第5讲 城市治理理论

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的 定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于 1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关 系》的研究报告，幷在该报告中对治理作出了 如下界定： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管 理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲 突的或不同的利益得以调和幷且采取联合行动的 持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式 制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其 利益的非正式的制度安排。
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库伊曼（Kooiman）和范·弗利埃特（Van Vliet）指出：“治理的概念是，它所要创造 的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用， 是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的 行为者的互动”。 研究治理理论的另一位权威格里·斯托克 （Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念 作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们 对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的 观点。这五种观点分别是：

第三，管理手段不同。统治的手段和方法主要是 依靠强制性的行政、法律手段，有时甚至是军事 控制。而治理的手段更多的是依靠各主体之间的 自愿平等合作。
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5.1.3 网络治理（Network governance）
斯蒂芬· 戈德史密斯等认为网络治理是第三方政 府、协同政府、数字化革命和公民选择四种有影响 力的发展趋势的集合。公共服务网络治理既包含高 度的公私合作，又意味着政府强有力地对公私合作 网络的管理。 陈振明指出，网络治理是指为了实现与增进公 共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三 部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作， 在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共 事务的过程。
中国处在计划经济时代的城市管理,一开始就表 现为中央高度集权的、以审批制度为主的城市管制 模式。社会管理和经济发展权力都集中在政府,地方 政府管理权集中在中央。 这种模式呈垂直型结构,通过审批制度,城市发 展目标和策略的决策权掌握在中央政府手中,城市政 府缺乏自主权,只是机械地执行中央的计划和政策。 就城市政府的结构来说,政府管制是家长包办型 体制,触角涉及到城市的各个方面,几乎垄断了城市 事务的各项领域,庞大的职能和计划分配的单一手段 决定了管理的鞭长莫及和力不从心。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府 统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政 府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施 政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与 此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它 主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共 同的目标等方式实施对公共事务的管理。





英语中的治理一词（governance）源于拉丁 文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵， 长期以来它与统治（government）一词交 叉使用。目前对其的理解，主要有如下几 种：

治理理论的主要创始人之一罗森瑙（Rosenau） 在其代表作“没有政府统治的治理”和“21世 纪的治理”等文章中将治理定义为： 一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得 到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同， 治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这 些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国 家的强制力量来实现。
非政治精英的渗入，“让管理者管理”是其口号， 主要参与者是组织生产和分配公共服务的管理者， 例如将公共服务承包给赢利组织、建立内部市场进 行竞争等。 2）社团模式（Corporatist）：直接参与的是各利益 集团的高层领导，间接参与的是利益集团的基层。 其主要目标是分配环节，确保以集团成员的利益塑 造城市的服务和政策。
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5.2.2 城市治理的概念
早在1942年，V.Jones出版了《Metropolitan Government》，探讨大都市区政府管理模型，随着 20世纪90年代治理理论的兴起，城市管理也逐渐转 向城市治理，对于城市治理的理解，常见的有三类： （1）城市治理=好政府。常见于国际援助组织的报 告、文件，认为城市治理是管理第三世界城市的关 键，认为这是提供援助的先决条件，如城市治理的 指标包括民主、透明、人权等。


1） 治理意味着一系列来自政府，但又不限于政 府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和 政府权威提出挑战，它认为政府幷不是国家唯一 的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行 使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各 个不层面上的权力中心。 2） 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方 案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。 它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承 担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公 民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由 国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共 部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模 糊不清。
5.3中国城市治理的现状与发展
5.3.1中国城市治理的变迁 现代公共行政的理论发展中，政府的定 位经历了三个阶段，即官僚政府、企业化政 府和服务型政府三个阶段，与此相应的是， 我国城市治理的模式也经历了三个阶段，即 城市管制模式、城市经营模式和城市治理模 式。
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(1)官僚制政府与城市管制模式
传统官僚型模式形成于19世纪末20世纪初,作为 一种公共部门管理模式,它代表着一种传统,这种传 统在大多数国家公共部门管理中,一直牢牢占据着统 治地位。在这种管理模式下,政府的构造基本上是按 照科层制的模式进行构建,城市政府单独承担了城市 公共服务的供应,所有城市事务都由城市政府按照指 令式的方式进行管理。



3） 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构 之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织 必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、 谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源， 而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。 4） 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一 自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它 与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责 任。 5） 治理意味着，办好事情的能力幷不仅限于政府的权力， 不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中， 还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新 的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
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它有四个特征： 治理不是一整套规则，也不是一种活动， 而是一个过程； 治理过程的基础不是控制，而是协调； 治理既涉及公共部门，或包括私人部门； 治理不是一种正式的制度，而是持续的互 动。
5.1.2 治理与统治的区别 （governance vs. government） 在不少学者眼中，区分治理与统治两个概 念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让 －彼埃尔· 戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所说， “治理从头起便须区别于传统的政府统治概 念”。
3）支持增长模式（pro-growth）：主要参与者是
商业精英与当选的地方官员，在推动地方经济问题上利益共 享。目标是实现长期和可持续的经济发展。 此模式是最常见的治理模式，随着近几十年来区域经济 增长模式的转变以及城市国际化趋势的兴起，城市经济的增 长越来越依赖于技术的引进与投资的增加，因此该模式的参 与者将城市作为吸引技术与投资的工具，在此过程中，二者 紧密合作，共享经济增长的成果。 此模式的弊端在于其参与者的狭隘性，一般大众很难参 与无法调动最广泛的群体尤其是市民社会的参与到城市治理 的积极性，公众分享程度低，而且极有可能造成他们与利益 即得者的冲突。
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首先，治理与统治的最本质性的区别就是，治理 虽然需要权威，但这个权威幷非一定是政府机关； 而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是 社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机 构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私 人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合 作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构 的合作、强制与自愿的合作。
4）福利模式（welfare）：城市政府通过国家预算
资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济，因此地方 政府与较高层政府的关系显得尤为重要。 该模式具有明显的短视性，其治理的行为必然是短期行 为，且不愿与私营资本结成伙伴关系，不大可能维持很长时 间，因为高层政府不可能对所辖的所有区域给予同等的重视， 而不平衡发展又会引起争议，并且如果恰逢中央政府出现财 政赤字，情况将会更糟。 该模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为发达 的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适应性是相 当低。
由于经济全球化，使得资本转移和流动迅速， 中央政府无力组织生产和分配，使得地方政府的指 挥和协调权力增加，因而地方城市政府的能力成为 塑造城市形象和确立其在国际城市体系中的地位至 关重要。
特征二：多中心治理。
主体：政府、私营企业、NGO/NPO等多个中心。 结构：网络型，每个中心都是一个节点，相互连接。 目标：实现公民利益，满足多元需求。 治理方式：合作与竞争。
20世纪80年代以来（新公共管理运动），西方 城市层级分明的行政体系、纵向协作的工业企业进 行了转变，西方城市进行重新定位，促进和鼓励地 方经济发展外向型政策，需要一系列新的代理及机 构支持，公共部门开始与私营部门建立伙伴关系， 使得城市管理内容发生如下特征：
特征一：பைடு நூலகம்方政府成为制定发展战略的焦点。
网络治理的特征：比较的视角
比较内容 治理基础 核心内容 治理特征 层级 规章 命令 高度僵化 市场 价格 竞争 充满竞争 网络 信任 合作 充满弹性
金字塔or网络型复杂问题 Pyramid （egocentric）or network?
5.2 西方城市治理
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5.2.1西方城市新特点及其管理内容的变化
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例如，世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发 展” ； 经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布一份名为“促 进参与式发展和善治的项目评估； 联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是 “人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工； 联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也提出了一份名为 “治理与联合国教科文组织的文件; 联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会” 。