非税收入改革的政治逻辑
我国非税收入征管职责划转研究
我国非税收入征管职责划转研究非税收入与税收收入是国家财政收入的两大支柱，在现代国家财政治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用。
非税收入划转税务部门征收成为改革非税收入属地化管理体制和促进非税收入法治化进程的重大举措，有利于集中税费收入数据，提升财政治理能力，规范政府与市场关系，统一要素市场，与推进财税体制改革、加快全国统一大市场建设高度关联，对于加快推进国家治理体系和治理能力现代化的进程有着显著重要作用。
一、非税划转的背景及意义（一）非税收入的内涵非税收入是财政收入的重要补充形式，也是政府收入分配体系的重要组成部分，与税收共同参与社会财富的再分配。
根据财政部2016年颁布的《政府非税收入管理办法》，非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资本收益，国有资源（资产）有偿使用收入、罚没收入等。
依据财政部《2022年政府收支分类科目》，非税收入共有10大类，全国层面的非税收入共有371项。
非税收入具有种类项目多、征收主体多、缴费对象多、缴费环节多、政策口径多的“五多”特点。
此外，多数非税收入也具有有偿性和专款专用的特点。
（二）全国非税收入的整体情况财政部数据显示，近5年来，全国非税收入逐年增加，由2017年的亿元增长至2021年的亿元，年均增长率为9.69%，超过税收收入年均增速5个百分点。
非税收入占财政收入的比重呈波动性上升态势，其中2021年非税收入占财政收入的43.50%。
一般公共预算中非税收入和政府性基金在全部非税收入中占绝对主体地位。
以2021年为例，按照预算管理分类构成来看，国有资本经营预算收入占全部非税收入的比重为3.89%，占比最小；一般公共预算中非税收入占全部非税收入的比重为22.41%，政府性基金收入占全部非税收入的比重为73.70%，一般公共预算中非税收入和政府性基金收入合计占了96.11%。
深化政府非税收入管理的若干思考
深化政府非税收入管理的若干思考非税收入是指政府通过行政管理权限取得的收入，包括政府性基金、国有资产经营收入、政府承担社会管理职能取得的收入等。
随着我国经济社会发展的速度加快和广度拓展，政府非税收入管理也面临着新的挑战和机遇。
为了更好地管理和利用非税收入，我国政府需要深化非税收入管理，从而更好地满足公共财政需求、解决社会治理问题。
本文将结合当前我国政府非税收入管理面临的挑战，提出一些改革思考，以期实现政府非税收入管理深化的目标。
一、挑战与机遇当前，我国政府非税收入管理面临以下几个挑战：一是非税收入管理体制不完善。
我国政府非税收入主要承担公共财政需求，但管理体制和工作机制相对滞后，导致收入的管理效率不高。
二是非税收入管理过程中存在矛盾和问题。
一些地方政府部门在非税收入管理中存在权责不明、职责不落实等问题，导致收入的归集和使用存在漏洞。
三是非税收入管理工作缺乏科学性和规范性。
一些地方政府在非税收入管理中存在管理方式不合理、归集使用不规范等问题。
与此我国政府非税收入管理也面临着机遇。
一是我国财政体制改革不断深化。
随着财政体制改革的不断深化，我国政府非税收入管理也将得到更好的机会和空间。
二是信息技术的不断应用。
随着信息技术的不断应用，政府非税收入管理的方式和手段将得到进一步发展，提升管理效率。
三是社会治理体制不断完善。
随着社会治理体制的不断完善，政府非税收入管理的相关政策也将得到更好的执行和实施。
二、深化思考为了更好地深化政府非税收入管理，我国政府需要思考以下几个方面的问题：1. 完善管理体制和机制。
政府应当建立健全的非税收入管理体制和机制，明确各级政府和部门的权责，提升管理效率和管理水平。
2. 加强政策法规建设。
政府应当加强非税收入管理的政策和法规建设，明确收入的归集和使用，合理规范相关管理行为。
3. 推动信息技术与非税收入管理的融合。
政府应当加大信息技术在非税收入管理中的应用，推动管理方式和手段的创新，提升管理效率。
非税收入收缴管理制度改革的思考
非税收入收缴管理制度改革的思考我国非税收入是政府通过合法程序获得的除税收以外的用于履行政府职能的财政收入。
要紧包含行政事业性收费、政府性基金、罚款与罚没收入与公共资产、资源收入等。
目前，非税收入存在数额大、征收主体多元化、管理不规范的问题日益突出。
因此，加强非税收入管理已迫在眉睫。
一、我国非税收入管理的现状与问题（一）数额总体规模偏大。
据有关部门统计，非税收入占财政收入比重在建国初期为4.2%，1978年为30.6%，1985年为42%，1990年达到5 0%，近几年尽管国家对收费项目进行清理减并，目前也在接近40%的水平。
按市场经济的基本原则，政府要紧以税收方式筹集履行公共管理与服务职能所需资金，非税收入只是政府收入的补充。
与大多数市场经济国家中央政府（联邦）非税收入通常占本级财政收入10%下列、省市占20%－30%相比，我国政府的非税收入占财政收入的比例明显偏高，一些市县政府非税收入甚至超过税收收入，政府非税收入总体规模偏大，税收与非税收入的比例关系不合理。
这样不仅分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力，也不利于地方税收体系的巩固、完善与进展。
（二）收费主体多元化，收费形式多样化。
现行政策规定，行政事业性收费由中央与省两级审批，按隶属关系分别由国务院与省级财政、物价部门组织实施。
其中项目管理以财政部门为主会同物价部门进行审批，标准管理以物价部门为主会同财政部门进行核准，涉及农民利益的收费要经农民负担监督部门审查同意，基金由财政部门负责，经营服务性收费由物价部门负责。
现行收费主体是财政、交通、工商、公安、司法、教育、环保等管理部门，每个部门各有收费名目，而且一个部门要收取多种费用，使收费项目高达上百项，甚至几百项。
这种相互交织、多头管理、多头操纵的规定看起来非常严格，实际执行中漏洞很多。
一是收费管理主体为两个或者者多个管理部门，原本是分工协作、互相配合，结果是互相牵制、互相制约，甚至扯皮，内耗较多，收费管理重复与空档同时存在；二是把行政事业性收费项目与标准管理分开，单位行政事业性收费管理与“服务性收费”分裂，行政事业性收费与基金分开，人为割裂收费管理的内在联系，实际操作中难以区分，不便管理；三是一些行政事业性单位搞有偿服务，实行服务性收费，出现行政事业性收费项目取消之后或者者行政事业性收费不能审批的项目，作为服务性收费出现，加大乱收费治理难度。
财政非税收入征管政策
财政非税收入征管政策在现代财政体系中，非税收入征管政策是一个重要的组成部分。
非税收入作为政府财政收入的重要来源之一，对于保障公共服务的提供、促进经济社会的发展以及优化资源配置都发挥着不可忽视的作用。
非税收入，简单来说，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金。
其涵盖的范围广泛，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
为了确保非税收入的规范征管，一系列政策应运而生。
这些政策的制定旨在明确非税收入的征收范围、标准、程序以及管理方式，以实现非税收入的应收尽收，同时保障缴款人的合法权益。
首先，在征收范围方面，政策进行了清晰的界定。
明确哪些项目属于非税收入，哪些不属于，避免了征收的混乱和随意性。
对于行政事业性收费，只有经过合法审批的收费项目才能征收，并且收费标准要符合相关规定，不能擅自提高或降低。
政府性基金的征收则要依据国家的特定政策和目的，专款专用，确保资金用于特定的公共事业发展。
在征收标准上，政策要求科学合理。
既要考虑到提供公共服务或资源的成本，也要考虑到社会的承受能力和经济发展水平。
过高的征收标准可能会增加企业和个人的负担，影响经济的活力；过低的征收标准则可能导致非税收入无法满足公共服务的需求。
例如，国有资源（资产）有偿使用收入的征收标准，要根据资源的稀缺程度、市场价值以及开发利用成本等因素综合确定，以实现资源的合理配置和有效利用。
征管程序的规范也是政策的重点之一。
明确了从申报、审核、征收、入库到监督检查的全过程流程。
缴款人需要按照规定的时间和方式进行申报，相关部门要对申报内容进行严格审核，确保准确性和合法性。
征收过程要公开透明，杜绝暗箱操作和不正当的征收行为。
财政改革的逻辑
终点逻辑 ：花好别人的钱
花好别人的钱是评价财政改革 目标正确性的终极尺度。但如果没 有清晰设定且可准确计量的衡量 “花好钱”的公认标准，评价改革 的成败得失将无从着手。每项特定 改革、每个文件都预设了特定目标， 但真正的问题在于这些零碎目标与 评价标准间的一致性。
好的选择是采用公共财政管理 的传统文献确立的三级框架 ：财政 纪律、配置优先性和运营绩效。三 者各自联结一般经济政策的综合目 标：增长（蛋糕做大）对应运营绩效、 平等（蛋糕分享）对应配置优先性、 稳定（增长与平等皆可持续）对应 财政纪律。
政府的财政立场又如何呢？所 有政府都喜欢财政收入（极大化） 目标。财政收入连同增长率、工业 增加值等，仍是地方政绩考核的硬 指 标。 然 而， 财 政 收 入 目 标 明 显 与经济增长和纳税人切身利益相冲 突。给定财政收入目标，公共组织 总 是 喜 欢 投 入（inputs） 而 非 产 出 （outputs）、 更 非 成 果（outcomes）， 因为投入带来的利益是自己的（福 利与办公条件），产出和成果带来 的利益是别人（纳税人）的。
经济全局
036
ECONOMY OUTLOOK
公域
财政改革的逻辑
保证基本的起点逻辑、终点逻辑和过程逻辑的正确性，对于财政改革至关紧要
□王雍君
自十 八 届 三 中 全 会 以 来， 党 政 高层相继出台的财政改革的 文件之多、频率之高、范围之广、 力度之大和改革负荷之重，可谓前 所未有，涵盖税收与非税收入、公 共债务、公共支出、公共预算、政 府间财政体制、政府会计与财务报 告以及服务交付等。如何评价财政 改革的效果与前景？如何在巩固现 有 改 革 成 果 的 同 时， 将 有 限 的 改 革资源集中在最正确的方向和行动 上，以提高改革成功的概率？答案 均指向逻辑评估——评估是否坚守 “改革的逻辑”和“逻辑地改革”， 涉及三个逻辑要素 ：作为起点逻辑 的“花别人的钱”、作为终点逻辑的 “花好别人的钱”，以及作为过程逻 辑的授权逻辑和责任逻辑。起点逻 辑和终点逻辑聚焦“做正确的事”， 过程逻辑聚焦“正确地做事”和“负 责任地做事”。
非税收入收缴管理制度改革的思考
非税收入收缴管理制度改革的思考非税收入收缴管理制度改革的思考一、制度的目的随着经济的发展和政策的调整，企业非税收入的来源越来越多元化，集中管理收缴非税收入的重要性越来越突出。
因此，编制非税收入收缴管理制度，规范企业的非税收入收缴管理，是企业管理的必然需要。
其目的是规范收入征缴的流程和程序，保证企业非税收入的合规性和规范性，加强企业财务管理的效率，保障公司长期健康发展。
二、范围本制度适用于公司内所有非税收入的征缴管理、监督和整个收入产生、缴款、审批、使用、管理等全过程，包括但不限于以下方面：1. 租金收入；2. 代收代缴保证金、押金、预付款等收入；3. 投资收益收入；4. 公司住房、土地等资产收益收入；5. 其他非税收入。
三、制度制定程序制定非税收入收缴管理制度的过程应该遵循以下程序：1. 市场调研：系统性的收集和综合有关非税收入收缴管理方面的信息，研究和分析市场相关制度和政策，进一步确定公司非税收入收缴管理制度需求和目标。
2. 头脑风暴：以公司全体员工参加的头脑风暴为基础，进一步解答员工对管理制度的疑虑，避免在实施过程中产生不必要的纠纷。
3. 制定提纲：确定编制方案及涉及的人员，明确制度名称、范围、规定、执行程序、责任制划分等基本要点。
4. 征求意见：将制定的提纲向公司所有员工征求意见，集中收集员工意见和建议。
5. 起草制度：根据市场调研和员工意见，拟定收缴管理制度。
6. 审批：制度定稿后，主审部门核对制度内容，检查制度是否完整、系统、合理、可操作，同时听取各部门意见，然后提交领导审批。
7. 发放：制度审批通过后，分发执行。
“非税收入收缴管理制度”正式生效。
四、内容1.制度名称：非税收入收缴管理制度。
2.制度目的：规范并严格执行公司非税收入收缴管理的程序、原则和制度，保证公司非税收入的合规性和规范性，加强公司财务管理的效率，保障公司长期健康发展。
3.范围：本制度适用于公司内所有非税收入的征缴管理、监督和整个收入产生、缴款、审批、使用、管理等全过程，包括但不限于租金收入、代收代缴保证金、押金、预付款等收入、投资收益收入、公司住房、土地等资产收益收入、其他非税收入。
关于非税收入管理制度改革与完善的思考
关于非税收入管理制度改革与完善的思考高艳春【摘要】政府收入中的很大一部分都来源于非税收入，由于现阶段国内的非税收入规模拓展速度较为迅猛、管理过程缺乏规范，因而导致了许多问题的出现。
立足于时代发展的背景之下，做到与时俱进，合理的对于非税收入管理制度进行改革与创新，既能够保障政府的税收，同时也能够为人民群众争取更多的利益。
本文就针对非税收入管理制度的改革与完善进行了简要的探讨分析，希望可以为促进非税收入管理工作水平的提升起到有利的作用。
【关键词】非税收入;管理制度;改革;完善一、引言在我国，非税收入是政府总体收入当中的一个重要部分，很大程度上影响着地方的财政情况。
在实际开展财政管理工作的过程当中，非税收入起到着极为突出的资源配置和宏观调控的作用，无论是对于社会公共事业的发展，还是社会服务水平的提升而言，都有着较为突出的影响作用。
但就目前情况来看，由于我国的非税收入规模正在不断地拓展，加之缺乏完备的管理程序，因而而导致了许多问题的出现。
在这篇文章当中，我们就具体对于非税收入管理制度的改革与完善进行了研究分析。
二、政府非税收入征收制度的改革与完善政府的非税收入管理工作应当在完备的监督管理体系的影响之下推进，而政府非税收入的征收体系设计内容众多，无论是主管机关、专制机构还是执行单位，都需要参与其中，因此我们必须采取完善非税收入征收制度的形式，强化管理水平，明确管理职责。
（一）建立完备的政府非税收入管理体系首先，由于政府非税收入长期由政府的财政部门主管，为了更好地集合非税收入，就应当以常规的税收收入看待非税收入的回收，采取收支分离的形式，较为完备的政府非税收入管理机构，专门负责完成政府非税收入征收过程当中的各类工作。
同时还应当依照已有的法律法规以及政策标准适当的调整政府非税收入体系，使之能够更好的适应阶段性工作的实际开展要求。
其次，政府当中的非税管理机构需要在同级政府和上级财政部门的引导之下，严格遵循相应的法律规范要求落实非税收入管理工作，并加强对于非税收入征收过程的监督与管理，协调好各级财政部门之间的关系。
也谈加强和规范政府非税收入的管理
也谈加强和规范政府非税收入的管理一、非税收入的定义和意义非税收入是指政府除税收外的其他财政收入，它对于政府的财政收支平衡和经济发展具有重要意义。
非税收入来源主要包括国有资产收益、行政事业性收费、承包许可权出让收入、利息收入、罚款收入、经济补偿金、捐赠收入等。
政府的非税收入的加强与规范，具有以下意义：1.丰富政府收入渠道，减轻财政压力。
2.推动国有资产利用的优化和管理的规范，有效提高国有资产的保值增值能力。
3.促进行政事业性收费的合理定价和清理，减轻企业负担，促进经济发展。
4.加强行政执法监督，规范行政罚款使用，形成有效处罚预警，促进经济秩序调整和治理。
二、政府非税收入管理存在的问题在加强和规范政府非税收入的管理过程中，也存在一些问题：1.政府非税收入收入来源不清晰，主管部门权责不明确；2.行政事业性收费的定价不合理、乱收费、多收费的问题依然存在；3.行政罚款的收入管理不规范，存在浪费和挥霍现象；4.各级政府部门之间非税收入分配不公，公众对其使用情况缺乏了解。
三、加强和规范政府非税收入管理的对策建议为了加强和规范政府非税收入的管理，可以采取以下对策建议：1.加强政府非税收入收入的监管政府应对非税收入的来源、管理、使用情况进行全面监管，建立信息共享机制，形成权责清晰、义务明确的管理机制。
2.改革行政事业性收费制度政府应以市场化手段推进行政事业性收费制度的改革，从定价、支付方式、监管方式等方面入手，规范收费行为，保障公民与企业的合法权益。
3.加强行政罚款收入管理政府应建立行政罚款收入的专项账户，规范收入使用流程，对于不能充分利用的行政罚款收入要及时上缴国库或留存下年度使用。
4.促进政府非税收入公开透明政府应公开各级政府部门收入的明细表，使公众对其使用情况了解清楚，促进政府财务公开透明。
四、结语加强和规范政府非税收入的管理，对于促进政府财政收支平衡和经济发展具有重要作用。
政府应当注重加强内部自我监管，并在充分征求企业和公众意见基础上，逐步完善相关管理制度，提高政府非税收入管理效率，推动政府治理体系和治理能力现代化进一步提高。
“同侪效应”与“邻居效应”地级市非税收入规模膨胀的政治逻辑
“同侪效应"与“邻居效应”——地级市非税收入规模膨胀的政治逻辑孟天广：苏政t清华大学政治学系博士后：北京大学政府管理学院硬圭)摘要：地方政府非税收入的规模膨胀是近些年来出现的严重问题。
本文基于2005—20lO年的地级市数据，采用空间面板模型分析后发现，经济发展水平、政府税收能力对非税收入规模有正向影响，而负担率和财政依赖度的影响是负向的。
在控制了上述经济因素后，本文进一步揭示其产生的政治逻辑。
一是省内地市竞争导致的“同侪效应同侪效应”。
省内地级市的数量越多，竞争越激烈，非税收入规模越大。
财政收入的省内排名也提供了强激励，但其影响不是线性的：只有当财政收入排名靠前时，地级市政府才倾向于迸一步提高非税收入的努力；而排名越靠后的地市，非税收入的规模越小。
另一种效应是区域竞争产生的“邻居效应邻居效应”。
在和周边地市的竞争中，地级市政府会根据周边地市非税收入的情况来减少本市的非税收入规模，以营造相对有利的投资环境。
关键词：非税收入；地方政府竞争；空间面板分析；同侪效应；邻居效应一、引言：地方政府非税收入快增长之谜非税收入是政府财政收入的来源之一。
它是指“除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
”@非税收入的种类很多，主要有：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、。
《财政部关于加强政府非税收入管理的通知))(财综[2 004)53号)，财政部2004年7月23日颁布实施。
以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
2007至2011年，国家非税收入的年平均增长率保持在26．03％，远远高于GDP和税收收入的增长速度。
政府非税收入管理改革调查与思考
培训方式：采用线上与线下相结合的培训方式， 邀请专家学者进行授课，同时鼓励管理人员进行 交流和研讨。
通过以上三个方面的策略与措施的实施，可以进 一步推进政府非税收入管理的改革，提高非税收 入的管理效率和使用效益，促进经济的持续发展 和社会的全面进步。
重要性
政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，对于弥补税收不足、支持政府运 转、提供公共服务等方面具有重要作用。同时，政府非税收入的管理也直接关系 到政府的财政纪律和财政风险，是财政管理的重要内容之一。
改革政府非税收入管理的必要性
现状问题
当前政府非税收入管理存在一些问题，如收费标准不透明、收入使用不规范、 监管机制不完善等，这些问题导致了政府非税收入的乱象和财政风险的增加。
监管不到位等，亟待加以解决。
03
改进方向
需要进一步推进政府非税收入管理改革，简化收费项目、规范管理制度
、提高资金使用效率、加强监管力度，以更好地发挥政府非税收入在财
政收入中的作用。
03
政府非税收入管理改革思 考
改革方向与目标
方向
建立健全规范化、透明化、科学化的政府非税收入管理体系。
目标
提高政府非税收入管理效率，减轻企业和群众负担，促进经济社会发展。
结论三
各方共同参与是推动改革落地生根的关键。政府、企业和 社会公众等各方应当共同参与政府非税收入管理改革，形 成合力，确保改革顺利推进。
对未来改革的展望与建议
建议一
明确政府非税收入的征收范围和标准。应当进一步明确政府非税收 入的征收范围和标准，避免征收过程中的随意性和不规范性。
建议二
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2011年第6期中山大学学报（社会科学版）No．62011第51卷JOURNAL OF SUN YAT-SEN UNIVERSITY Vol．51（总234期）（SOCIAL SCIENCE EDITION）General No．234非税收入改革的政治逻辑*———基于J省A区的个案研究郭小聪，李谭君摘要：我国地方政府非税收入管理中采取了准市场治理机制。
一方面，职能部门必须依靠自身征收的非税收入，而非财政的无条件拨款，这体现了市场机制的逻辑；另一方面，财政部门对非税收入的征收和管理实行了较为严格的规范，这体现了等级机制的逻辑。
这种准市场机制导致了非税收入管理中的种种乱象。
A 区的案例表明：非税收入管理中准市场机制的形成，与A区的政府人员规模膨胀密切相关；现有制度环境下，A区无法废除非税收入管理中的准市场机制；A区采取的选择性保护策略，可以保护辖区内的大企业，无法从根本上遏制职能部门的“攫取之手”。
关键词：非税收入改革；准市场机制；选择性保护中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000－9639（2011）06－0137－11一、问题的提出非税收入是政府财政收入中相对于税收收入的一种收入汲取方式。
在我国，“非税收入”一词2001年首次出现在官方文件中，一般包括行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等。
在中国，中央政府的非税收入比重比较正常，地方政府的非税收入的比重却过大。
以省级数据为例，2005—2007年，陕西省非税收入占一般预算收入比重分别为80%、72%和81%；吉林省2006年归口财政统管的非税收入达到234亿元，比上年增加21%，占当年地方财政全口径收入507．8亿元的46．9%①。
这些数据说明，地方财政中非税收入占据非常重要的地位。
非税收入的前身是预算外资金，计划经济时代就已存在。
与现在的非税收入相比，从计划经济时代到1992年确立市场经济之前，预算外资金的主体还是国有企业。
不过，计划经济时代我国对预算外资金的控制非常严格。
改革开放后，1978—1986年我国的预算外资金实行部门所有、自收自支、自行管理的制度；1986—1995年实行部门所有、计划收支、区别管理的制度②。
实际上，1978—1995年预算外资金*收稿日期：2011—05—12基金项目：中山大学“985工程”三期建设项目作者简介：郭小聪（1957—），男，广东潮州人，管理学博士，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师（广州510275）；李谭君（1979—），男，江西萍乡人，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生（广州510275）。
①齐守印、王朝才：《非税收入规范化管理研究》，北京：经济科学出版社，2009年，第14页。
②高培勇：《实行全口径预算管理》，北京：中国财政经济出版社，2009年，第20页。
731管理制度是将预算外资金的产权界定给部门，是一种部门产权制度。
1996年发布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》将预算外资金界定为财政性资金，这本质上是将之前的部门产权转变为国家产权。
自此，预算外资金与预算内的非税收收入构成了现今的非税收入。
需要指出的是，即使是纳入预算内的非税收入，与预算外资金一样，也是收支挂钩的，这一点往往被忽视。
实际上，“虽然名义上将部门的非税收入纳入了预算内管理，支出通过预算安排，收支脱钩管理，但为了防止非税收入的减少，财政部门实际工作中往往仍采取‘收支挂钩’的管理原则，即只有执收部门收取非税收入后，财政部门才会给执收部门拨付款项”①。
非税收入收支挂钩，意味着部门具有实质的安排自身收入和支出的预算权力，这损害了预算的完整性。
这种有违现代公共财政理念的做法引发了许多问题，如“三乱”现象严重、社会分配不公、政府部门收费养人、社会负担沉重等。
为应对这些问题，中央政府实行了收支两条线、国库集中支付、部门预算等改革②。
各级地方政府所采取的措施，往往是在综合这些措施的基础上，结合本地区实际情况进行更为全面和深入的改革。
比如，2004年湖南省率先在省级层面进行了非税收入管理改革，2006年以来江西省在一些部门和地区实施的收支脱钩改革等。
那么，地方政府的改革是否已经消除了非税收入管理所带来的种种问题？改革背后的逻辑是什么？有关非税收入的文献绝大多数采取“问题—对策”式的分析框架，着重于非税收入的管理过程，忽视了非税收入背后的政治过程，也缺乏扎实的经验研究。
本文拟通过对一个县级区非税收入管理的个案研究，偏重于分析非税收入背后的政治过程，对上述问题进行回答。
二、研究设计本文以个案研究为研究方法，选取中部J 省P 市A 区为研究对象③。
A 区位于J 省的西部，属P 市管辖，辖区面积853平方公里，人口约40万。
A 区的工业基础在中部县区里面相对较好，2008年该区三产业比重为12：66：22，第二产业中以工业陶瓷、煤炭和水泥等资源型产业为支柱。
2008年A 区GDP 为80．17亿元，财政总收入51，530万元；一般预算收入29，375万元，其中预算内非税收入4，741万元；基金预算收入8，053．8万元，其中土地出让金收入7，444．2万元。
另外，2008年A 区预算外非税收入约为3，000万左右。
将预算内外的非税收入以及基金预算收入合并统计，2008年A 区非税收入总额约为15，794．8万元，占A 区一般预算收入的53．8%，财政总收入的30．7%。
上述数字没有计入A 区垂直管理部门的非税收入，一旦计入，相应数字会更高。
个案研究可以追求结论的外推，“个案研究……遵循了‘分析性扩大化原则’。
所谓分析性扩大化，就是运用思维抽象，从个别（即个案样本）中解剖或抽象出一般或普遍结论”④。
从A 区的案例来看，A 区的典型性体现在三个方面：首先，如上所述，非税收入在A 区财政收入中所占据的份额比较高，这在中部县区中比较典型。
其次，A 区与多数中部县区一样，面临严重的财政压力。
学界普遍认为分税制改革所导致的地方财权与事权的不匹配，是地方政府陷入财政压力的重要原因。
财政压力使地方政府更加重视非税收入，这对地方发展经济，在招商引资中构建良好的声誉不利。
这种困境在中部县区广泛存在，因而，分析A 区的非税收入改革，很大程度上也是探讨财政困境下中部县区政府的制度选择。
再次，A 区在非税收入管理方面进行了比较大的改革，收支两条线、国库集中收付、部门预算等方面的改革831《中山大学学报》社会科学版2011年第6期①②③④徐永翥：《完善我国政府非税收入预算管理的思考》，《中央财经大学学报》2007年第8期。
国库集中支付和部门预算改革是独立的改革，非税收入管理的方方面面都渗入其中，为论述方便本文将其划入非税收入改革的范畴。
A 区概况信息来自A 区官方网站，预算内财政数据来自A 区2008年预算报告，预算外数据来自作者对A 区财政局预算股股长WCH 的访谈。
王宁：《个案研究中的样本属性与外推逻辑》，《公共行政评论》2008年第3期。
都已经陆续付诸实施，其自主性的改革，如会计集中核算、非税收入集中征收等措施，也都具有一定的典型性。
本文采用目的性抽样的方式，通过对涉及A 区经济发展的各类行动者进行访谈获取信息。
访谈分三次进行：2009年8月，作者走访了A 区的财政、地矿、建设、水务、文广、环保、公安等部门；2010年4月，有针对性地走访了A 区的一些企业，涉及工业陶瓷、鞭炮、煤矿、建筑等行业；2010年11月，针对写作中所出现的信息盲点，又做了一些回访，重点走访了乡镇领导、A 区主管过人事部门工作的官员以及一些退休干部等。
三次调研总共访谈了25人，32人次。
另外，作者从一些公开渠道获取了大量信息，如《A 区区志》、A 区档案馆、A 区政府官方网站和政府信息公开网站等。
为保护访谈对象的隐私权，本文对这些对象的姓名做了处理，用被访者姓名拼音的首字母来代替。
三、从等级机制到准市场机制：A 区非税收入管理演化的实质（一）A 区非税收入管理从等级机制到准市场机制的演进韦伯在论及官僚制时指出：“整个国家的行政费用都放在它的财政预算上，拨给下级机构以经常性的运作资金，国家调节和监督资金的使用。
”①从交易费用的角度来讲，这是一种等级治理机制。
Frant 借用威廉姆森的观点，对等级机制和市场机制做了详细的界定：“在等级制组织中，个人可能获得加薪或升职等，但不能够直接占有交易中的收益”，“是一种低能激励（low-powered incentive ）”；市场机制则是一种“高能激励”（high-powered incentives ），它“是由市场交易提供的激励，特定交易所产生的特定收益直接由交易方占有”，私人部门的高能激励，即市场机制不适应公共部门②。
本文所考察的A 区的非税收入管理，实质是两种机制的混合，是一种“准市场机制”。
1984年以前，A 区没有独立的财政部门，支出由P 市直接安排。
1984年以后，A 区建立了自己的财政部门。
“1984—1988年，区机关各部门的经费由区机关事务局管理，各单位为报账制，事业单位经费则下拨至各主管局管理。
”③所谓报账制，也就是不独立核算，所有的收支都要报给上级指定的单位做账，本单位只经手，不做账。
这样一来，支出控制权完全集中在区机关事务局手中。
从交易费用理论角度来讲，这一制度的实质是等级机制，A 区下属职能部门受到A 区政府严格的预算控制④。
“1989年起实行分单位经费包干制，超支不补，结余留用。
这一制度的实行，对调动各单位的理财积极性起到了很好的作用，但对部门的行政事业收费的管理却有所放松，因而造成一些单位搞‘小金库’，出现乱发奖金、补贴的现象。
”⑤经费包干意味着预算内财政依然承担了对职能部门的财政供给责任，但在财政下拨经费之外，A 区职能部门要通过行政事业性收费自己承担一部分经费供给责任。
这一制度变迁表明A 区的职能部门在财务上获得了一定的自主权。
在A 区1990年预算报告中，时任财政局长声称：“积极支持行政事业单位创收，组织收入，弥补事业费的不足，凡有条件的单位，要逐步做到事业费的自给。
”这一目标已经达到，作者访谈的环保、地矿、建设等部门的被访者几乎不谈及财政拨款，只谈收费问题。
用A 区地矿局征费股工作人员FGX 的话来说，是“自挣自吃”：“我们局有行政编制6人，全额拨款事业编制14人，全局现有工作人员42人……说是说有20个区财政全额保障的编制，实际上还是靠局里自挣自吃，我们所有的开支都是靠自己征的费。
931非税收入改革的政治逻辑①②③④［德］马克斯·韦伯著、林荣远译：《经济与社会》下卷，北京：商务印书馆，1997年，第304页。