美国联邦制特点及其功能探析_以联邦与州的分权为视角

第36卷 第4期河南师范大学学报(哲学社会科学版)2009年7月V ol.36 N o.4 JOURNAL OF HENAN NORMAL UNIVERSITY Jul.2009

美国联邦制特点及其功能探析

以联邦与州的分权为视角

夏丽华

(郑州师范高等专科学校政治系,河南郑州450044)

摘 要:美国联邦制在长期的政治实践中,从宪法层面对中央与地方的权限进行比较具体的划分,实行中央与地方二元结构的立法体制,形成了分权合作型的中央与地方关系,在一定程度上避免了有利同争、无利躲避的权力交叉和空当现象,调动了中央与地方两个积极性。特别是弹性的权力运行机制比较恰当地处理了中央与地方的关系,促进了美国市场经济的不断完善,同时,也不可避免地存在着政府间相互扯皮、推诿、效率不高等问题。

关键词:美国联邦制;特点;功能

中图分类号:D509 文献标识码:A 文章编号:1000 2359(2009)04 0068 03

作者简介:夏丽华(1958 ),女,郑州师范高等专科学校政治系副教授,主要从事政治学研究。

现代意义上的联邦制始创于美国,是指以享有相对主权完整的政治实体为组成单元的国家结构形式。或者说,是指美国联邦政府(中央)和州政府(地方)共同分享权力的制度。在200多年的政治实践过程中,美国联邦制主要呈现出以下特点和功能。

一、依法划分中央与地方的权限

美国宪法将联邦政府与州政府的权力分为五大类:列举权力(或称授予权力、明示权力)、保留权力(又叫默示权力)、共有权力、专有权力和禁止权力。美国联邦制在宪法层面上对联邦政府与州政府之间的权力范围做了较为明确、具体、详尽的划分。首先,这一做法既尊重了美国各州长期以来就拥有独立行使各种权力的传统,又适应了美国社会政治经济发展的要求;既明确了联邦与州权力活动的基础区域,使双方各自在宪法规定的权限范围内活动,又规定了联邦政府与州政府相互间不可干涉和重叠的活动区域;既增加了中央与地方的合作机会,又为双方提供了更大的回旋余地和空间,在一定程度上避免了有利同争,无利躲避的权力交叉和空当现象[1]。其次,在联邦制下,美国公民具有双重身份,他们既是联邦公民,又是某个特定州的公民。在前一种身份下,公民能够享受到来自联邦的各种福利,直接或间接地参与联邦的管理;在后一种身份下,由于各州都是一个相对独立的单元,联邦无权任意干涉各州的内部事务[2],公民又能享受到充分的地方自治。

二、二元结构的中央与地方立法体制

在美国,联邦设有最高的立法、行政和司法机关,有统一的宪法和法律,是国际交往的主体。各州也有自己的立法、行政和司法机关,有自己的宪法和法律;联邦政府不能任命州政府的官员,不能监督、考核州政府的施政行为,州政府也不得干涉联邦事务,联邦和州政府在各自的权限范围内都享有最高权力,均享有对人民的直接管辖权,双方平行存在,互不干涉、互不混淆,各自在独立的权力范围和制度体系内活动。各州原则上是作为国家主权的构成部分留在联邦内,而不是作为独立的主权单位留在联

收稿日期:2009 04 11

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邦内,联邦政府与州政府之间不存在上下隶属关系。但是,所有州的人民创造了全民政府,所有州的人民以及各州自身在国会中要有一定的、自己的代表,并通过他们行使权力。因而,在议会两院中,其中一院的组成是由各成员单位派出相同数量的代表组成的,从而使各成员单位无论贫富、强弱、人口多少,都可以保证其利益在立法中得以体现。同时,另一院的构成以各成员单位的人口为基础,依据一定的比例选出,以保证立法能保障和维护各州的特殊利益[3]。

虽然各州可以自定宪法和法律,也有各自的法院,但联邦宪法和法律是最高法律,具有高于各州宪法和法律的效力和地位。联邦与州之间一旦发生争执和解决不了的问题,就通过设立的联邦法院,即最高法院来裁决。最高法院独立于联邦政府和成员单位政府,能够不带任何倾向性地维护两级政府所代表的利益,在解释和运用宪法时公正而不偏袒任何一方。

除非联邦宪法明确授权,否则联邦立法即属无效,联邦政府的权力由宪法严格限定着。表面看来,这样的限定显得过于僵化,难以适应时局的变化。但是,在具体的政治实践中,却由法律赋予联邦最高法院这样一个角色,通过一个个具体的案例来确定联邦和州的权力界限,从而使联邦宪法发挥出源源不断的强大的功能和魅力,使其虽历经岁月沧桑而依然成为美国人引以为傲的经典。可以说,联邦宪法在纵横两个方向上为美洲大陆建立了一个复合体:在联邦政府内部实行立法、执法与司法的权力分配与合作,而在合众国整体范围内则实行联邦和各州的二元政府体制[4]。有学者指出:没有一部行之有效的宪法,没有一个具有高度应变能力的宪政体制,美国就不可能及时有效地应对历史的挑战,不可能准确有力地把握它所面临的机会,也不可能敢于面对并致力于改正它历史上的不公和错误。

三、分权合作型的中央与地方关系

美国联邦制的最大特点是分权。但是,这种分权不是绝对的分权,而是分权之中包含了许多集权因素,是分权下的集权,是一种有限分权模式。在这种模式之下,联邦政府和州政府的关系是相互依存、相互合作、相互渗透、相互发展和相互协调的关系。

一方面,美国垄断资本的迅速扩张,需要在更大范围内合理地配置和利用社会资源,必然要求中央集权。另一方面,由于地方经济社会的发展和自治主义传统的影响以及福利国家经济的广泛推行,大部分公共福利事业不得不依靠地方去实施,所以产生了中央依靠地方的现象,在客观上要求地方分权,以便地方政府能够因地制宜,更好地向社会提供公共服务。这种集权分权并存的状况并没有造成中央与地方的关系陷入背道而驰的境地。因为这种分权是以中央集权为前提的分权,以分权为基础的地方自治,并不是一种与中央相隔离的自治,而是一种对中央具有很强依赖性的自治[5]。联邦与州始终是两个独立并行互不隶属的政府,它们各自具有互不干涉的领域,但同时又具有共同关心、共同负责的领域,并在共同的领域进行合作[6]。在这一合作过程中,联邦与州的权力分配也处于不断的调整之中:一方面是联邦政府权力的扩张,另一方面是州政府和地方政府职能的扩张。特别是20世纪以来,联邦权力比制定宪法之时有突破性的增长。这种增长不仅体现在联邦权力范围的扩大上,更体现在法院所确立的允许联邦权力扩大的规则上,如贸易权中 实质性影响标准 、对联邦征税权的行使只作形式审查等规则的确立,不仅使得联邦权力突破列举权的限制成为可能[4],也会导致联邦与州之间的矛盾冲突不可避免。例如,集权和分权难以求得比较稳定的平衡, 还政于州 的政策还没有真正解决;中央对地方的大量财政补助,不仅破坏了地方政府在自治基础上的独立性,严重干扰了地方预算[7],而且使中央政府背上了沉重的财政负担,此外,还不时面临地方主义的困扰。因此,联邦和州之间既各自独立又相互依存,既充满竞争又密切合作,构成了美国联邦制内中央政府和地方政府关系的特色。

四、中央与地方弹性的权力运行机制

美国联邦与州的关系建立在宪法的基础上,联邦和州之间的权力划分由法律加以保障,其基本结构是相对稳定的。但是,一般而言,宪法的内容大都言简意赅地确定社会制度、国家制度的基本原则,不可能涉及国家生活的细微末节。美国宪法也不可能对各条款的内容表述得十分完整详尽,况且宪法规范所表达的概念,本身也含意丰富,不可能在文本中一一作出详尽的解释。特别是宪法对联邦权力采用列举方式,凡未列举的权力均由各州保留,对一些 未尽事宜 ,如联邦权力与州权相互交叉、联邦行使权力的手段和方法等不便用详细的文字表达出来,更是留下了许多争议空间,这些笼统、含糊、不确定的表述主要靠美国联邦最高法院对宪法的 适用 解释,从而赋予宪法条款以新的含义。

美国联邦最高法院对宪法的 适用 解释,主要

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表现在对宪法中 弹性条款 的适用解释。这种条款,在美国宪法中主要有3条,即第1条第8款第18项的 必要及适当条款 ,第1条第8款第3项的 贸易条款 ,第5条修正案和第14条修正案第1款中的 正当法律程序 条款。这三个条款内涵十分丰富且极富弹性,因而被称为三大弹性条款,联邦与州的权力界限主要是对这些弹性条款进行适用解释。显然,解释宪法是一项重要的权力。但是,美国宪法并未明确规定联邦政府中的哪一个机关有解释宪法的权力。1803年马伯里诉麦迪生一案发生后,首席大法官马歇尔通过对该案的审理创造了两条重要的宪法原则:首先,宪法为最高法, 违反宪法的法案不成为法律 。其次,阐明法律的意义是法院的职权。这两项原则的确立,使联邦最高法院掌握了违宪审查权,从而夺取了解释宪法的权力。从1803年至今,美国联邦最高法院在实际的一个又一个案例中运用违宪审查权不时对宪法条款作出符合时代需要的解释,有效地解决了一些美国社会政治、经济领域中极为复杂的问题。即使宪法文字没有变动,法院也可通过改变广义条款的含义,来使宪法适应社会发展[8]。联邦最高法院对这些弹性条款的适用,不仅恰当地处理了联邦权与州权之间的关系,而且在客观上促进了美国市场经济体制的不断完善,也是美国宪法被称为 活的宪法 并长期稳定地发挥作用的主要原因之一。

但是,联邦最高法院对 弹性条款 的适用,从本质上来说,仍旧是资产阶级内部不同利益集团在经济利益上的局部调整。从主观方面来看,它是从美国大资产阶级的整体利益出发,为维护资产阶级的整体利益而服务的。但是,复合共和制安排所形成的多中心体制使得中央与地方以及地方政府间关系非常复杂。此外,由于社会发展变化以及宪法对联邦与州的权力划分和概念解释在许多方面仍存在着含糊、不确定性,在实际操作中具有很大的弹性[9],因此,美国联邦制在确保州的灵活性和创造性的同时,也存在着联邦政府与州政府之间相互扯皮、推诿,各州政府之间各自为政以及效率不高等问题。

参考文献:

[1]魏红英.西方发达国家处理中央与地方关系的几点启示[J].广西社会科学,2002,(3).

[2]赖传印.略论美国联邦制的特点及其功能[J].法制与社会,2008,(2).

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[5]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[6]保罗 布莱斯特,等.宪法决策的过程:案例与材料(上)[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[7]林尚立.西方国家中央与地方关系的特点及其发展趋势[J].松辽学刊,1992,(4).

[8]曾尔恕,黄宇昕.二十世纪美国联邦制的发展[J].广东商学院学报,2006,(1).

[9]李德志.美国国家结构形式的演变及联邦中央权力集中的特点[J].吉林大学社会科学学报,1994,(3).

Analysis of the C haracteristic and Function

of the American Federal System

Seeing in Perspective o f the Separation of Federal and State Pow ers

XIA Li hua

(Zheng zhou T eachers Co llege,Zheng zhou450044,China)

Abstract:In the lo ng term po litical practice,the A merican Feder al System has car ried o n mor e concrete divisio n between centr al and lo cal go vernment s fro m a constitutio nal level,which implement s a dual structure leg islativ e sy stem and creates a co o per ative r elationship between the centra l and local g ov ernments based on the separ ation o f po wer s.T o a cert ain extent,such phenomeno n a re avo ided as adv antag eous st rugg le and non advantage avo idance and cro ss pow er g ap,w hich mo bilizes the en thusiasm of both centr al and local go vernments.In pa rticular,the flex ible pow er o per ating mechanism deals w ith the relation ship betw een central and local g over nments in a mor e a ppro pr iate way,pro moting the co ntinuo us impro vement o f the A merican market eco no my.Inev itable pro blems,how ever,ex ist betw een the g ov ernments,such as wr ang le,prev arication,shifting re sponsibility o nto others and low efficiency.

Key words:A merican Federal System;character istics;functions

[责任编辑 许 昌]

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