政策性银行向开发性金融机构转型的思考

ｓｕｂｊｅｃｔｓｉｎＰｒａｃｔｉｃｅ实殴审澡纛政策性银行向开发性金融机构转型的思考姚中民［摘要］随着我国经济社会发展进入新的阶段，政策性银行需要进一步转型。

本文分析了向开发性金融机构转型过程中亟须解决的矛盾和问题，探讨了国家开发银行改革转型的基本原则和框架内容。

［关键词】政策性银行；开发性金融机构；国家开发银行［中图分类号］Ｆ８３２【文献标识码］Ａ【文章编号］１００７—１９６２（２００６）０９—００４１—０３随着我国进入全面建设小康社会新的发展阶段，开发银行的外部环境与内部机制都发生了变化，面临一些新情况和新问题，迫切需要从国家经济社会发展和金融体制改革的全局出发，结合国际比较分析。

实现开发银行的转型和发展。

一、面临新的形势、任务和问题（一）经济社会进入科学发展的新阶段，提出新的融资要求。

一方面是全面建设小康社会，实现“五个统筹发展”。

随着我国的工业化、城市化、现代化进程加快，不仅煤电油运等能源交通又趋紧张，还出现了其他重要原材料等资源约束问题，“两基一支”领域的建设任务远未完成，发展中的经济、发展中的体制、发展中的市场的矛盾不断出现：另一方面是构建和谐社会的迫切要求，如支持“三农”、区域发展、城乡差别、教育、科技等。

这些经济社会矛盾和问题的解决，都需要政府主导推动，综合运用行政、经济、法律手段，促进和谐发展。

政策性银行作为实现政府意图的工具，应不断调整业务重点，充分发挥导向作用。

国际上政策性银行也是根据经济社会发展的阶段性变化，相应调整任务和业务发展重点。

（二）金融发展的新形势对政策性银行提出了新的任务和挑战。

一是融资格局中信贷融资的主导作用；二是商业银行改制，导致政府融资工具功能弱化：三是人世后国际金融业的竞争压力。

（三）树立中国金融业也能够办好银行的案例。

一是目前国有银行不良资产和金融风险的大量积累．已成为经济金融运行币的突出矛盾和国内外关注的焦点。

二是开发银行由亏损的政策性银行，发展成为具有国际优良业绩的开发性金融机构。

奠定了发展基础和条件，是结合中国国情办好政策性银行的宝贵财富。

三是通过政策性银行的转型。

国家支持办好开发性金融机构，向世界树立在社会主义市场经济条件下，中国政府也能办好银行的案例。

（四）向开发性金融机构转型过程中亟须解决的矛盾和问题。

１．定位问题认识上的误区和障碍。

有些人认为，“开发银行的定位，要么是政策性银行，要么是商业银行，没有开发性金融”。

实际上开发性金融是政策性金融发展的更高阶段，两者具有不同的特征。

政策性金融是：被动运用国家信用实现政府政策意图、派购发债筹资、指令性贷款、亏损补贴、不与商业性金融机构竞争；开发性金融是：主动运用国家信用实现政府政策意图、市场化运作、经营业绩、对商业性金融机构引导合作。

实践证明，开发性金融可以通过市场化运作实现国家政策意图，既不同于传统的政策性银行．也不同于传统的商业银行。

有些人认为．“开发银行定位就是政策性金融、政策性贷款、亏损财政补贴、不与商业银行竞争。

”实际上国２００６颦壤９期藩治葫籀４ｌ赛践枣谍麓ＳｕｂｊｅｃｔｓｉｎＰｒａｃｔｉｃｅ外政策性金融都已转型，部分转型为商业性金融，部分转型为综合型开发性金融。

传统的政策性的亏损银行、垃圾银行已无法生存。

长期大额亏损靠财政补贴既不现实也不可能。

２．资本金补充不足。

开发银行注册资本金５００亿元，实际上由中央财政以“一女两嫁”的方式拨付３６２亿元，其余１３８亿元是由国家采用税收返还的方法陆续拨付。

在后来的运营中．国家对开发银行一直没有注资，而对四大国有商业银行１９９８年通过发行特别国债注资２，７００亿元；２００４年通过中央汇金公司向中行、建行各注资２２５亿美元，向交通银行注资３０亿元人民币：２００５年向工行注资１５０亿美元。

四大商业银行还享受两次剥离不良资产超过２．１万亿元的政策支持。

但是对开发银行的政策支持远不如商业银行。

３．资金来源渠道狭窄。

开发银行资金来源主要是发行金融债券，其占比达９０％以上。

目前发债渠道单一，仅限于银行间市场。

随着国内外商业金融机构均可作为债券发行主体，开发银行的发债特许权渐不存在。

向社会公众发债，以及开拓其他稳定的长期资金来源等问题亟须解决。

从国际上来看．扩大政策性银行的筹资渠道则是通行做法。

４．业务领域、银行功能不健全。

目前开发银行的基础设施、基础产业和支柱产业等传统业务领域已经受到了商业银行逐渐进入的竞争，欲开拓新业务审批却十分困难，而且还受到不与商业银行竞争的传统观念约束。

在银行功能上，也缺少金融运作和融资退出机制等必要工具。

已影响正常的业务经营和风险管理。

与商业银行改制后日益扩大的综合经营业务范围相比，开发银行存在的差距更大。

随着形势的发展，国际上开发性金融机构在经济社会发展的不同阶段．业务范围都不断拓展调整．业务手段日益丰富。

５．规模约束、实力不强，国际竞争力较弱。

随着金融全球化过程加快，国际金融机构间并购重组不断扩大．银行业越来越向大规模集中，进行优势互补，提升国际竞争力。

２００４年底，开发银行的表内资产为ｌ，８９５亿美元。

与国际大型商业银行无法相比，如瑞士银行、花旗集团、瑞穗金融集团的资产分别为１５，３３０亿美元、１４，８４ｌ亿美元和１２，９５９亿美元；与国外开发性银行也有差距，如世界银行资产达２，２９２亿美元，德国复兴信贷银行资产为３，２９０亿欧元，韩国产业银行则是韩国规模最大的专业银行，日本政策投资银行经过ｊ■．麓玲蕺凄２Ｇ０６颦繁９麓１９９９年日本开发银行与北海道东北公库的合并，规模也进一步扩大。

与国内商业银行也相差甚远，如２００５年９月底，工、农、中、建四大行的资产分别达到７，７９８亿美元、５，７９１亿美元、４，６３４亿美元和５，４９８亿美元。

６．国家政策支持有限。

与国外开发性银行和国有商业银行相比，开发银行除了享有国家信用和正部级机构的待遇以外，在机构设置、银行功能、业务领域、贴息政策、资本金补充机制、税收政策、资金来源等方面并无优惠，在很多方面的政策环境也不如国有商业银行。

（五）国际上开发性银行转型的经验启示。

通过对国际上几家著名的开发性银行包括日本政策投资银行、韩国产业银行、德国复兴信贷银行、世界银行和中国开发银行进行比较分析，可以得出以下四点结论：一是随着经济社会发展到不同阶段的要求，拓展调整业务发展重点。

二是业务不断趋向综合化，功能日益丰富。

三是政府给予开发性银行的政策支持。

四是在经营指标上，开发银行保持了良好的市场业绩。

通过比较可以看出．国家开发银行在根据经济社会发展不同阶段的需要，实现综合经营、业务调整、政策支持等方面，存在很大差距，但确保了良好的市场业绩，应通过转型促进开发银行更好地发展。

二、国家开发银行改革转型的基本原则和框架内容（一）国家开发银行改革转型必须坚持的基本原则。

一是转型为综合型开发性金融机构。

这是一种介于政策性金融机构和商业性金融机构之间的制度安排。

主要是：享有国家信用、市场化运作、经营业绩、为实现国家政策和战略提供金融服务。

二是开发银行的转型要有利于促进经济社会发展，有利于提高政府执政能力．有利于促进改革和完善金融体系。

三是要自主创新、与时俱进。

开发银行的职能、定位和业务范围的调整，要考虑中国经济社会的发展阶段、国际金融业的竞争、国有商业银行的改革及国际政策性银行的转型。

四是开发银行实践中得到的成功经验要坚持和发扬光大。

同时政府也应给予相应的扶持政策，保持其稳健可持续发展。

（二）国家开发银行改革转型框架的建议。

１．定位、目标和职能任务。

开发银行的定位是：国家开发银行是直属国务院领导的法定开发性金融机构。

目标是：实现政府的发展战略和目标，实现市场业绩与国家信用的统一。

职能任务是：根据国家的经济社会发展战略和政策，筹集和引导社会资金，通过市场化运作，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等项目及其配套工程的建设，支持重大高新技术在经济领域的应用，支持经济社会发展的瓶颈领域建设，为政府特定的经济政策和意图提供融资支持，促进经济社会全面协调可持续发展。

２．业务领域。

开发银行应该根据经济社会发展不同阶段的客观要求，不断调整业务重点。

当前主要包括：一是基础设施、基础产业和支柱产业等基础物质瓶颈及配套领域；二是科、教、文、县域经济、西部大开发和东北地区等老工业基地等社会瓶颈领域：三是境外能源、矿产资源及相关基础设施等“走出去”领域：四是综合经营试点业务，开展股权投资、投资银行、基金管理、金融合作等业务。

３．治理结构和监督管理。

开发银行治理结构和监督管理的目标，是实现政府目标和市场业绩的统一，体现政府意志、国家利益、公众利益。

建立监事会、理事会和高级管理主体的组织构架和保证各机构独立运作、有效制衡的现代金融机构治理结构。

监事会是国务院向开发银行派出的监督机构，主要负责对理事会和高级管理主体的业务运作进行监督，不参与不干预其经营决策和经营管理活动。

理事会由国家有关经济财政部门、地方政府、公司及出资机构等成员组成，负责开发银行执行国家宏观政策和确定经营方针，保障所有者权益。

高级管理主体由国务院任免。

行长是法定代表人，负责开发银行的业务运作和经营管理。

建立适合开发性金融特点的监督管理模式和考核评价指标体系．实施政府和市场两方面的监督。

４．组织架构。

建立国家开发银行集团，可设立：银行、控股公司、投资银行等。

银行是集团的主体，实行总分行两级管理体制，根据业务需要在境内外设立机构；控股公司可以出资组建东北开发银行、西北开发银行等区域性开发银行，以开发银行所在地省级分行作为组建基础，由地方政府参股；投资银行由原中国投资银行的牌子恢复建立，可以开展证券、并购、投资等投资银行业务。

开发银行的主体业务可设立子公司或分账管理，把商业ＳｕｂｊｅｃｔｓｉｎＰｒａｃｔｉｃｅ实践枣漾趱性与政策性业务隔离开来。

在经营方针上，开发银行的经营业绩可用于支持政策性业务发展。

５．健全全面风险管理约束机制，打造金融生态环境。

坚持金融创新和风险约束原则。

运用融资优势，推动政府组织协调优势，推动社会、企业、法人信用建设；健全全面风险管理机制，防范和化解长期大额集中风险；建立资本约束机制，实现对经济资本的高效运用；完善内控机制，实现全面、动态、及时监控。

（三）国家政策支持的建议。

１．建立资本金补充机制。

国家通过注资等方法不断增加商业银行的资本金，如２００４年向中行、建行、交行、２００５年向工行陆续注资。

国家也应对开发银行注入资本金，给予与商业银行同等的待遇。

经国务院批准，资本补充渠道包括：中央财政增资、汇金公司外汇注资、税收返还、地方政府或其他机构参股、社会发债等．中央控股５１％以上。

出资方式包括：一是由财政部和中央汇金公司出资，可采用直拨和外汇储备注资。

二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本，可参照德国复兴信贷银行模式．分为实缴资本和待缴资本。