，政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。如果危机发生时采取低调处理和封锁消息的做法，那么这不仅不能解决危机反而会丧失平息事态扩大的最佳时机，导致危机进一步扩大。目前，我国正处于社会转型期，政府面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。

3 政府公共危机管理要发挥其行为的规范导向功能。

社会学有一个“紧急规范”理论，这个理论认为，在紧急状态下人们的行事规则容易受最先行为者的带头作用的影响，从而形成“紧急规范”，“紧急规范”一旦产生，就会对其他人的行为起到导向作用。如发生火灾时，如果有人提一桶水来救火，这个行为就成为“紧急规范”，大家就会冷静下来，跟着去提水救火；相反，如果有人第一个逃走，这个行为也将成为“紧急规范”，大家同样会效仿，争先恐后地逃跑。因此，面对突发事件，政府必须成为“紧急规范”的首倡者和实施者，通过政府的“紧急规范”，全国同心协力，步调一致，共同战胜危机。

4 公共危机管理及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用。

危机发生时，政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最为关键和重要的。美国国务院下就设有美国联邦应急管理署，它集中中央到地方的救灾资源，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一旦发生重大灾情即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情降到最低。总之，在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。

5 公共危机管理做好善后沟通工作，提升政府形象。

危机给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑，即使政府采取了积极而有效的处置方法，政府的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此，危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度

过危机之后，政府还应做好危机后沟通工作，向国民承诺政府今后的措施，表达政府的诚意，恢复国民对政府的信心，重新提升政府的形象。总之，随着现代社会的发展，危机虽然不可避免，但危机却是可以管理的，有效的危机预防可以减少危机的发生，积极的危机应对则可将危机造成的损失降到最低。

参考文献

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