中国环境污染治理方法、现状及对策

中国环境污染治理方法、张小溪南开大学经管法试点班２００４级【内容摘要】环境污染已经成为制约中国经济可持续发展的一大障碍。

本文试图通过对国内外治理环境污染的制度安排的理论分析，针对中国实际情况，对相应政策在中国的可行性作出分析，并提出解决中国环境问题的制度安排设想。

【关键词】污染税排污权交易税费并行企业和家庭在生产生活过程中向周围环境排放污染物，如废水、废气和废渣等，这些污染物超过环境的自净能力或者环境容量，就会破坏环境。

环境问题的经济学症结是市场负外部性。

所谓外部性（ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｙ）是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者或生产者产生的超越活动主体利益范围的影响。

负外部性则是指那些有害的影响。

由于污染者的私人行为产生的污染物不仅对其本人、而且对其他人也造成了危害，其私人活动的边际社会成本大于边际私人成本，即实际承担的私人成本低于其应该承担的社会成本，生产者私人成本的节约是要以造成社会污染为代价，社会要为污染支付外部成本。

哈丁《公有地的悲剧》∞对其作了很好的说明。

随着我国经济的迅猛发展，人口的不断增加，环境的污染破坏也越来越成为人们所关注和探讨的问题。

针对环境污染问题许多学者提出了不同的解决方案，本文将从理论分析出发，探讨一个适合我国社会现实情况的解决办法。

一、环境污染治理基本方法１．政府行政法规（传统手段）根据理性行为假设，假定人们对法律是熟知的，对自己在一种法律关系中有的权利和应承担的义务是清楚的，会通盘考虑使用法律行为所引致的法律后①美国加利福尼亚大学生物学家Ｇ哈丁教授就人口资源关系等问题．于１９６８年撰写了一篇题为“公有地的悲剧”的论文。

阐明在公有地自由使用的社会里，每个人都在追求利益最大化，所有人争先恐后追求的结果最终是整体的崩溃。

４９３果，并作出恰当的有利于实现自己利益的行为选择。

因此解决环境污染问题的一个最直接的方法就是制定行政命令。

行政命令型环境政策是通过各类环境法规与环境标准的制定与强制执行达到一定的环境控制目标，污染者为避免法律制裁必须采取措施（ｉｎｐｕｔｃｏｎｔｒ０１）。

这种政策目标明确，效果迅速而明显。

比如法律可能要求一个城市需设定一个特定类型的污水处理厂，或者要求钢铁厂过滤其产生的黑烟，或者汽车制造商们为汽车装置特定的废气控制设施。

．这是一种显而易见的方法，但是政府行政法规的治理方法又存在一些问题。

这一方法最要害的地方是，专ｆ－ｊ带ｒＪ定控制污染的特定方法会妨碍企业内部自觉寻求最有效率的控制手段。

而且，通过计算得出何种控制污染的措施是指的很不值得的、考虑外部成本后计算得出产量具体应该是多少都不是容易的事情。

回答这类问题需要由企业自身提供控制方法的成本和收益的具体信息，而这些信息的绝大部分控制在企业自己手中，而不是规则制定人手中：如果制定政策者相信根本没有任何低成本且高效率的控制方式，那么企业就可以继续制造污染而不必为承担任何控制污染的成本费用。

２．收取排污税（庇古手段）现代公共选择理论强调市场在解决环境问题的政府政策中的作用。

这种政策以市场为基础，通过确定和（或）改变市场参数来影响政策对象的经济利益。

这种间接的宏观调控方式，以市场为中介，把保护与改善环境的责任由政府转交给污染者，从而既有助于调动污染者减少排污和促进技术革新的积极性，也有助于降低政策的执行成本。

对比单纯的行政命令方法，利用市场建立可忍受的污染排放水准，依靠刑法或罚金迫使污染者的排污不超标，从而将方法的选择留给厂方（ｏｕｔｐｕｔｃｏｎｔｒ０１），规则制定者只需对公司造成的污染收取费用而不必告诉其具体应该怎么做。

这就是通常所说的“庇古税”。

如图１所示，Ｓ代表私人企业生产的边际成本曲线，ｄ表示需求曲线，ｓ’表示社会边际成本曲线。

企业根据其自身的边际成本曲线与需求曲线的交点确定企业的产量ｑ和价格Ｐ。

但实际上，由于污染使社会的边际成本大于私人企业边际成本，因而从社会角度来看，最优产量应是ｑ’，最优价格应是Ｐ‘。

．不难看出，外部效应使实际产量大于最优产量，社会资源并没有得到最佳的配置。

三角形ａｂｃ就是由于污染所造成的外部成本，即由企业生产而造成的，但却要由社会来负担的成本。

对污染征税，主要就是将外部性成本内在化。

最适量的污染税应等于外部成本，图中ｂｃ点间的垂直距离就是应征收的污染税。

当企业被征收该税后，其边际成本就与社会边际成本相当，外部成本就被内化为企业的４９４内部成本。

实际上，对单位污染所征收的等于所造成的边际社会损失的税收就称为庇古税收。

图１庇古税收原理这样，规则制定者无须知道任何有关控制污染所需的成本，而且能够计算出正确的污染控制量，从而得出正确的实际产量，因为企业现在的成本包含了其控制污染所需的成本，也包含如果控制失败需要付出的成本，这才是生产一定产量所需的所有真实成本。

３．排污权交易（科斯手段）科斯不同意庇吉的政府干涉方案。

科斯定理指出：“如果交易成本为零，无论初始产权如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易成本不为零，就可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置的效率，实现外部效应的内部化，而无须抛弃市场机制。

”Ⅲ他提出解决环境外部型的“非政府干预手段”，将生产要素视为一种权利，而生产有害的结果（如废水、废气和废渣）也是一种生产要素，是一种权利，即污染权。

只要清晰界定了污染权，剩下的事就依靠市场解决了，资源就能得到有效配置。

排污权交易是指对污染物排放总量控制的前提下，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，各个持有排污许可证的单位在有关政策、法规的约束下进行排污指标（排污权）的有偿转让或变更的活动。

通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理。

其经济学依据是市场经济的利润——成本法则。

它对企业的经济刺激在于：在企业所得分配的排放总量一定的情况下，排污权的卖出方由于超量减排而剩有排污权，出售排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿。

买方由于必须新增排污权而不得不花钱购买，其支出的费用实际上是外部不经济性的代价。

图２中的ｍｃｌ、ｍｃ２表示ａｂ两个污染源的污染物边际治理成本曲线，当消①沈满虹：‘环境经济手段研究》，中国环境科学出版社，２００１年，第９５页。

４９５减污染物量相同（ｑＯ）时，ｍｃｌ＞ｍｃ２，即污染源ａ的处理费用大于污染源ｂ，由此认为ａ如能向ｂ购买部分低于其自身边际处理成本的排污权，则可节省治理费用，而ｂ则可以高于其自身边际治理成本的价格出售排污权给ａ，并从中盈利，即两者有进行交易的动力，这从理论上满足了帕累托（ＶＰａｒｅｔｏ）效率①原则。

成太价格ｐ减量图２排污权交易过程示意图排污权交易制度可以在较大程度上使企业成为真正的排污和治污主体，并对自己的污染排放行为作出选择。

因为在这种制度安排下，政府不仅放弃了一些配额交易的权利，部分地退出了交易过程，而且也放弃了借此获得的交易利益。

与此同时，企业取得了排污权交易的利益，就有了积极参与污染治理和排污权交易的利益激励。

治理污染就从一种政府的强制行为转变为企业自主的市场行为，其交易也从一种政府间交易变成一种真正的市场交易。

排污权交易作为一种新的环境管理的经济手段，最先由美国于２０世纪７０年代提出，经过多年的运行，在美国已取得了明显的经济效益与社会效益。

二、环境污染治理现状由于我国经济增长主要依赖固定资产投资扩张的模式尚未从根本上转变，钢铁、电力、水泥、电解铝等重工业投资规模较大，产品产量增加较快，对环境的压力继续增加。

２００４年，我国各主要污染物排放量继续保持增加态势。

工业废水排放量比上年增加４．１％，工业二氧化硫排放量增加５．６％，工业烟尘排放量增加４．８％，城镇生活污水排放量增加５．５％，同时，全国环境污染治理投资为１９０９．８亿元，比上年增长１７．４％，占当年ＧＤＰ的１．４％，达到历史最高水①竞争市场供需曲线的交点确定了一个有帕累托效率的产量。

在这点上，某人为多买一单位商品而愿意支付的价格和某人为多销售～单位商品必须得到的价格相等。

４９６平。

①这表明，我国环境污染形势十分严峻，亟需制定和完善相关的政策法律。

１．我国的排污收费制度我国从１９７９年开始对污水、废渣、废气、噪音、放射等污染环境的行为，实行征收排污费的制度。

从２０多年的实践看，对防止污染、改善环境和强化环境管理发挥了积极作用。

２００３年７月１日开始实行的《排污费征收使用管理条例》更由规定“超标收费”改为规定“排放即收费，超标加倍收费”，这无疑是二个重大进步。

但是，由于各种原因我国的排污收费制度仍然存在着很多弊端。

第一，排污收费在范围上的不足。

我国现行的排污费分为两类：一类是排污费，即排污就收费，在《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律法规中作了规定；另一类是超标排污费，即只有当排放的污染物超过了规定的排放标准时才征收的排污费，在《噪声污染防治法》中作了规定。

而这些法律、法规适用的范围并没有覆盖所有的污染环境的行为，如流动污染源、居民生活用水污染、城市生活垃圾、油井废气、印刷等均已成为重要的污染源，但没有相应的法律、法规规定对其征收排污费。

第二，排污收费标准偏低。

我国排污收费标准长期偏低，缺乏对企业治理污染的激励作用。

目前的排污收费标准大大低于污染治理设施运转成本，使企业宁愿缴纳排污费、购买排污权也不愿花钱去治理。

这种低标准的排污费可能成为某些地方招商引资的重要手段，这样就更加剧了我国本已日益严重的环境污染问题。

第三，排污收费缺少法律上的刚性。

收费不同于收税，其强制性较弱。

排污收费的执行保障措施单一，不执行排污收费制度的，只能处以低额度的罚款，让严肃的执法行为失去了应有的强制力。

同时，由于缺乏法律上的固定性，征收排污税市政府与企业签订某种交费协议，对征收资金管理不善，导致排污收费的软弱无力。

２．我国的排污权交易制度１９７６年，美国环保协会首席经济学家丹尼尔·Ｊ．杜丹德因利用排污权交易原理成功地解决了美国酸雨问题，而受到了美国政府的极高评价。

自１９８６年，杜丹德一直致力于在中国建立基于总量控制的国家层面的排污权交易体系，并负责推广ＥｎｖｋｏｎｍｅｎｔａｌＤｅｆｅｎｓｅ（环境保护工程）项目。

杜丹德与中国国家环保总局一起，在７个省市试点，建立和推行基于二氧化硫的排污权交易制度。

目前，中国市场已经建立了１０个排污权交易的试点。

到２００３年底，我国二氧化硫排污权买卖已经有了不少成功的例子，其中比①国家环保总局：２００４年‘中国环境公报》综述部分。

较典型的是江苏省的异地二氧化硫排污权交易。

苏州市太仓港环保发电有限公司由于其二氧化硫总量控制指标已没有余量，但其新建发电机组还需每年增加２０００ｔ的排放量，而下关发电厂排放二氧化硫比环保部门核定的排污总量指标少３０００ｔ，经过江苏省环保部门的努力和两家企业的几轮协商，这笔二氧化硫排污权交易终于签字成交。