基于制度经济学的基层灌溉管理单位改革探讨
灌溉工作制度改革
灌溉工作制度改革随着我国经济社会的快速发展，农业灌溉需求不断增加，水资源短缺和灌溉效率低下等问题日益突出。
为了提高农业灌溉水利用效率，促进农业可持续发展，有必要对灌溉工作进行制度改革。
本文从灌溉制度现状、制度改革的重要性和具体改革措施三个方面进行分析。
一、灌溉制度现状1. 灌溉设施建设滞后虽然近年来我国在灌溉设施建设方面取得了显著成果，但与发达国家相比，仍有较大差距。
部分地区灌溉设施年久失修，设备老化，难以满足农业灌溉需求。
2. 灌溉管理体制不健全当前，我国灌溉管理体制尚不健全，水资源配置不合理，管理职责不清，导致水资源利用效率低下。
3. 灌溉技术水平不高我国农业灌溉技术水平相对较低，传统的大水漫灌、自流灌溉等手段仍占主导地位，节水灌溉技术推广不足。
4. 农民节水意识不强受传统观念影响，部分农民节水意识不强，灌溉用水浪费严重。
二、制度改革的重要性1. 提高水资源利用效率通过制度改革，可以优化水资源配置，提高农业灌溉水利用效率，缓解水资源短缺问题。
2. 促进农业可持续发展制度改革有助于推动农业灌溉向节水、高效、环保方向发展，提高农业产量和质量，促进农业可持续发展。
3. 增加农民收入节水灌溉可以降低农业生产成本，提高农民收入。
同时，通过制度改革，可以激发农民参与灌溉管理的积极性，促进农村经济发展。
4. 保障国家粮食安全提高农业灌溉水利用效率，有利于保障国家粮食安全，维护国家经济稳定。
三、具体改革措施1. 完善灌溉设施建设加大对灌溉设施建设的投入，定期维修保养，提高灌溉设施的完好率和利用率。
推进农业水利工程现代化，引入先进技术，提高灌溉效率。
2. 建立健全灌溉管理体制明确各级管理部门的职责，完善水资源配置机制，实现水资源优化配置。
加强灌溉管理队伍建设，提高管理水平。
3. 推广节水灌溉技术加大节水灌溉技术研发和推广力度，引导农民采用喷灌、滴灌等节水灌溉方式。
加强对节水灌溉技术的培训和宣传，提高农民节水意识。
雅安市灌溉水利工程管理单位改革思考
１ 目前面 临的困难
我市共有县管灌溉水利管理单位 ｌ 个 、 ３ 乡管 灌溉 水利 单位 ｌ ， ７个 管理 渠道 总 长 ２ ８ｋ 水库 ３３ｍ， ７ ， 座 现有在 岗管 理人 员 ６５人， ５ 退休 职工 １５ ３ 人， 管辖范围内的工程控灌 面积 ２ １ ．３万 ｈ ｍ 。这 些管理单位 目前都属于事业性质企业管理 ， 实行 独立核算 、 自负盈亏、 自收 自支的管理模式 ， 负责 工程养护、 防洪 、 抗旱 、 灌溉等公益服务 。管理单 位主要依靠征收水费 ， 从事发电、 供水 、 养殖等多 种经营收入来维系人员工资及工程维修费用。目 前， 大多数灌溉水利工程管理单位均存在 以下两 大问题 ， 致使工程老化、 失修、 维修养护管理不到 位 的情况 十分严 重 。 １ １ 水 费征 收 困难 ． １１ １ 有效 灌 面 锐 减 。 自 １９ ．． ９０年 以 来 ， 随 着 国家经 济建 设 的不断 发展 、 城市化 进 程 的加 快 ， 各种开发 区和交通、 能源等基础设施 占用的土地 越 来越 多 。同时 ， 由于农 村 产业结 构调 整 ， 多农 很 田改为种植茶叶、 桑树 、 水果等经济作物， 使有效 灌面锐减 。据不完全统计 ， 我市 ２０ ０４年有效灌溉 面积仅 为 １９ ９０年 的 ６ ％ 左 右 。 如 ， 山县 玉 溪 ５ 名 河灌区要求征 收水 费的面积为 ９６ ｈ 而实际 ６０ ｍ ， 用水 面积仅 ７３ ｈ ３３ ｍ 。未 用水 农 民基 本 上没 交 水 费， 由此带 来水 费收 入大 幅度减 少 。 １１２ 农 民 增 收 困难 。据 调 查 ， 然 我 市 ．． 虽 ２０ ０４年人 均 纯 收 入 达 ２０ ４０元 ， 仍 有 ４ ％ 左 右 但 ０ 农 民年 人 均 纯 收 入 为 １０ ５０元 左 右 ， ｌ％ 左 右 有 ０ 农 民人 均 纯收 入 在 １０ ００元 左 右 。农 民子 女 读 书 难 、 民看 病难 这 两 座 大 山 已压 得 农 民喘不 过 气 农
灌溉管理体制改革探讨
势， 其主要 目的是加强用户在灌溉运行、 维护 、 配水、 改善设施 、 解 决水事纠纷等方面发挥积极 作用。 政府机构 不再参与 灌区 日常运
行管理 ， 应主要在河 道 、 域的调水 、 流 环境 、 政策法规 等方面加强 宏观管理。这 一点 ， 发达 国家早有认识 ， 比如 ， 美国哥伦 比亚灌 区 从开始建设就确定 了灌溉管理权 力转移给 用户 的 目标 ， 在建设初
续稳定的政策 ｉ２ 为用户组织提供一个强有 力的法律保 障体 系 （）
（） ３ 独立 的财务管理体系 ｉ４ 为 用户提供一个安全 、 （） 完整 、 长期具
有用水权的灌溉 系统 ；５使灌溉设施标准化 ；６ 有一个透 明的、 （） （） 专业的审计机构 ｉ７ （ ）保障原灌溉机构职员的工作或提供生活费
探讨。
关键词 ： 灌溉 ； 权力 ； 转移 中图分类号 ：２４３ ￥７． 文献标识码 ： Ｂ 文章编号 ：０２ ２ ４ ２ ０ ）１ ０ ５— １ １０ － ０ Ｘ（０ ８ ０ — ０ １ ０
ｌ 国外发达 国家灌溉 管理模 式
本 人有幸参 与了亚洲开发银行宁夏 沙坡 头水利 项 目的评估
用补偿 ；８） （ 用户必须经培 训Ｉ 而具备灌 区管理 的素 质 （ ） ９ 用户 收
水部 门收缴水费的难度 在不断增 加 ；５推广节 水灌溉 ， （） 供水方 的 利益会受到损失 ； ） （ 排水处于无人管理状态 ｉ７ 每个 用水 户灌溉 ６ （）
面积 偏小 ， 作物种植结构复杂 ， 按计 划配水难 以实施 。 解决这些 问 题必须将供水与用户合而为一 ， 区完全 由用户 自己管理 ， 灌 收缴 （ 转第 ６ 下 ５页）
灌区建筑物 的意识不强 ，甚至存在渠系建筑物 的人为破坏现 象 ，
灌溉制度改革与水利工程效益评估方法
灌溉制度改革与水利工程效益评估方法1.引言水是生命之源，具有不可替代的作用。
而农业灌溉则是一件非常重要的事情，无论是对于农民，还是对于国家的经济发展和人民生活的保障，都有着重要的作用。
然而，过去的灌溉制度存在着很多弊端，例如耗水量大、效率低、质量不一等问题。
因此，我国正在进行灌溉制度的改革，并建设了大量的水利工程来提高灌溉的效果和效率。
本文将探讨灌溉制度改革以及水利工程效益评估方法，并希望对读者有所启发。
2.灌溉制度的改革对于我国来说，灌溉制度改革是一项非常关键的工作。
改革的目的是将过去的单纯的供给式改为需求式，使水资源得到充分利用，达到保障农业生产和提高农民生活水平的目标。
目前，我国的灌溉制度改革已经取得了一些成果，在国内外都得到了广泛的认可。
其中，一些措施如下：（1）组建以灌溉协会为主导的灌区管理组织。
（2）建立由科研、设计、建设、运行和管理等部门参与的全过程“多部门协作、认真分工”的工作机制。
（3）采用不同方式的灌溉费用收取，使管理者和用户各司其职、各尽其责。
（4）采用灵活的管理方式，例如泵站利用率、节水方案和节水灌溉（智慧灌溉）的推广等。
（5）改变过去供给式的管理思路，向需求式管理靠近。
（6）推行“市场化”制度，建立基于水资源的评估机制，加大对企业进行扶持和支持，采用“蓄、调、抽”相结合的灌溉方式。
3.水利工程效益评估方法水利工程的效益评估是指对水利工程投资产生的社会经济效益进行评估，以便更真实、全面的了解水利工程的投资效益。
评估方法主要有以下五种：（1）静态投资收益法：该方法体现了工程建设后，随着时期的推移，每年所产生的净现值，采用净现值测度该水利工程的投资效益。
（2）时序个案比较法：该方法是根据工程投资者的预测，按照草案上的图表与数据给予倾向性评估的方法。
（3）经验法：这种方法往往是基于历史数据和过去经验的推荐，其粗略的预测结果不具有统一性和可比性。
在实际应用中，该方法主要用于工程初始的潜在效益评估。
论新形势下基层水利的管理体制改革
论新形势下基层水利的管理体制改革新形势下基层水利的管理体制改革是我国水利发展的必然要求。
当前，我国水利管理体制存在一些问题，如部门职能重叠、权责不清、缺乏有效监管等，已经难以适应我国水利事业的发展需要。
为了推动基层水利管理的科学化、规范化、高效化，必须进行管理体制改革。
基层水利的管理体制改革应聚焦问题导向。
要深入调查研究，全面了解基层水利管理存在的问题，明确改革的目标和方向。
针对存在的问题，制定具体的改革方案，确保改革的目标明确，措施具体可行。
基层水利的管理体制改革应强化政府主导。
水利事业是国家的重要基础设施，必须加强政府的主导作用，提高政府在基层水利管理中的权威性和决策能力。
要完善政府职能，明确政府的责任和权力，建立健全科学决策、权责明确、监管有力的管理机制。
基层水利的管理体制改革应注重科学规划。
要制定科学合理的基层水利规划，明确水利项目的选址原则和要求，防止盲目建设。
要加强统筹协调，避免水利项目之间的冲突和重叠，优化资源配置，提高水利工程的效益。
第四，基层水利的管理体制改革应促进农民自治。
农村水利是基层水利的重要组成部分，要推动农村水利组织和管理的民主化，充分发挥农民在水利管理中的作用。
可以通过选举产生村级水利管理委员会，让农民参与决策，监督水利工程的建设和运行。
第五，基层水利的管理体制改革应加强监管。
要加强对基层水利项目的监管，建立健全监督机制，加大对违法行为的打击力度，保障水利工程的安全性和质量。
要加强对水利设施和水资源的监测，及时发现和解决问题，提高水利工程的可持续发展能力。
基层水利的管理体制改革应提高技术支撑。
要加强对基层水利管理人员和工作人员的培训，提高他们的专业水平和能力素质。
要积极引入先进的水利科技成果，提高基层水利管理的技术水平，推动基层水利工程的科学化和现代化。
论新形势下基层水利的管理体制改革
论新形势下基层水利的管理体制改革随着时代的发展和社会的进步，水利管理体制也在不断地改革和完善。
新形势下，基层水利的管理体制改革具有重要意义，对于推动水利事业的发展、保障人民的生活和生产水平具有重要意义。
本文将围绕新形势下基层水利的管理体制改革展开论述。
一、新形势下基层水利的现状随着我国经济社会不断发展，基层水利工作也不断取得新的成就。
基层水利的管理体制在一定程度上仍然存在一些问题，如权责不清、管理机制不完善、资金安排不合理等。
这些问题严重制约了基层水利事业的发展，也不利于提升基层水利工作的效率和质量。
基层水利的管理体制存在权责不清的问题。
在基层水利管理工作中，由于职责不清晰、权限不明确，经常导致工作推进缓慢、决策效率低下，甚至出现责任不明、推诿扯皮等现象。
基层水利的管理机制不完善。
目前，我国基层水利的管理体制还存在一定的滞后性，一些地方水利管理机构在管理体制和机制上存在不足，工作方式和思维方式相对滞后，对于新形势下的管理需求不能完全适应。
资金安排不合理。
基层水利工作的经费主要来自于财政拨款、收费和投资等渠道，由于预算分配不合理、财政补助不到位等原因，导致基层水利资金紧张，难以满足基层水利建设和管理的需要。
针对以上问题，新形势下基层水利的管理体制改革应当着力解决权责不清、机制不完善、资金安排不合理等问题，具体改革方向如下：一、加强组织领导，优化管理结构加强组织领导是基层水利管理体制改革的重要内容。
应当建立健全基层水利工作的领导体制和工作机制，强化上级指导下的属地管理，明确各级水利管理部门的职责权限，确保基层水利管理工作有序开展。
要优化基层水利管理结构，简化管理程序，提高管理效率。
多级水利管理机构要加强协调配合，充分发挥各部门的作用，形成合力，实现资源共享、信息共享，促进工作协同。
二、健全管理机制，提升管理水平针对基层水利管理机构在管理体制和机制方面存在的不足，应加快推进管理机制的改革。
具体包括：建立完善的工作考核和奖惩机制，激励基层水利管理人员积极主动地开展工作；制定规范的管理程序和流程，促进基层水利管理的规范、高效运作。
论新形势下基层水利的管理体制改革
论新形势下基层水利的管理体制改革随着社会经济、环境和资源的不断发展变化，我国基层水利管理体制也面临着新的形势和挑战。
为适应这一新形势，我国基层水利管理体制必须进行改革，以适应新时代的要求，促进水利工作的创新和发展。
本文将探讨新形势下基层水利管理体制改革的相关问题。
1.资源环境问题日益突出。
随着城乡建设的不断推进和工业化进程的加快，水资源日益紧缺，水土流失、河流污染等问题日益严重，生态环境受到严重破坏，给基层水利管理工作带来了巨大的挑战。
2.水灾风险不断增加。
全球气候变化背景下，极端气候事件频发，洪涝、干旱等灾害风险不断加大，给基层水利管理工作增加了巨大压力。
3.水利设施老化严重。
我国基层水利设施大多建设于上个世纪，年久失修，规模小、运行不畅、管理混乱等问题日益严重，需要进行全面改造和提升。
2.加强水利管理效能。
现行的基层水利管理体制存在效率低、管理混乱等问题，需要进行改革，以提高水利管理效能，推动水利事业的可持续发展。
3.保障水利项目的可持续发展。
通过改革基层水利管理体制，可以完善水利项目的运行机制，提高项目的综合效益，推动水利事业的可持续发展。
1.优化管理体制。
通过优化水利管理体制，建立健全的水利管理机构，明确职责、权责，创新管理机制，提升管理效能。
2.强化政府监管。
加强政府对基层水利管理的监督和管理，建立健全的考核评估机制，提高政府的管理水平和服务水平。
3.完善管理服务体系。
建立健全的基层水利管理服务体系，提高管理服务水平，满足社会需求，促进水利事业的科学发展。
4.推进制度创新。
通过制度创新，建立健全的水利项目管理制度，完善管理规章制度，提高基层水利管理的透明度和科学性。
1.加强政策引导。
加强对基层水利管理改革的政策引导，制定相关政策，鼓励和支持各地方进行基层水利管理改革。
2.充分发挥市场作用。
通过市场机制，引导社会资本参与基层水利管理改革，促进管理机制的多元化，提升管理效能。
3.推进科技创新。
探析基层农村水管体制改革发展存在问题及对策
探析基层农村水管体制改革发展存在问题及对策1 综述自2004年全国水管体制改革启动实施以来，根据水管单位承担的任务、收益情况和自身特点，划分水管单位类别和性质。
完全承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为纯公益性水管单位，定性为事业单位。
纯公益性水管单位其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费及工程日常维修养护经费等基本支出由同级财政负担。
工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。
水利工程管理单位可在水利工程管理范围内利用水土资源优势，采取多种方式发展一些不以营利为目的的种植业、养殖业等。
承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，为准公益性水管单位。
不具备自收自支条件的准公益性水管单位定性为事业单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出，以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出，由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护经费由经营收入支出，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。
事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。
各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
事业性质的准公益性水管单位利用自身的水土资源、电力资源、人才资源和基础设施可以开展诸如种植、养殖、旅游等与水利工程有关的多种经营项目。
具备自收自支条件的准公益性水管单位，定性为企业。
目前已转制为企业的，维持企业性质不变。
2 存在问题分析2.1 水管单位经营创收机制不活水管体制改革后，承担防洪、排涝等水利工程管理运行任务的水管单位被定性为纯公益性事业单位，按照国务院制定的《水利工程管理体制改革实施意见》要求，全额财政拨款的纯公益性水管单位不得从事经营性活动。
河北省石津灌区基层用水管理体制改革探析
水利改革河北省石津灌区基层用水管理体制改革探析□薛雨收稿日期:2021-01-27作者简介：薛雨，男，汉族，河北省石津灌区事务中心，高级工程师。
石津灌区是河北省惟一的省属灌区，自1996年就将专业管理与群众管理机构有机地结合，但随着社会的快速发展，群众管理机构在水管员、财务、工程维养等管理方面，已不适应石津灌区运行管理的要求，推行基层用水管理体制改革，实行社会化劳务派遣运行模式，将对加强用水管理、促进节约用水、推动灌区发展发挥重要作用。
1.基本情况用水户协会是灌区的群管组织，按照渠系分片设立，负责支渠及其以下渠道的工程管理和用水管理，业务上归受石津灌区指导，财务独立核算，自负盈亏。
1996年灌区试行参与式灌溉管理模式，以行政村为单元组建了34个用水户协会；1998年调整以灌溉站为单元组建水户协会；2005年进行了重组，注册具有独立法人资格的用水户协会18个；2015年进行事权分离，对18个用水户协会法人进行了变更；2018年根据有关政策要求，经过撤并优精简为5个，均在驻地民政部门注册，具有独立法人资格。
多年来，有2个协会被评为国家级农民用水合作组织示范组织，2个协会被评为省级农民用水合作组织示范组织，1个用水户协会被评为AAA 级社会组织。
2.存在问题2.1灌区与协会人事关系不明晰在2020年6月省水利厅党组第一巡察组在巡察过程中，提出“灌区与用水户协会事权关系需进一步清晰理顺”的专项问题。
协会及各分会与灌溉站是一套人马，两个牌子，灌溉站站长由在编职工担任或由该灌溉站的水管员担任，协会主席（法人代表）由水管员担任，在协会人员、工资、保险、资产等方面不符合规定。
2.2协会年度审计不易通过2019年6月国家十部委联合发文《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系，行业协会商会依法直接登记、独立运行，不再设置业务主管单位。
浅析灌溉为主的水库管理单位深化改革提高效益的对策
浅析灌溉为主的水库管理单位深化改革提高效益的对策【论文关键词】峰头水库向东管理处经济困难灌区【论文摘要】分析了峰头水库当前存在经济困难的主要原因；提出必须着重做好深化水利工程管理及体制改革和扩大再生产，提高水库水利用率两项工作，才能摆脱困境，从而提高经济效益。
峰头水库位于云霄县北部马铺乡境内，是漳江灌区的骨干工程，工程于l974年开始投建，1987年建成投入运行。
水库集雨面积为333k，总库容1．77亿。
，有效库容为1．5亿。
，多年平均来水量为3．5亿。
，峰头水库承担28万亩的灌溉面积，其范围北起峰头水库，南至东山县全境，东至漳浦县的杜浔镇，西到诏安县的盐仑西张一带，共包括四个县的20个乡镇，其中云霄10．9万亩，东山14．4万亩，诏安0．7万亩，漳浦2．0万亩。
峰头水库自1987年投产至2004年18年间，年平均从向东渠供水850万，电站尾水供水727万，两者合计1577万。
，仅占峰头水库多年平均来水量的4．1左右。
峰头水库水量较为充沛，从建库以后历年径流量与实际承担灌溉的用水量比较，该水库的利用率较低，为了更好地利用水资源，峰头水库已于1993年、1994年相继建成左岸和右岸电站，装机9000k，年平均发电量为2250万度，每度电电价为0．27元，年收入在600万元左右，以充分发挥水库的效益。
峰头水库于1987年成立漳州市峰头水库管理局，隶属于漳州市水利局，为副处级自收自支事业单位。
现有干部、职工125人，其中干部30人、职工70人、临时工25人。
平均每年发电收入600多万元，职工工资200多万元，借贷利息支出近200万元，其它支出100多万元。
目前单位只能保证基本工资，贷款无法偿还，处境较艰难。
1当前经济困难的主要原因1．1借贷多。
单位不堪重负为了提高水的利用率，单位借贷建电站，1994年左右岸两电站相继建成投产，共向银行贷款1500万元，1997年根据漳州市委、市政府的要求，峰头水库向东渠道扩建改造工程正式动工承建，水库管理局担负渠道段7．1kni，和车头岭输水隧道的施工队任务，总投资1286万元。
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图 1 利益相关者集体行动在降低交易成本上的优势
Fig． 1 Advantages of stakeholder group on reducing transaction cost
利益相关者集体行为不仅能在水价和水资源分配上达 业水资源供求双方矛盾冲突的加剧成了不可争辩的事实。
到一致意见，更为重要的是实现了对基层灌溉设施的有效维
39 卷 32 期
王 鹤等 基于制度经济学的基层灌溉管理单位改革探讨
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2． 2． 2 地理位置上的分散性。各用水户离水源远近不一致 导致了上游或离供水点近的用水户能首先保证用水，而离供 水点远的用水户在用水高峰期却可能用不上水。 2． 2． 3 气候环境对水资源供水影响大。一旦遭遇干旱天 气，供水公司或单位就成了保证农业正常生产中极其重要的 一环。此时，农业供水的社会效益凸显，即使在交易双方存 在矛盾的情况下供水公司或单位也必须供水，长此以往必然 不利于供水方可持续发展。 2． 3 水价难以确定，其定价方式也不被广大用水户所认可 和接受 这是由于水权交易市场建立较为滞后，其后果是市 场竞争的不完全，从而不能形成合理的农业用水价格。我国 农业供水价格主要还是建立在国家调控的基础上，私营经济 主动权还不够； 农业水价又需要主动与用水户或用水户合作 社协商使得交易费用上升； 水价又由于各个地方的地形、基 础设施完善程度、距离远近而无法统一协调等自然及历史原 因而难以发挥作用。农业基础灌溉设施没有得到更好的维 护，新的灌溉设施修建又面临资金短缺困境。 2． 4 农业基础灌溉设施的资产专用性很强，初始投资庞 大 灌溉设施的修建与维护是一个庞大的工程，仅仅依靠市
之的是“一事一议”的村级决策模式，但事实是通过“一事一 在国家中所处的地位。与此同时，用水户对供水单位公司化
议”来对基层水渠实现有效管理是一件非常困难的事，在实 改革认同感也不强，毕竟公司是以盈利为目的的组织，水价
际操作过程中面临着各种问题，从而造成末级渠系工程运行 上升在人们看来是必然的。
维护面上的整体滑坡，末级渠系存在无人管、无人修，损坏严
Reform of Village Irrigation Management Units Based on Institutional Economics WANG He et al （ School of Management，Lanzhou University，Lanzhou，Gansu 730000） Abstract Based on the analytical framework of institutional economics，and from the perspective of sustainable and healthy development of irrigated agriculture，the optimal ownership arrangement of reform of village irrigation management units during China＇s new era was explored． The results indicated that，not only adhere to the public property of village irrigation management units，but also give full play to the superiority of the collective，to become a community of interests between the two that only can solve the low efficiency under executive order and the plight of ideals and realities brought about by full market． Key words Village irrigation management units； Marketization； Stakeholder group； Internal institutions； External institutions
场化的公司和资金实力更为有限的集体并不能有效的解决 矛盾。而其用途的单一性又使其转让极其困难。此外，对于 已经转让给公司或集体的灌溉设施也没有得到有利的维护， 其原因主要在于资金缺乏以及短期行为的存在。 3 基层灌溉管理单位改革思路： 遵循内在制度与外在制度 的结合 3． 1 内在制度： 引导和制约人们的思想与行为 存在于人 们心中的内在制度制约和改变着人们的思想与行为，研究一 些与基层公共政策相关的典型内在制度有助于理清改革思 路，找准方向。 3． 1． 1 利益相关者集体的行为。一般来说，交易成本大致 包括搜寻成本、议价成本、决策成本、监督交易进行的成本。 新制度经济学代表人物威廉姆森 1975 年就指出交易成本来 自于人性因素与交易环境因素交互影响下所产生的市场失 灵现象造成交易困难所致，而在利益相关者集体中虽然每个 人都拥有自己对问题的独特认识，但这些认识是统一在集体 行动当中且受外界干扰有限，集体文化极大影响着意识形态 和价值问题［6］。图 1 说明了利益相关者集体行动在降低交 易成本上的优势。
在发达国家，如澳大利亚、日本、西班牙、美国等，根据财 政需要，许多年前就已经实行用水户参与灌溉管理的政策， 灌溉管理主要从政府机构转给用水户自己负责［4］。而据中 国灌区协会估计，虽然近年来我国用水户协会发展也很快， 但由于很多是由行政命令推动而流于形式，且在目前推广的 用水户协会中，大约只有 1 /3 的协会运作较有成效［5］。 2 改革成效与预期不符的原因分析 2． 1 不交水费的现象仍然普遍存在，影响了供求双方交易 顺利进行，少数不交水费者的“示范效应”影响恶劣 农业用 水不同于生活用水，不可能像城市自来水一样，用管道把农 业用水通到千家万户数不清的田地里，并且安装上用水量计 量设备。如此一来，就存在“搭便车”的问题 ，因为在送水到 户过程中不可能将那些搭便车者有效排除在用水范围之外； 此外，由于目前我国农村小农意识及其他狭隘思想普遍存在 于一些农民思想之中，因此不可避免存在着一部分人不交或 拖欠水费的行为，但是农业用水的时效性不可能等待协商一 致的达成。从这个角度讲，将某些灌溉管理单位移交给用水 户合作社相对于组建供水公司或单位来说更为有效，因为通 过隐性契约可以有效协调各用水户的行动，对违背共同利益 的机会主义行为形成巨大压力，这种压力迫使利益相关者遵 守存在于集体中的各种正式和非正式规则。 2． 2 供需双方矛盾突出，水资源浪费情况没有多少改观，公 司化改革举步维艰 究其原因是对公共物品供给方式没有 综合考虑各种因素的相互制约，特别是对水这种特殊的自然 资源。水资源除了具有其他公共物品共有的有限非竞争性 和有限非排他性的性质外，还有属于自己的特别之处，这种 特别之处决定了它不能完全由市场或集体承担供给。 2． 2． 1 计量上的不可分性。目前就我国的农业用水计量设 备而言还没有也几乎不可能普及到田间地头，这样就不能对 用水户的用水量进行有效控制，从而造成同样的水费下能多 用就抢着多用的行为普遍存在。
从基层用水户的认识与感知的角度出发，基层灌溉管理
重，相当一部分设施丧失了供水功能的问题。
单位的改革在目前看来不能够采用完全市场化的思路。因
图 1 表明，基层灌溉管理单位的改革必须充分利用集体 此，要顺应民意，就不能采用完全的公司化运作，至少近些年
的优势，将一些外部成本内部化，通过集体吸收和消化，不仅 是不能采用一步到位的市场化力量去调节农业水资源供给，
能解决成本和外部性等问题，而且还利于基础灌溉设施的维 供水单位改革还是应该坚持供水单位公有性质的思路。
护和高效运转。
3． 2 外在制度： 规范和强化人们的思想与行为 外在制度
3． 1． 2 基层用水户对水资源的认识与感知。由于数千年来 明确规定了某个团体或单位所有成员共同遵守相关办事规
农业灌溉用水都是或目标提供保证。其包含的
摘要 基于制度经济学的分析框架，从促进灌溉农业可持续健康发展的角度来探索新时期最适合我国基层灌溉管理单位改革的制度安 排。结果表明，既要坚持基层灌溉管理单位的公有属性，又要充分发挥集体的优越性，使两者成为一个利益共同体，才能解决行政命令 下的低效率和完全市场化所带来理想与现实相脱离的困境。 关键词 基层灌溉管理单位； 市场化； 利益相关者集体； 内在制度； 外在制度 中图分类号 F 326 文献标识码 A 文章编号 0517 － 6611（ 2011） 32 － 20146 － 03
总的来说，目前的改革大致有 3 个方向： 第一种，推行完全市场化改革，将原来灌溉管理单位由 事业单位变成一个以盈利为目的的公司。利用市场力量调 节水资源供求，使水资源市场价值能够以竞争方式体现出 来，建立符合市场体制的水价机制。学者刘新平从经济学视 角研究，认为合理的水价应为 FC = COM + CCC + CEE + COC － CEN，其中，FC 为水价，COM 为维持管理费用，CCC 为资本费用， CEE 为经济外部费用； COC 为机会成本； CEN 为环境外部性收 益。他认为，未来农业水价体系构建应朝着全成本收回原则 方向定位［3］。 第二种，引入市场竞争机制，但并不改变事业单位属性， 即“事业单位性质，企业化运作”的模式。该模式强调供水单 位“收支平衡、自负盈亏”以及调动工作人员的积极性，但政 府在必要时又要采取行政干预，比如面临大旱时的行政调节 行为，此时保证农业供水成为首要问题，而水费收取则成为 了次要问题。 第三种，采取自主配置，即将基层灌溉管理单位（ 如小水
安徽农业科学，Journal of Anhui Agri． Sci． 2011，39（ 32） ： 20146 － 20148
责任编辑 徐丽华 责任校对 傅真治
基于制度经济学的基层灌溉管理单位改革探讨
王 鹤 ，宋 炜 1
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（ 1． 兰州大学管理学院，甘肃兰州 730000； 2． 江汉大学商学院，湖北武汉 430056）