广州珠江新城地下空间开发研究

是“城市财政蓝海”还是“短期财政工具”？

——广州珠江新城地下空间开发研究

徐辰袁奇峰

【摘要】随着城市土地租金的提升，地下空间价值逐步显现。珠江新城地下空间项目是亚运时期广州重要的形象工程”，但其建成后暴露出一系列问题。本文基于新制度经济学的相关理论，回顾了地下空间由“建设”到“开发”的制度变迁；对广州地下空间开发制度创新进行了解析，将其核心内容分为寻利型制度创新与寻租型制度创新。并指出在寻租型体制的基础上，地下空间开发成为了政府和城投公司的短期财政工具。“城投所有，城投开发”体制导致珠江新城地下空间缺乏可经营性，是其失败的核心原因。对此，进一步提出地下空间大规模开发体制应转向具备“审慎商业原则”的“城投所有，市场开发”及“市场所有，市场开发”的路径。

【关键词】珠江新城 ;地下空间;开发体制;制度创新

1. 引言

1.1 珠江新城

1993年，广州市政府提出建设广州新的城市中心——珠江新城，自此开始了漫长的18年建设征程。2000年的《GCBD21——珠江新城规划调整》，政府明确把珠江新城作为广州CBD 的建设项目。2010年亚运会，珠江新城中轴线两侧的世界级建筑群，四大标志性公共设施及南岸广州电视塔成为展示广州现代化水平和形象的重要代表之一。

1.2 珠江新城地下商业空间

珠江新城地下空间项目由广州市建设投资发展有限公司（以下简称广州市城投公司）于2006年启动，2010年初步完成建设。政府及社会对地下商业项目寄予厚望，期待能够将其打造成为世界级高端地下商业区，弥补珠江新城商务区“无商业”的缺陷。然而项目建成至今，商业经营仍未走上正轨，反倒是一系列质量问题的暴露使其成为社会关注的热点。

问题主要体现在以下几点：（1）中央广场及地下空间方案缺乏创意。中央广场方案重点在于两个层面：一是中央广场景观设计，二是地下空间与广场的连接。在目前的方案中，中央广场景观设计方案较为平庸，地下商业项目与地面的连接方式局限于“孔洞状”阶梯，在地面完全感受不到大型地下商业空间的存在；（2）地下空间质量问题。自2011年开始，陆续有媒体报道珠江新城APM线漏水和渗水现象严重，地下空间在广州几次大暴雨中“水漫金山”。[1，2]（3）地下空间缺乏维护。行走在珠江新城地下商业广场“花城汇”，经常可以看到落满枯叶的电动扶梯，长满锈迹的铁质扶手，贴面瓷砖脱落的墙壁，阻止前行的围栏标识。（4）地下商业经营堪忧。2011年9月花城汇北区试营业，UV影院、大创百货等商家相继开

业。在经历了16个月漫长试业后，花城汇才宣告正式开业。实地调研结果显示，花城汇中区及南区招商困难，客流稀少，商家经营状况堪忧。

1.3 问题提出

珠江新城是广州核心CBD，珠江新城地下空间是城市形象的重要组成部分。面对上文所述的种种问题，我们不禁要问：为什么如此关键地区的地下空间会出现从方案设计、施工维护、商业运营的一系列问题？是开发主体的能力、定位还是资本问题？珠江新城地下空间问题是个案还是一系列制度问题的体现？将会对广州地下空间开发产生怎样的影响？

2. 地下空间由“建设”到“开发”的制度变迁

2.1 地下空间由“建设”到“准开发”①的制度变迁②

地下空间的开发利用源于人防地下工程。1950年，国务院颁布了《关于建立人民防空工作的决定》。1951年，成立了人民防空委员会，制定了“长期准备，重点建设”的人防建设方针。60年代末毛泽东提出“深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，全国各地掀起了一场群众性的人防建设高潮。[7]70年代提出为适应城市发展需要，地下空间开发要体现战备效益、社会效益、经济效益三者相结合的概念，出现了将人防工程改造成为城市交通设施的案例，如北京地铁，广州的九号工程等。

人防部门在行政体系上属于军区和地方双重管理，地下工程一般具有以下特征：以军事防御为目的，以各级人防部门作为建设主体，以上级拨款及本级人防经费作为基金来源，以划拨方式获得地下空间资源。修建完成的人防地下工程属于国家所有，由地方人防管理部门管理，可用于平战结合经营，收益归国家所有，并统一用于人防建设。由于人防工程以“老鼠洞”模式为主，空间经营性差，资产不可经营，难以实现资本的循环，只能称之为“建设行为”。

随着城市化的推进，地下空间价值开始体现，国家出台了一系列法律法规鼓励地下空间开发。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第十二章建设用地使用权第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”在事实上确立了建设用地使用权分层制度。2001年建设部修订的《城市地下空间开发利用管理规定》规定地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。

虽然国家鼓励社会资本投入地下空间开发，但由于地下空间虽分层设权但并未确权，产权制度基础并未建立。这一阶段，开发商开始在人防框架下开发地下空间。单建地下空间③如人和集团投资开发人防工程并将其用作地下商场，通过出租或转让商铺经营权的方式获取回报④。结建地下空间如居住区配建地下车库的开发⑤。虽然由于产权问题，“人和模式”融资

困难⑥，配建地下车库更是纠纷不断，但可以看到，这一阶段的地下空间开发已经以“营利性”为目的，形成了具有经营性的“资产”。产权限制使之不能转化为资本，可以称之为“准开发”。

2.2 地下开发可以成为城市财政蓝海

广州的商业地产自2007年开始实现连续4年保持20%以上的投资额增长，商业地产建设量与投资额保持一致。（图1）商业地产的高速增长来源于三个方面的强劲需求：其一，人均可支配收入和社会消费品零售总额的增长带来的刚性需求；其二，房地产调控政策使流动资金由住宅物业转向商业地产物业投资；其三，广州定位于建设国际商贸中心城市，商业地产是新一轮发展扶持的重点。地下商业是商业地产组成部分，开发处于起步阶段，成本较低，商业运营前景良好。

图1 1997-2011年广州市商业地产投资额及增长率

随着城市空间及商业需求的进一步增长，地下商业价值开始显现，人防平战收入逐年递增。1987年至2008年，累计收取平战结合收入13173万元，由1987年平战结合收入3.8万元，占年度人防专项收入的1%，扩大到2008年度的760万元，占当年人防专项收入的18%。2012年广州市人防办收入预算为9076.53万元，一般预算收入为4943.45万元，财政专户管理资金为2418.48万元，上年结余（上年人防平战结合收入）1714.6万元，平战结合收入在人防收入中已占首位。其分配由人防法规明文规定：1999年起实施的《人民防空财务管理规定》第三章第十五条规定，“人防财政专户是指各级人民政府人防办公室按规定存入同级财政部门专户的人防建设资金。”“财政部门要保证其专款专用，及时按计划拨付，不准将存入财政专户的人防资金平衡本级财政预算或挪作他用，年终结余结转下年度继续用于人防建设。”地下空间经营性利益显现，地方政府却不能从中获得财政收入。因此，政府迫切需要建立另外一套制度，参与地下空间开发，与人防部门分利。

举办亚运会实现了广州城市资本的高度集中，促进了城市快速持续的发展。[8]但也给城

市财政带来前所未有的压力，作为亚运主要融资平台的广州城投公司，亚运期间主要承担了广州城市中轴线的建设开发，包括珠江新城地下空间、广州塔建设及海心沙建设的费用，债务迅速膨胀。在土地出让金收益不佳的情况下，2012年1-4月，广州用市本级财政给城投和水投两大集团还本付息，占了财政支出的18.4%。2012年7月，城投公司从“融资平台类公司”整改为“一般类公司”后，城投每年需要自偿经营性项目利息约在21亿元至30亿元之间。因此，广州市政府迫切需要找到新的资源注入城投公司，避免融资平台破产。城市地下空间的开发，可以解决当下城市投融资债务问题，并成为重要的城市财政蓝海⑦。

2.3 制度创新

基于以上制度创新背景，2012年2月广州市政府出台了《广州市地下空间开发利用管理办法》。第三章第十五条明确：“开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权,地下建设用地使用权除符合划拨条件外,均应实行有偿、有期使用。”根据2010年《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二章第十条规定：“地下商业按地上商业计收标准的50%计收土地出让金。除依法可划拨外，其他新建地下建筑按工业用途基准地价的20%计收土地出让金。”新规设立了地下建设用地使用权，解决了困扰开发的地下空间权问题。其实质是在《物权法》建设用地分层设权的国家立法的基础上，以地方立法的形式使得地下空间权具备了可操作性，并参考国有土地出让制度，设立了地下建设用地使用权出让金标准。

第五章第三十一条规定，“地下建设用地使用权及地下空间的房地产权利登记,按照法律、法规和广州市房地产登记方面的法规、规章和技术规范办理。”原本属于人防平战结合项目的地下商业无需缴纳诸多适用于房地产行业的费用，经营成本较低。新规施行后，对经营性地下空间征收房地产相应税费,将会增加地下商业经营成本，并显著增加政府的税费收入。

新制度经济学家诺斯为了回答“诺斯悖论”交易成本增长的矛盾⑧，提出了制度创新的寻租型体制与寻利性型体制，以及相应的国家目标、收入及制度安排。⑨（表1）

的产权缺陷；设立土地出让金制度和税费制度，开辟了城市财政蓝海，使得税收最大化。无论是地方政府还是开发商，都可以从制度创新中获得一些结构外不可获得的追加收入，降低了整个社会的交易成本。按诺斯的观点，上述制度创新举措明显属于寻利型体制。地下空间彻底实现了“建设”到“开发”制度的变迁，制度创新既是制度变迁的核心过程，也是其结

果。

但是，在建立寻利型体制的同时，政府出于自身利益以及解决融资平台债务危机的需求，设立了区别化的产权界定方式。《广州市地下空间开发利用管理办法》第十六条规定，“利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地和政府储备用地建设经营性单建地下空间项目的，应当通过招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权。”第十七条规定，“属于以下情形的，可以协议出让地下建设用地使用权：(一)原土地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的。(二)与城市地下公共交通设施配套同步建设、不能分割实施的经营性地下空间。”利用本条规定，政府实现了诺斯所述的“向不同的势力集团提供不同产权，获取租金”的目标，是典型的寻租型制度创新。作为城市基础设施建设的融资平台，广州市城投公司可以划拨获取地下空间建设用地使用权，为城投主导地下空间体制的建立埋下了制度伏笔。

3. 珠江新城地下空间开发

3.1 选创意还是选功能？

2005年广州市政府举办了珠江新城中轴线景观与地下空间开发国际竞赛。主要目的可以归结为两大方面：第一是寻求一个有特色的景观方案；第二是寻求一个好的地下空间方案。规划方案评选进入决策视野的方案有两个：一个是德国欧博迈亚公司，设计方案立意是“地裂”和“火山”——地面有一条裂缝可以看到地下自动输送系统的列车，这道“地震裂缝”将地下空间的采光通风进行处理，在东西塔之间有一座玻璃构筑物，晚上就是“喷发的火山”。另一个是广州城市规划勘测设计研究院与日本公司合作规划的“浮岛方案”——地下一层街道是上空露天的开放式商业街，第二层以下开始才是封闭的，地面和地下连接得很好。两个方案别具一格的创意都能够成为珠江新城CBD的标志（图2，图3），吸引世界游客参观的目的地，提供全世界设计者的学习典范，并带动整个片区商业效益的腾飞。

但决策方并没有选择创意更佳的方案。景观设计方案采用之前中轴线城市设计，但是改成了缩小版，修修补补的，没有一气呵成，艺术感和审美观也达不到原来气势恢弘的效果。在地面景观和地下空间分开设计拼合的情况下，现在的珠江新城广场只是解决了功能性的问题，没有做到景观和地下空间一体化，结果造成目前大规模广场和地下空间缺乏创意的局面。

图2 德国欧博迈亚的火山方案模型

图3 广州市城市规划勘测设计研究院与日本公司合作的“浮岛方案”

3.2 做建设还是做开发？

“建设”与“开发”的运作区别在于经营性与空间性“谁追随谁”的问题。“建设行为”以人防体制为代表，将空间性前置，追求建成面积最大化，完工后再寻求商业用途；“开发行为”将经营性前置，商业规划先于空间建设。显然，珠江新城地下空间应当以 “审慎的商业原则”，将空间可经营性置于开发过程的核心位置，营造高品质商业空间，打造广州的商业地标。

广州市城投公司作为珠江新城地下空间的项目业主亲自承担了方案选择、规划设计、建造施工一系列的职责。但由于其政府融资平台的身份，缺乏“企业家精神”和高端商业的运作经验。方案选择注重“商业面积的实现”，规划设计忽视商业配套和定位，建造施工环节又由于工期紧而质量问题不断，实质是延续了人防体制的“建设”模式，导致珠江新城地下空间可经营性极差。

据花城汇的“管家”盛智文⑩

透露，“花城汇在设计上有很大问题，整个商场的规划完全没有考虑到商业性用途和定位。”花城汇硬件条件工艺粗糙、施工技术糟糕。商场立项中有

超市和餐饮的功能配套，但物业却没有预留超市的卸货平台，餐饮的排烟、排水、排污等设施也没有。物业使用率只有50%以下，分摊面积较大。为了弥补商业空间缺乏可经营性这一基础性错误，他在现有结构基础上，对花城汇一二三区进行了重新规划和功能定位。恰逢广州亚运会召开，“我们的项目施工进度一下就被拖延下来，这也导致花城汇不能如当初政府预期如期开业。”[9]

业主方却迫切期望花城汇能够尽快开业回收资金，以应对严峻的债务压力。为快速招商，花城汇广场被“一拆三”引入三家“二房东”分别招商，兰桂坊被华润万家、高德置业、海印集团等本土商家取代。虽然提高了招商效率，城投公司短期内能够获得抵充债务的现金流。但是放弃的是花城汇通过高端招商成为国际一流高端商业区的可能，带来的是同质化的定位以及消费群体的瓜分。花城汇三个片区的运营商纷纷瞄准中低端市场，主打针对年轻人的休闲定位及快速化消费的模式，互相争夺客源，进一步地影响其经营效益。

而同样作为基础设施配套商业物业的开发主体，香港的地铁物业模式无疑成功实现了良性循环。香港政府制定《地铁公司条例》等法律，明确地铁公司按照“审慎的商业原则”修建地铁。地铁公司作为”公私合作”体制的核心，上承接政府战略，下启动市场资源，体现着“治理”而不是“管理”，从而使得香港地铁“轨道+物业”模式成为一种“嵌入”市场规则的公共服务规则。[10]在开发过程中政府的投资以股本的形式注入地铁公司，因而可以分享股本回报；地铁公司获得沿线地区的车站上盖物业的开发权，可以分享土地的增值收益；开发商有权参与上盖物业开发权的竞投，获得开发回报。

与之相比，珠江新城地下空间的业主缺乏的正是“审慎的商业原则”。城投公司仅仅是地下空间资产名义上的主体，自然不必以“企业家的精神”去追寻“可经营性”。在缺乏商业运作经验的条件下，以城市资产的管理者的身份建设开发，“先有空间再求经营，”造成了珠江新城地下空间可经营性缺失和目前运作的困境。

3.3 短期财政工具

按照资金投入及收益产生划分，珠江新城核心区地下综合开发项目中，城投公司参与主要有两大部分。第一，地下空间项目投资，产生收益。地下空间主体工程，包括地下商业（花城汇）、地下公共服务配套、隧道工程、停车场建设等。总建筑面积约 4.1×105m2。建设资金16亿元由城投公司资金预先垫支及银行贷款组成，建成后向社会招标出售，偿还垫支及银行贷款。第二，地下空间项目投资，不产生效益。中央广场地面景观、生态建设工程。市政配套建设资金19亿元由广州市城投公司安排。（表2）

体工程及生态景观工程融资的 “资源”。城投公司凭借这部分“资源”获取银行贷款，进行基础设施整体项目的开发。对政府而言，无需另行投入就可以获得地下综合项目建成带来的“形象与政绩”。对于城投公司而言，将“资源”包装为“资产”投入市场就可以转化为“资本”。优质“包装”，需要周期长，成本高；而简单“包装”，由于开发的低成本、良好的区位条件、经营面积的规模等原因亦可取得良好收益。这种情况下，无法指望深陷债务危机的城投公司以“企业家的精神”，付出高额的投入和漫长的培育时间打造精品工程，地下空间开发成为了政府与城投公司解决财政问题的短期资本工具。（图4）

图4 珠江新城地下空间开发成为“短期财政工具”

以花城汇三期为例11

，广州市城投公司2012年起每年从该项目获得0.6亿元租金收益，而初期开发成本仅为2.3亿元，4年即可收回开发成本。经营一段年限后还可根据经营情况获得浮动的收益提成。以这样的项目收益率来计算，珠江新城地下共计17万平方米的商业面积，每年可以给城投公司带来租金收益4.34亿元。通过超大商业面积的建设，节约建筑

成本的举措，城投公司实现了获得短期回报的目标，对于面对还债压力的广州市城投公司可谓是雪中送炭的收益。

空间缺乏可经营性是珠江地下空间的主要问题，这是由其作为短期财政工具的定位决定的。在这种定位下，地下空间成为了城市开发融资“资源”和快速收益的“资产”。作为开发主体，城投公司并未秉承“审慎的商业原则”，而是力图实现快速收回投资的短期目的，采用最小化建设成本，最大化建设面积的“建设方式”。其行为的制度根源在于寻租型的制度创新，以及在相应制度基础上建立的城投公司主导的地下空间开发体制。城投体制与短期目的相结合，共同造成了珠江新城地下空间的平庸。

4. 讨论:开发体制的转向

广州南站地区已于2012年开建全国最大规模地下空间。地下规划总面积为111.1万平方米，其中地下空间主体工程总建筑面积约为37万平方米。广州城投公司负责建设部分占地面积约44万平方米。根据总体规划，还将建设番禺新城公共服务中心区、琶洲国际会展商务区、奥体中心周边地区、广州国际金融城、白鹅潭现代商贸区等14个地下公共空间发展核心区。（图5）从珠江新城到广州南站，采用的都是城投主导地下开发的体制。在这种体制下，地下空间短期财政工具的定位将对城市核心地区的景观价值及政府的远期财政收益造成不利影响。

图5 广州市总体规划都会区地下空间结构图

诺斯指出，制度变迁如同技术变迁一样，也存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机

制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。若进入制度锁定阶段，“城投所有，城投建设”的路径将对其他体制形成“挤压效应”，路径依赖特征将使制度变迁的方向朝“寻租”偏移，极大地提高地下空间的社会交易成本，对政府地下长期税收收入造成极大影响。

市场化是地下空间开发长期发展的必然选择。具体路径有两条（图6）。其一，基于招拍挂及出让金制度的“市场所有，市场开发”路径。政府直接将地下空间建设用地使用权出让给社会开发机构，借助开发者的“企业家精神”，打造高品质地下空间资产，远期政府可以获得较高税收回报。但在目前的市场条件下，单一开发商不具备大规模地下开发的实力，完全市场化难以贯彻政府要求，不适用于基础设施配套的大规模地下空间开发，更适宜成熟片区小体量地下商业空间的开发实践。其二，借鉴香港地铁公司的思路，城投公司作为资产所有者，基于“审慎的商业原则”设立“城投所有，市场开发”的路径。运用BOT，PPP等公私合作模式，借助市场的“企业家精神”，实现资产的增值和远期效益的最大化。

图6 “城投所有，市场开发”与“市场所有，市场开发”的地下空间开发体制市场化的过程中，地下空间的防空避难功能也不应消失。人防功能如何实现与市场开发体制的融合是地下空间管理与实践的重要研究点。社会机构进入进行开发的区域，人防部门应实现“建设者”到“开发的管理者”的转型，“嵌入”开发过程，对其人防属性提出控制性要求。对于满足人防要求的开发项目，可以给予减免部分应缴费用的奖励性措施。而在市场并未介入的区域，为达到人防防护标准，人防部门仍应主导避难设施建设。总的来说，是“市场不做，人防做；市场做，人防控制”的理念。

图7 人防管理嵌入市场开发体制

注释

①开发（develop）是一个经济学的概念，指通过研究或努力，开拓、发现、利用新的资源或领域，强调过程的市场化行为；建设（construct）则指建立、设臵、陈设或增加新设施，偏向于建造的施工过程。从资本循环的角度来说，建设行为是开发行为作用于物质空间形态领域的组成部分。

②制度，“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，诺思称之为“制度安排”。

[3]制度安排旨在提供一种使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式。[4]制度变迁指新制度（或新制度结构）产生、替代或改变旧制度的动态过程。[5]作为替代过程，制度变迁是一种效率更高的制度替代原制度；作为转换过程，制度变迁是一种更有效率的制度的生产过程；作为交换过程，制度变迁是制度的交易过程。制度的效率可以以交易成本来体现，效益成本越低则制度效率越高。[6]

③根据《广州市地下空间开发利用管理办法》，结合地面建筑一并开发建设的地下工程称为“结建地下空间”，独立开发建设的地下工程称为“单建地下空间”。

④香港联交所上市的人和商业控股有限公司进入了国内的地下商业开发领域。“人和模式”，主要是通过兴建人民防空工程并在和平时期将其用作地下商城，再通过出租或转让商铺经营权的方式获取回报。虽然仍然地下商场仍然挂在人防名下，但是“人和模式”和人防建设体制有着本质的区别：“人和模式”以商业化运营为导向，以盈利为目的，也无需缴纳地下人防工程租金，是典型的以经营为目的的开发行为。由于地下商业相对于地面房地产项目开发成本较低，人和集团以低成本战略实施了快速扩张。自上市以来，人和集团持续进行地下商业开发及运营，在多个城市复制了以“地一大道”命名的地下商场。截止11年年底，人和集团在全国15个城市运营22个商场，运营总建筑面积139万平方米。

⑤开发商根据《中华人民共和国防空法》“人民防空工程战时必须服从防空需要，统一调配使用；在平时可按有偿使用的原则开发利用，收益归投资者所有”的规定，认定自己是投资者，拥有地下人防工程的使用权。而业主依据《中华人民共和国物权法》将人防地下车库看做如同绿地、小区道路类似的小区配套服务设施，认为产权应该属于全体业主共同所有；而各地方政府关于地下人防车库的政策与立法而不相同甚至相互矛盾：有的可以自由买卖并办理相应产权证明，有的称车库产权国家所有，不能买卖。围绕地下车库的产权纠纷和法律争论由来已久，地下车库的产权问题扑朔迷离。

⑥地下建设用地使用权缺失使得“人和模式”存在很大的限制与隐患：第一，缺乏土地使用权导致融资受限：按照政府颁布的相关规定，人防工程的所有权和经营权是分开的，开发、运营地下商城的人和商业，并没有项目的土地使用权。没有土地使用权，则人和商业没法像一般房地产开发商那样通过抵押土地

获得开发贷款。第二，新融资模式的压力：同样由于没有土地使用权，承让经营权的用户也无法通过抵押土地使用权及房屋产权的方式从银行获得商业贷款。无法贷款会降低商户承让经营权的意愿，因此人和商业设计出一套特殊的融资模式——用公司银行存款为承让商户的银行贷款提供担保，而这导致人和商业臵于银行的存款中，相当一部分是收到限制的。在公司现金紧张的情况下，这会给流动性带来负面影响。第三，经营权转让的弊端：意味着人和商业必须不断开发新项目，以保证持续有商铺经营权可供转让。而正常经营的商铺一般会随着时间的累计而升值，早早将商铺经营权转让出去，意味着无法获得高溢价。

⑦所谓的蓝海，指的是未知的市场空间。企业要启动和保持获利性增长，就必须超越产业竞争，开创全新市场。蓝海是指未知的市场空间，红海则是指已知的市场空间。

⑧诺斯和Wallis（1986）所做的工作显示，从1870年到1970年，在美国经济中，交易费用已从1870年占国内生产总值（GDP）的25%，上升到1970年的45%。在另一篇文章中，诺思也曾估计到，在今天的西方发达国家中，交易费用大致占国内生产总值的50%。张五常也讲到，在香港这样的现代市场经济大都市中，交易费用可能要占其GDP的80%以上。由此观之，从长期来看，交易费用是在不断上升，经济效率是在不断下降，以至于社会可能因此陷入停顿。制度经济学的诺斯悖论就出在这里。一方面，从边际意义上的短期来看，制度创新的结果使得交易费用总是在下降；另一方面，每一个时期的下降最后带来的是长期交易费用的增长！前者的推论是经济不断增长，后者的推论是经济陷入停顿。这就是著名的制度经济学的“诺斯悖论”。

⑨统治者要使租金最大化(其措施是以国家权力干预市场，尽量多的限制生产要素的供给量，从而使其市场价格长期高于成本)，就必然会降低社会总产出，最终减少统治者的税收。统治者要使社会产出最大化，从而最大程度地增加税收，就必须建立一套最有效率的产权制度。这就要求统治者放弃对生产要素供给量的限制，放弃对租金的追求，使市场尽可能接近成为完全竞争的市场。

⑩地下空间规划开发伊始，广州市政府对珠江新城地下空间抱有很高的期望。将其定位为全市最高档的时尚购物区之一，立志国际一线品牌商家数量比例超过30%。因此，城投公司期望能够寻找国际知名的商业运营商，进行商业化运作。2010年5月10日，“全球最大地下空间”的招商结果浮出水面。香港Great Growth Development Limited及“兰桂坊之父”盛智文成为珠江新城中央广场地下商城的“管家”。

11海印集团下属的广州海印汇商贸有限公司、广州市城市建设投资集团有限公司（广州市城投公司）以及广州新中轴建设有限公司珠江新城分公司于2011年10月9日签署了《花城汇三区租赁合同》。租金计算方式如下：自2011年8月15日至2018年8月14日按照租赁合同规定计算（其中2011年8月15日至2012年4月14日为免租期）；自2018年8月15日至2026年8月14日按照租赁合同规定的基本租金加提成租金（如有）计算；若租赁期满后如承租方若无违约行为可自动续约60个月（即2021年8月15日至2026年8月14日），合计租赁期限为15年。根据租赁合同，合同总金额不低于9.1亿元。因广州花城汇为地下整体工程，暂未单独针对花城汇三区进行独立财务核算。以上数据是根据广州花城汇整体项目的工程建造成本除以总面积得出，每㎡的建造成本概算约为1000元。本次拟租赁物业项目为23298㎡，建造成本约为2.3亿元。

参考文献：

[1]“APM漏水珠江新城地下空间工程尚未通过验收”新浪网，2013，2013(2013/4/5).

[2]广州APM线漏水问题追踪报道·南方都市报·南都网·南都数字报·南方报业传媒集团，https://www.360docs.net/doc/6416352068.html,/comments/focus/201105/t20110525_1184157.shtml, 2013/4/5.

[3]菲吕博顿，瑞切特. 新制度经济学. 上海: 上海财经大学出版社，1998，18.

[4]卢瑟福. 经济学中的制度：老制度主义和新制度主义. 北京: 中国社会科学出版社，1999，186.

[5]卢现祥. 新制度经济学. 第二版. 武汉: 武汉大学出版社，2011.

[6]桑劲. 西方城市规划中的交易成本与产权治理研究综述. 城市规划学刊，2011(1): 98-104.

[7]林枫，杨林德. 新世纪初的城市人防工程建设(一)--历史、现状与展望. 地下空间与工程学报，2005，1(2): 161-166, 170.

[8]保继刚，李郇. “借口”中国城市资本高度集聚的政治经济学分析框架. 人文地理，2012(4): 1-8.

[9]“中标“花城汇”隐情：照搬香港兰桂坊只会死掉”.网易财经，

https://www.360docs.net/doc/6416352068.html,/11/0729/07/7A4619KL002534NU.html.2013/4/5.

[10]郑明远. 香港地铁“轨道+物业”模式的可学习性分析. 综合运输，2012(3): 22-26.

作者简介:徐辰（1988—），男，硕士，江苏省城市规划设计研究院，规划师；

袁奇峰（1965—），男，中山大学教授、博导，中国城市规划学会学术工作委员会委员，广东省城市化与地理环境空间模拟重点实验室。