关于我国政府预算不完整性的研究

政府预算作业

关于我国政府预算不完整性的研究

吴丽娟（10财政 100102100145）毛贤娜（10财政 100102100126）蔡佳丽（10财政 100102100117）沈丹（10财政 100102100134）

关于我国政府预算不完整性的研究

摘要：预算作为国家财政的重要组成部分,是政府组织和规范财政分配活动的重要工具,同时,也是政府调节经济的重要杠杆。预算的完整性原则要求将政府所有收支行为都纳入到预算中,全面地反映出一国财政具体的运行状况。这有利于推动其他预算原则实现,也是完备的预算体制的具体要求。本次研究主要立足于我国预算的不完整性。主要从非税收入，开发区经济，专项费用，预算监管四个方面来论述。

关键词：政府预算；完整性原则；非税收入；开发区经济；预算监管

一、政府预算中专项转移支付的不完整性

专项转移支付是为了激励下级政府执行某项特殊的项目或活动。

1994 年分税制改革，对我国的政府间财政关系做了很大的调整，尤其是在收入方面。中央通过和地方划分税种，分设国税、地税两套税务机关，汲取了大量的收入，提高了中央财政的“两个比重”，摆脱了分税制改革前中央靠向地方借钱运转的窘境。但伴随财权不断上收的是事权的不断下移，这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。为了弥补分税制改革给下级政府带来的财政缺口，减轻财政的纵向不均衡，同时也为了逐步兑现改革之初缩小地区间财力不均等状况的政治承诺，转移支付逐渐成为处理政府间关系的一个重要财政工具。随着中央财力的增强，中央对地方转移支付不断增加。2005年中央对地方转移支付达到7330 亿元，相当于1994 年497 亿元的14.7 倍，年均增长27.7%。而其中，从1994 年到2005 年，中央对地方的专项转移支付合计13017 亿元，占转移支付总额的60.2%。下表显示了 1994 2006 年中央对地方专项转移支付的增长情况及专项转移支付在中央对地方转移支付中所占的比重。在我国的转移支付体系中，专项转移支付不仅数额大，而且种类繁多，它的分配和执行具有很强的不规范性，加大了下级政府预算的不确定性，同时也滋生出“跑部钱进”等设租、寻租现象。另外，在研究转移支付均等化效应的领域中，专项转移支付太多也被普遍认为是妨碍转移支付均等化效应的最主要因素之一，因为它挤占了更

具均等性的一般性转移支付。

1994 2006 年中央对地方专项转移支付的基本情况

专项转移支付在分配和执行过程中存在许多问题，虽然 2000 年中央财政下达了《中央对地方专项拨款管理办法》，但是由于该办法规定比较粗略，而且主要强调的是部门的项目审批权，却没有涉及转移支付和预算编制、预算审批、人大监督等其他方面的详细规定，且该文件的法律地位也比较低，约束性较弱，因此并不足以解决总额巨大的专项转移支付的分配和执行中隐藏着的众多问题：（1）专项转移支付的分配是多头管理。（2）专项转移支付的分配和预算脱节。（3）专项转移支付中部分项目和实际脱节。（4）配套性专项转移支付增加了弱财力地区的财政压力。（5）专项转移支付的拨款不及时。（6）截留、挪用专项转移支付。（7）专项转移支付的执行缺乏监督，产出和效果缺乏考评。

我国专项转移支付制度应加以完善：

（一）规范专项转移支付项目设置

目前，我国专项转移支付制度中存在资金使用分散部门职能及项目内容交叉重复的问题。为了确保资金的使用效益和国家相关政策目标的实现，必须在专项转移支付立法中，规定严格按照国家政策意图和事权划分原则，清理和压缩现有的专项拨款项目。只有国家鼓励并且属于国家和地方共同负担的事项，中央才设立专项转移支付，属于地方支出责任范围内的事务，中央不安排专项。立法中要严格控制专项转移支付项目的设置，新增项目须报经国务院批准；对到期的专项转移支付项目要及时清理，逐步整合现有专项转移支付项目，统筹安排转移支付资金；改进资金分配机制，对明显属于地方事权范围内的事项，具体项目的确定交由省级政府办理。中央主管部门主要通过政策、规划和必要的监督检查，指导地方管好用好专项转移支付资金，促进经济和各项社会事业发展。还应取消现有专项转移支付中名不符实的项目，归并重复交叉的项目，对已形成地方固定财力的纳入一般性转移支付，严格控制专项转移支付规模。

（二）增强专项转移支付的透明度

财政透明是公共财政的基本理念之一，在专项转移支付的立法中，应规定公开中央政府对下级政府的拨款，公布转移支付的计算公式、计算程序和方法等方面的情况，对于专项拨款要公布专项拨款的项目和金额，为社会监督提供条件。同时，我国应完善专项资金的预算管理，使其与财力性预算衔接起来，要编制专门的专项转移支付预算，并结合相关的预算法律法规，根据每年的具体情况编制专项转移支付预算，把所有专项转移支付项目都纳进来，同时应尽可能细的预算，不论是横向，还是纵向转移支付项目，专项资金的拨付方都要列入预算、决算的收入科目中，以体现其规范性和透明性。

（三）健全专项转移支付监督制度

我国现行专项转移支付制度中也有关于监督的相关规定，但由于法律制度的不健全，逐步形成了监督结构不尽合理，监督体系不够健全，监督力度不能到位的被动局面。从现有的法律法规来看，目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督，审计部门的审计，以及人大对预决算的监督。

在专项转移支付立法中，应完善报账管理制度，出台相关的管理操作办法，对专项资金的到位、使用、项目管理、检查验收等进行明确规定，对专项资金实行源头控制，专户储存，专款专用，专账核算，专人负责，严禁挪作他用。同时，要强化财政审核监督，确保专项资金投资效益。财政部门会同有关部门进行严格的政策把关，并不定期深入项目单位调查研究和监督检查，掌握项目建设动态，提出具体指导意见和建议，确保项目投资发挥预期的经济效益和社会效益。在加强审计的外部监督方面，立法应强化审计部门的职责，规定其应深入项目单位，检查资金使用和项目实施情况，资金是否按时及时落实到项目单位，有无层层滞留和挤占挪用；用款单位是否按申报和规定的用途使用资金，有无虚报骗取项目资金；项目资金的使用是否实现预期效益，有无损失浪费、贪污挪用等违法违纪。通过审计监督，纠正项目管理中存在的问题，促进专项转移支付资金使用的效益此外，还应建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。增强转移支付的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项转移支付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的跑部钱进等现象，确保有限的资金用在最需要的地方。同时，可以设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。

二、政府预算在非税收入上的不完整性

非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。它是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，其中不包括社保基金及住房维修基金。

政府非税收入管理范围主要包括：行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。

行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。

政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

国有资产有偿使用收入包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。

国有资本经营收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。

彩票公益金是指政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。

罚没收入是指法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。

以政府名义接受的捐赠收入是指以各级政府、国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织名义接受的非定向捐赠货币收入，不包括定向捐赠货币收入、实物捐赠收入以及以不实行公务员管理的事业单位、不代行政府职能的社会团体、企业、个人或者其他民间组织名义接受的捐赠收入。主管部门集中收入主要指国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织集中所属事业单位收入，这部分收入必须经同级财政部门批准。

政府财政资金产生的利息收入是指税收和非税收入产生的利息收入。

税收收入与法律密不可分，有税必有法，无法不成税。国家的一切税收活动，均以法定方式表现出来，非税收入也应参照税收收入，尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面。健全非税收入法规制度，以法规来明确收费项目的审批、收费项目的制定、收费票据的使用、收费资金的征收分配、收费行为的监督检查。（1）统一审批管理权限，集中管理

取消不合法的项目，严格新增项目审批，将一部分具备税收特征且便于税收征管的收费，纳入税收征管体系。政府性收费项目和标准制定，应当结合财政预算内资金的供给情况，考虑社会经济的承受能力等。公告行政审批项目，接受社会监督。

（2）非税收入全部进入财政专户

收入专户除财政划解外，只能收，不能支；支出专户除财政核拨支出外，只能支，不能收。通过专户管理，可以保证各项收入全额缴入主财政专户，直接监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。目前非税收入改革取消了单位的收入过渡户，应缴非税收入直接缴入相应的政府非税收入财政专户，在指定的代理银行开设财政专户，并将以往“单位开票、单位收费”的征缴方式，改为实行非税收入“单位开票、银行代收、实时入库(或专户)”的征缴方式。

（3）实现“以票管收”

收费票据是预算外资金管理的重要手段。对现行票据应加强管理，统一规范并扩大票据覆盖面，利用各种媒体对财政各类票证的式样及相对应的收费性质、收费范围、填写要求进行详细介绍，对不使用财政票据收费、罚款的，当事人可持违规收费票据到财政部门上诉并要求退款。强化收费稽查工作，充分发挥收费票据的源头控管作用，监督各单位收取的费款及时、足额的入缴专户。

三、政府预算在开发区经济中的不完整性

部分城市的开发区预算收支未纳入本级预算管理。按照现行制度规定，人大对政府预算的监督是通过县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况等来实现的，而作为开发区来说，其预算收支只有纳入所在城市或地区本级预算中才能实现人大监督。

但审计调查发现，一些地区只是将所属开发区预算收支纳入了地方财政总预算，而未纳入地方本级预算。作为所属城市本级的派出单位，开发区的预算收支应纳入本级预算管理。但审计调查发现，抽查11个省的43个开发区中，有31个尚未纳入2007年本级预算管理。这些开发区当年预算收支规模分别为234亿元和246亿元，占抽查开发区预算收支的79.59％和78.09％。有的开发区预算收入在本级财政预算收入中已经占有相当大的比重。这样一来，应由本级各部门(含直属单位)预算组成的本级政府预算便不够完整，不利于地方人大履行监督职责。

产生上述问题的原因主要是现行法律法规对开发区预算管理及监督的有关规定不具体、不明确。虽然财政部在1988年规定，经济技术开发区的预算收支要纳入所在省、市财政总预算和决算，但所指的仅是14个沿海开放港口城市经批准兴办的经济技术开发区，而且也未明确要求开发区预算收支纳入所在省、市本级预算。此外，对后来设立的高新技术产业开发区等其他园区的预算管理也没有具体规定。随着开发区的快速发展，其财政收支规模将会进一步扩大，因此，应尽快建立健全开发区预算管理和监督机制。

以下是武汉经济技术开发区区级项目支出预算管理办法

第四条开发区项目支出预算管理的基本原则：

（一）实行统筹安排的原则。在进行可行性研究的基础上，综合考虑国家各项方针政策，开发区财力及预算单位资产存量、资金管理和收入状况，并在对现有资产进行均衡调剂的基础上，优先安排保证预算单位行政任务完成、事业发展迫切需要的切实可行的项目。

（二）实行细化编制的原则。项目支出预算必须按规定编制到具体使用单位和具体项目，并按规定支出内容分解细化到每一个支出项目。

（三）实行追踪问效的原则。要坚持资产与财务管理相结合，将项目支出预算与项目单位资产管理结合起来，提高财政资金使用效率。开发区财政局和开发区预算单位对财政预算资金安排的项目，要从立项、实施、完成情况等各个环节进行追踪问效、绩效评价。

第五条开发区预算单位应做好项目前期准备工作，包括项目的初选、按本办法第六条规定需要编制的项目可行性研究报告，前期准备工作由开发区预算单位组织实施，在每年部门预算编制“一上”前完成。

第十一条开发区财政局根据国家有关方针、政策和开发区预算单位行政工作任务、事业发展目标，确定当年开发区预算单位项目安排的原则和重点，并根据年度财力状况和项目排序，提出项目支出预算安排建议数，列入区级预算部门年度预算草案。

第十四条预算执行过程中，确需发生项目经费调整或追加预算的，由预算单位提出专项报告，开发区财政局审核提出意见后，报委领导审批；对需要追加预算的，由主要委领导审批，或由主要委领导召集专题会议或提请主任办公会议审批后，再由开发区财政局按程序列入年度预算。

第十六条符合政府采购目录和范围的项目支出，必须编制并列入当年政府采购预算，按政府采购管理的规定纳入政府采购管理。

四、政府预算在监管上的不完整性

政府预算监督是指国家财政对各级政府预算编制、执行、调整乃至决算等活动的合法性和有效性进行的监督。它属于财政监督的重要组成部分，是预算管理的重要内容。

目前，预算监督包括各级人大及其常委会对预算、决算进行的监督，各级政府对下一级政府预算执行的监督等。预算监督是国家通过国家预算参与国民收入分配的过程，是对社会经济活动各环节、各方面进行的监察、监督和制约。预算的作用在于促使各部门和行政机关改善管理，加强经济核算，努力增收节支，对预算编制及执行中违反预算管理的行为进行监督检查，实现预算收支平衡，保证国家预算基金的合理使用。

预算监督依据《预算法》内容的不完整性。

人大作为预算监督的主题，预算法给予其权利太少。我国目前的《预算法》只规定人大的审批权，未规定人大的预算撤销权和变更权，同时我国的预算年度自公历1月1日起至12月31日止，而全国人代会每年3月初召开，由于预算年度与全国人民代表大会的会期不合,导致当年预算不能及时提交人大审批，而能够提交人大审议的预算也由于人大的会期仅有15天左右，其间还要审议六七个报告，客观上也导致了预算法定原则的难以落实

另外，我国现行《预算法》对预算违法行为类型的规定过于粗糙，仅在第十章的第73、74、和75条中做出规定，包括擅自变更预算的行为、擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库库款的行为和隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的行为三种。这种过于简单的规定导致实践中本应受到严厉惩处的预算违法行为，却长期游离于预算法律法规的规范之外，也加大了监管的难度。

社会、媒体对预算的监管缺位。

目前，我国政府预算公开正处于起步阶段。虽然有少数，如国土资源部等，做了第一个吃螃蟹的人，公开了自己的预算，但是大多数的部门都没有公开自己的预算。同时，公开的预算提供的数据非常有限，只有一些大的类别的收支，没有具体细化的项目收支。人们很难从中得到很多的信息。如，下图为统计局公开的预算。

国家统计局2011年部门预算

表1 国家统计局2011年收支预算总表

单位：万元

注：国家统计局2011年预算编报范围包括国家统计局在京各行政事业单位、地方各级（省、市、县）统计局及所属事业单位、国家统计局直属各级（省、市、县）调查队，共78个二级预算单位、721个三级预算单位、近4000个基层预算单位。

预算公开的不到位直接导致社会、媒体对政府预算监督功能的缺失。

只有建立一个完整的监督体系，才能达到预算的完整性原则。