第九章--公共政策分析模型与框架
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公共政策学第九章知识点
第九章公共政策的稳定、变动与终结第一节公共政策的稳定和变动一、公共政策的稳定与维持（一）公共政策稳定的内涵公共政策稳定：就是现行政策在受到来自外部和内部的压力影响下，仍然保持其既定的目标，由原来的执行机构按照既定的方式、沿着既定的方向继续得以实施。
政策稳定是相对而言的，这个相对性表现在两方面：①从时间上看，政策稳定是阶段性与连续性的统一②从空间上看，政策稳定是局部性与全局性的统一。
（二）政策稳定的意义从积极意义上来讲，主要有：①政策稳定有利于国家与社会的稳定。
②政策稳定有得于贯彻落实执政者或决策者的意志和决定，进而取得预期的成效。
③政策稳定有得于提高政策的可预见性，提高政策效果。
④政策稳定有利于降低政府的成本。
（三）政策稳定的动力因素1、决策主体和决策网络的相对稳定。
2、政策问题的解决需要一个过程。
3、政策本身的稳定。
①政策目标的长期性；②政策的有效性；③政策的合法性；④修改的复杂性；⑤接续政策的失败；⑥政策终结的失败。
4、政策环境的稳定。
（四）政策维持指通过分析政策稳定的积极因素使之转化为政策稳定的动力，以保持政策稳定的行为和过程。
1、政策主体的政策维持：①保持政策主体的稳定；②保持政策主体对政策目标一致和一贯的认同；③保持政策主体间的沟通与合作；④建立完善的政策体制和机制。
2、政策客体的政策维持：①明确具体地界定政策问题；②扩大政策受益群体或政策认同群体的范围；③积极推动政策观望群体的转化；④减少政策受损群体或抵触群体的数量。
3、政策环境创设。
4、提高政策绩效。
5、政策的法制化。
政策法制化需具备的条件：①该政策影响面广、具有重大的社会影响；②是该政策经过长期实践，已经成为一项获得社会广泛认同的成熟而又稳定的政策。
二、公共政策的变动与创新（一）政策变动：政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所作出的一种适应性变革。
（二）公共政策变动的原因1、决策者的变动；2、政策环境的变化；3、政策资源的限制；4、政策的失效或低效；5、政策的合法性受到质疑。
公共政策分析政策模型
❖ 结论：
❖ 基层公共政策“解决方案——寻找问题—— 政策论证”模式。
❖ （三）间断——平衡理论框架 ❖ 1、理论提出者
❖ 鲍姆加特纳和琼斯（1991，1993）《美国政治中 的议程和不稳定性》
❖ 相关概念：
❖ 政策子系统：政策子系统就是政策行为者，由解决 某个公共问题的行为者组成。可分为“铁三角”、 利益集团、国会、政府。
❖ 一是通过分析公共权力在国家和社会之间的分配, 明确国家与社会之间的边界, 这属于一种宏观的结 构研究方法, 其方法论基础为整体主义;
❖ 二是通过分析个人和单个组织在政治过程中的功 能和行为机制。这是一种微观的研究方法, 其基本 的理论依据是理性选择, 个人主义是其主要的方法 论基础。研究当中的问题是, 在理论基础和观察视 角等方面, 这两种宏观和微观的方法都存在很大的 裂痕, 很难协调和沟通两种研究方法, 为政治和社会 现象作出整体性的解释。
发展的？ ❖ 第五，这种方法是否仅仅是启发式的手段？
❖ 案例分析：
❖ “孙志刚事件”：从强制收容到无偿救助
❖ 公共政策《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理 办法》的转变。
❖ 两个政策的区别：前者是强制性的，收容性 的；后者是自愿受助，无偿救助。体现了完 整的政策转变。
❖ 政策垄断：是指政策制定中，由最重要的行为者所 组成集中的、封闭的体系。
❖ 政策图景：经验信息和感情要求的混合物。
❖ 2、理论要点
❖ 核心点：公共政策长期稳定之后会有一个急剧的改 变，然后是一个长期的稳定期。
❖ 子系统被视为政策垄断，子系统政治是平衡政治— —是政策垄断政治、渐进主义、被广泛接受的支持 图景和负反馈过程等相协调的产物。子系统决策过 程分散在“铁三角”、利益集团、国会、官僚机构 之中。
公共政策分析的基本理论框架课件
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思考：
• 这个“严打酒后驾车”事件，是不是可以称之为是一个公共 政策呢？
• 政策的概念：
• 国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准 则。——《辞海》
公共政策分析的基本理论框架
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中外学者是这样定义公共政策的:
• 伍德罗•威尔逊：公共政策是由政治家，即具有立 法权者制定地，而由行政人员执行的法律和法规。
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• 为此，8月15日起，公安部在全国范围内严厉
整治“酒后驾驶行为”。在为期两个月的专项行 动中，对酒后驾驶行为，一律按《道路交通安全 法》规定的上限处罚。行动实施一周来，全国共 查处酒后驾驶违法行为25000多起。其中浙江、 山东、上海、江苏、北京分别查处的酒后驾驶违 法行为都在1000起以上，位居全国前五位，仅浙 江就查处3000多起。酒驾已成常态，到底如何治 本，你有好建议吗？
• 政策建议： 出于政治的考虑，保证国家采取正确的政策，以 实现正确的目标。
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从公共政策研究中可以学到些什么？
• 描述：政府在社会问题各方面做了些什么？做得怎么样？没有
做什么？
• 原因：为什么公共政策是这样的? • 后果：公共政策产生了什么后果？
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• 另一种是关注公共政策制定的内容，研究政策过 程中需要用到的知识，称为公共政策分析。
• 不过在现实中，许多人将这两方面统称为公共政 策分析。
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什么是公共政策分析？
• 公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题 所采取的对策的本质、产生原因及实施效果的研 究。
公共政策分析的基本理论框架
政策分析的基本框架 公共政策课件
建立和检验模型 检查模型的可行性
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奎德的模型事实上是五个过程 模型：政策是一个动态过程
1.内容 也称为政策生命周期理论，它通 过阶段性的描述，对政策进行程式 化的分析。
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2.具体过程（介绍中国的政 策过程）：
政策方案的执行 执行效果的评估 政策调整与改变 政策的终结
社会问题的出现 社会问题的确认 政策议程的建立 政策规划
1.
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2.2 政策分析的构成因素
1. 2. 3. 4. 5.
6.
7.
问题 目标 备选方案 效果 标准 模型 政治可行性
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2.3 政策分析的程序
2.3.1 几种有代表性的框架 1. 奎德的模型
澄清问题 提出新的备选方案 确定目标和标准 寻找和设计备选方案
对假定的咨询
收集数据和信息
解释结果 评估成本和效果
框定问题：分析市场 和政府的失灵
模拟问题：识别政策 变量 信息收集 为评估问题和预测 现行和备选政策的 后果，发现并组织 有关数据、理论和 事实。
2. 选择并解释相关的 目标和限制
3. 选择解决方法
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5. 斯托克和扎克豪斯模型 6. 西蒙德模型 7. 霍格伍德和冈恩的模型 8. 索伦森的模型 9. 城市研究所的模型
混合扫描模式试图将全面理性决策和渐 进主义模式的优点结合起来。 运用了两种摄像机而包括了上述两种途 径： 一个广角摄像机能观察全部空间，只是 观察不了细节； 另一个摄像机能对空间做深入细微的观 察，但不观察已为广角摄像机所考察了的地 区。
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5. 最优化模式（optimal model）
（1）优化的政策制定包含了一种增加合理性 内容的努力。 （2）在复杂的最优化政策制定中，超理 性的过程起着重要作用。（直觉、判断、总 体印象，新备选方案的创造性发现） （3）这些超理性的政策制定阶段可以 用各种手段来加以改善。 （4）大部分当代的政策制定的时间已经滞 后，这能够而且应该改善。
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公共政策分析的基本理论与框架
11、获得的成功越大，就越令人高兴 。野心 是使人 勤奋的 原因， 节制使 人枯萎 。 12、不问收获，只问耕耘。如同种树 ，先有 根茎， 再有枝 叶，尔 后花实 ，好好 劳动， 不要想 太多， 那样只 会使人 胆孝懒 惰，因 为不实 践，甚 至不接 触社会 ，难道 你是野 人。(名 言网) 13、不怕，不悔(虽然只有四个字，但 常看常 新。 14、我在心里默默地为每一个人祝福 。我爱 自己， 我用清 洁与节 制来珍 惜我的 身体， 我用智 慧和知 识充实 我的头 脑。 15、这世上的一切都借希望而完成。 农夫不 会播下 一粒玉 米，如 果他不 曾希望 它长成 种籽； 单身汉 不会娶 妻，如 果他不 曾希望 有小孩 ；商人 或手艺 人不会 工作， 如果他 不曾希 望因此什么损失。——卡耐基 47、书到用时方恨少、事非经过不知难。——陆游 48、书籍把我们引入最美好的社会，使我们认识各个时代的伟大智者。——史美尔斯 49、熟读唐诗三百首，不会作诗也会吟。——孙洙 50、谁和我一样用功，谁就会和我一样成功。——莫扎特
第九章--公共政策执行--(《公共政策学》PPT课件)
（二） 执行主体
１、政策执行组织： 组织结构的合理性、组织权责的明确性 ２、政策执行人员： 利益因素、心理因素、知识因素、能力因素
（三） 政策对象
公共政策对象具有以下特点。 １、规定性 ２、受动性 ３、主观差异性
（四） 政策环境
影响公共政策执行的政策环境可区分为自 然环境和社会环境。
１、自然环境
其目的是界定解释政策执行为何会随着时 空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而 可预测未来出现的政策执行类型。
戴尼丝·施柏丽认为政策是否能够有效执行，关 键在于培养正面的府际运作关系。关于联邦与地方 官员的彼此互信程度以及上级机关监督介入情形， 将府际运作关系分为：
•①合作共事型 •②合作但维持地方自主型 •③逃避式各自为政型 •④争斗式各自为政型
政策执行系统的自然环境是指与执行系统 发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交 换的外部自然条件。
２、社会环境
政策执行系统的社会环境是指该系统以外由 人的活动形成的、并对政策执行活动产生交互 影响的各种社会因素。这些因素可细分为社会 的政治环境、经济环境和文化环境等。
第四节 政策执行偏差及其矫正
一、什么是政策执行偏差
（二） 客观原因
政策质量低劣常常是造成执行效果 不佳的根本原因。主要表现在以下几 个方面： （１） 政策目标错位或模糊不清； （２） 政策“打架”； （３） 政策不可行； （４） 政策缺乏稳定性和连续性。
三、政策执行偏差的矫正
公共政策执行偏差的矫正是指政策执行主 体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正 确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效 应和不良后果的过程。矫正偏差的对策包括 以下几方面： １、加强政策执行的成本— 收益分析 ２、加强政策的认知力度 ３、提高政策执行者的素质 ４、加强政策执行的控制与监督 ５、加强政策执行的制度创新
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END
16、业余生活要有意义，不要越轨。——华盛顿 17、一个人即使已登上顶峰，也仍要自强不息。——罗素·贝克 18、最大的挑战和突破在于用人，而用人最大的突破在于信任人。——马云 19、自己活着，就是为了使别人过得更美好。——共政策分析的基本理论与框架
51、没有哪个社会可以制订一部永远 适用的 宪法， 甚至一 条永远 适用的 法律。 ——杰 斐逊 52、法律源于人的自卫本能。——英 格索尔
53、人们通常会发现，法律就是这样 一种的 网，触 犯法律 的人， 小的可 以穿网 而过， 大的可 以破网 而出， 只有中 等的才 会坠入 网中。 ——申 斯通 54、法律就是法律它是一座雄伟的大 夏，庇 护着我 们大家 ；它的 每一块 砖石都 垒在另 一块砖 石上。 ——高 尔斯华 绥 55、今天的法律未必明天仍是法律。 ——罗·伯顿
公共政策分析模型与框架
排列并简化现实
认定重要层面
符合社会现实 借助概念性抽象 提出一定的解释
三、政策模型：缺陷与适用阈限
1、政策模型可能存在的缺陷
三、政策模型：缺陷与适用阈限
2、政策模型的适用阈限
完全理性模型
（1）内涵
政策分析者依据完整而综合的信息作出理性的决策，即 他遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优 方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结 果 当面对多种选择时，他会作出一个决定 他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先 次序 他的价值偏好会随着时空变化而转移 他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者 面对同样的选择他会做出同样的决定
个人和信仰系统结构的模型
深层核心信仰 特征界定 基本的规范和本体 性的原理 政策核心信仰 关于获得子系统核心价值的 基本策略的根本政策立场 第二层面信仰 （工具性信仰） 工具性的决策和搜 寻必要的信息以实 现政策核心价值
适用范围
制度模型
新制度主义
旧制度主义更多的是从正式制度及成文规则的角度来探 讨制度对公共政策影响，但比较少关注制度中个人活动 的要素，忽略了个人活动与制度的相互作用和相互影响； 而新制度主义把对个人行为的解释元素纳入到了制度分 析的视野，因此是一种行动的、动态的制度分析 旧制度主义重点分析制度对公共政策产生了怎样的影响， 而新制度主义则把制度当成一个变量，并着重探讨不同 的制度安排对于公共政策的影响是如何的不同 旧制度主义以国家为中心，而新制度主义开始更多的关 注社会
渐进主义模型
（4）基本原则
渐进主义型
渐进调适决策
以往的政策承诺
混合扫描模型
（1）内涵：
混合扫描模型是由埃齐奥尼提出来的一种试图将 理性主义模型和渐进主义模型整合起来的综合模 型 混合扫描模型在概念上截取理性主义模型的政策 视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深 入政策核心问题；同时，截取渐进主义模型的政 策落脚点，把政策的关注点集中在经过选择的政 策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解 决政策问题。
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全国人大代表构成
◆政策形成的矛盾～ “公共悖论”。所有政策形成机制都涉
及两个层面的群体——精英和民众。因此，“公共悖论” （公共政策应根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代 表或代理者决定的。）是所有公共政策绕不开的一个重要 前提。 ◆公共政策的偏向～政策产生的前提是精英集团对基本的 “游戏规则”具有共识，政策方案只有与此相符才可能进 入政策议程。公共政策并不能很好的反映公众的要求，而 主要反映精英的兴趣和偏好。公共政策的变革和创新只是 精英们对其价值观重新定义的结果。公共政策往往偏离社 会预期的公共利益的理想状态。 ◆精英模式的信息流～精英模式的公共政策是领导集团向下 传达到民众，而不是政府 响应民众的政策需求的结果。
新制度经济分析产生于20世纪60年代，是政治经济 学分析中最有影响的分支之一。 新制度经济分析完全承袭了新古典经济学的核心假 设、方法和工具，在新古典的范式里讨论资源配置 所依赖的制度条件，并将传统理论视为外生常量的 产权制度、交易费用和组织结构作为关键变量来分 析 代表人物有：罗纳德· 科斯、阿尔钦、张五常、道格 拉斯· C· 诺斯、威廉姆森等人。
新制度主义理论
新制度主义中，制度的作用主要被界定为通过在不确定上设 置确定性，从而降低交易成本。其中，市场和政府是有效地 使交易成本最小化的两种社会制度。
交易成本：一定社会关系中，人们自愿交往、彼此合作、
达成交易过程中所支付的成本，即人-人关系成本，如市场 交易的谈判、签约成本、信息成本。
集团分析模型
政治学的集团理论是美国政治学家戴维•杜鲁
门(D. Truman)完善的,其著作有“The Governmental Process”. 莱瑟姆(Earl Latham)应用集团理论分析政府 在政策形成中的作用,从而形成了集团模型 （Group Model） 代表人物及著作：詹姆斯.E.安德森《公共决 策》、奥尔森《集团行动的逻辑》等。
◆政策对制度的依附性～⑴政策在本质上是制度的产物，好的制度一 般可产生好的政策，无效的制度则总是产生无效甚至失败的政策。 因此，要制定出有效的政策，就必须建立有效的制度并推动其向 良性的方向变迁与创新。⑵某种制度可能有利于或不利于某些政 策的形成和实施。制度分析认为某种制度特征的组织必会做出某 种行动的选择。（如：政府该不该救市？） ⑶良好的政策需要适 当的制度基础（如：意识形态）与其政策在制度机制上兼容，并 考虑其对制度资源的效应。（如：我国电影需要实行分级规制 吗？） ⑷政策与制度建设关系也是双向的。一方面制度化程度低 下往往限制政策发挥效能；另一方面，政策能力的超常发挥又阻 碍了制度的建设。（如：质检、城管等用“大检查”运行方式来 实现政策目标，而非制度化运作）⑸持续不断的制度结构是社会 和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以 这些体制结构作为条件 。⑹任何制度本身也有不完善的地方，就 是有空子可钻，但是应该有别的东西可以支撑它——意识形态。 ◆制度安排和设计～⑴制度设计的难点在于利益制衡。只要制定出促 进分权和保障自由竞争的制度机制，政治过程就可以生产出具备 正当性的政策，所以应该注重探索制度安排问题。⑵制度是内生， 而政策主要是外生的，因此，制度的移植比政策的借鉴难度要大 得多。
输出： · 决策与行动 · 权威性价值分配 · 公共政策方案
输出对环境的影响
系统理论模型
制度分析模型
制度是一种秩序！
横向上，制度包含政治制度、经济制度、社会制度和技术制度。
超出政治学、经济学等单一学科界定。
纵向上，包含规范性行为准则、宪法、制度安排。
政策是制度变迁和互动的产物
旧制度主义
政策主要反映了精英们的偏好
公共政策是那些具统 治地位的领袖人物的偏 好与价值观的产物。领 袖人物按自己的价值偏 好作出政策选择，政府 不过是领袖们选择的政 策的执行机构，群众对 政策是麻木不仁的，舆 论不过是左右群众、宣 传政策的工具。
精 英
政 策 结 果
政策方向
官员与行政人员
权 力 流 动
政策执行
◆制度的形成～⑴博弈→次序→非正式约束（如贯例）→正式约束。制度 往往是临界点上各种政治力量冲突的结果。制度与政策形成的路径有所 区别。⑵制度的产生和建构涉及人与人、人与组织、组织与组织之间的 交易成本问题。（张五常的《佃农理论》 ） ◆制度的形式～正式制度包括由政府和社会组织机构颁布、执行的各种法 律、法规、规章、章程、条例与准则；非正式制度包括中共同体内自发 演化而来的各种惯例、内化规则、风俗、礼貌等一些不成文的社会规范 理，前者对人们行为的约束与惩罚是通过组织实施的，后者则无需通过 组织就能够自找实施。非正式制度是正式制度的前提，正式制度是非正 式制度的保障
囚徒两难困境 公地悲剧 集体行动的困境
制度的第二个作用：提供合法性机制。
合法性机制：社会的法律制度、文化期待、观念
制度成为人们广为接受的社会事实，具有强大的 约束力，规范着人们的行为。
我们对政府、医生、教师等有着强烈的社会期待
为什么很多公共政策那么相似？（政策模仿或政
策学习）
在公共政策分析过程中，新制度主义将制度结构视为
从美国哥伦比亚大学建立政治学系（1887年）
到20世纪中叶，是政治学的旧制度主义时期。 直接传承古典主义政治学传统的旧制度主义 的主要特征是：第一，政治制。第二，整体主义的方法论和世界观。 第三，制度中心主义和制度决定论。
新制度主义产生的渊源
案例：退耕还林政策
精英方面
环保主义在精英价值体系中的影响 精英们的话语霸权 具体政策
农牧民方面
对摆脱贫困和过好日子的渴望 农牧民的应对行为
结果呢？
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启
示
◆精英模式的演化～ “新权威主义”（认为民主化是一个长期的过程，政
治体制民主化的演进必须要经历三个阶段：集权政治→威权主义→多元 民主政治）反对大众民主，而赞成精英政治和精英民主。目前，我国学 界实际存在的两大改革流派（“存量与增量民主派”和“宪政民主 派”），就是对此不同认识的结果。总体上看，我国正处于威权主义阶 段，权威既可能有害，又非常重要。 ◆精英模式与民意～中国精英模式运作中的民意经历了从“经验型”到 “拟制型”，再到“验证型”的三个发展阶段，领导人由自上而下地强 加民意转变为乐意倾听民意。民意更受瞩目，在政府内部表现为人大和 政协权力的增强，在民间则表现为民意调查公司、网络意见和媒体专栏 作家群的崛起。 ◆精英模式的改进～⑴现代民主制用怀疑的眼光来看待台上的精英。应警 惕精英群体之间利益结盟；为了避免政客为祸，只能依靠反对派的平衡。 只能靠启蒙了的民众自己，只能靠健康的制度。⑵化解公共悖论主要靠 完善表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分 公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展 公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代 表多数人。 ⑶看待精英模式要防止走另一个极端——民粹主义。最健康 的制度，其公共决策是建立在广泛的参与之上，但离不开最专业化的知 识体系和社会建制。有实效的民主应是“最专业的知识”指导下的参与， 是精英与民众的沟通和合作而不是分裂对抗。
政治系统模型
代表人物：托马斯· 戴伊
政治学角度的政策分析应回答三个问题：
政府做了什么或没做什么？
政府为什么要这样做？ 政府行为产生了什么样的结果？
核心问题是分析社会环境、政治系统特征和
公共政策内容之间的相关性。
环境：政治、社会、经济、文化等因素
输入： · 需求 · 支持
转换（黑箱）： 政治系统（决策者） 对社会进行价值分 配的结构与过程
社会和政治活动的单元结构，对个体、机构或群体形
成制约，并在历史的长河中，对个体形成预期和习惯， 从而形成路径依赖。
在制定任何一项公共政策过程中，政策制定者可供选 择的范围取决于制度的能力。具体讲，制度影响问题
的诠释和可能的解决方案、宪制方案的选择和实施方
案的途径及贯彻方案的程度，从而影响行动。
启 示
新制度主义理论是由美国经济史学家道格拉斯· 诺斯等 人在20世纪70年代创立。他将制度因素引入经济史研 究之中并发现了制度与制度变迁在长期经济增长与停 滞中所起的作用，建立了一套“制度—选择—经济和 社会结果”的新制度经济学的分析框架和方法。该理 论与方法在80年代被运用于政治学、社会学等诸多领 域。 美国斯坦福大学教授詹姆士•马奇和伯根大学的教授约 翰•奥尔逊教授于1984年发表的《新制度主义：政治生 活中的组织因素》一文中阐述了新制度主义产生的现 实原因：“社会制度、政治制度和经济制度已经变得 更加庞大，更加复杂和丰富多样，显而易见，对集体 生活也更加重要。”自此，“新制度主义”一词在政 治科学领域中频繁出现。
精英分析模型
精英分析模型是将公共政策视为反映占统治
地位的精英们所持的信念、价值观和偏好的 一种决策理论。该模型认为,民众远离公共决 策过程,对政策既缺乏兴趣,又所知非常有限, 一般民众很少向政府提出政策性的要求;此外, 民众力量分散,缺乏组织,具有“搭便车”的倾 向。政策是从精英向下流至民众,而不是政府 响应民情的结果。
一般群众
代表人物
帕累托
米歇尔斯
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托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基本观 点做了概括： 1.社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会 价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。 2.作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。 精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。 3.从被统治的非精英阶层进人统治人的精英阶层，这个变化过 程一定是缓慢且持续的从而才能保持社会的稳定并避免革命的 发生。 4.在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面， 精英阶层表现出看法的一致性。 5.公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价 值观。 6.精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。