城中村改造的思辨——以广州市文冲城中村为例

城中村改造的思辨——以广州市文冲城中村为例

发表时间：2017-08-11T16:00:41.903Z 来源：《建筑学研究前沿》2017年第7期作者：张洁林

[导读] 探讨城中村改造的规划方案中如何体现政府管理、市发展要求城和原村民三方利益的共赢,提出一条切实可行的城中村改造思路。深圳市城市规划设计研究院 518000

摘要：城中村是我国快速城市化背景下、城市向乡村蔓延过程中出现的普遍地理现象和城乡矛盾激化的一个缩遍地理现象和城乡矛盾激化的一个缩影。城中村改造的过程是城市政府、城市发展要求和原村民三方利益主体对土地收益和城市功能的博弈过程, 城中村的改造也只有在保证三方的利益得到合理保障的情况下才能顺利进行。以” 广州市文冲城中村改造方案”为基础,探讨城中村改造的规划方案中如何体现政府管理、市发展要求城和原村民三方利益的共赢,提出一条切实可行的城中村改造思路。

关键词：城中村;改造方案;文冲社区

1 引言

1. 1 城中村现象的简要评述

城中村是我国许多城市在快速城市化进程中的一种普遍现象。改革开放以来, 我国大部分城市的经济和规模取得了快速的发展, 城市建设向郊区不断蔓延、郊区农村进入快速城市化发展阶段。城市向郊区拓展形成的城市建设景观和郊区农村不断城市化形成的农村建设景观在地域上连接在一起, 出现了城乡二元的城市建设景观。这种被城市建设包围的农村私宅的建设景观就是通常所说的城中村现象。

城中村现象所暴露出来的许多问题正是我国快速城市化进程中城乡矛盾的缩影, 土地及其经济收益是矛盾的核心。城市扩张和城郊农村的自身城市化都对城市建设用地产生大量的需求, 城市基础设施建设提升了城郊土地的价值, 因此城中村原集体土地就成为城乡矛盾的焦点。而这种矛盾的产生源于在城市拓展过程中, 政府管理、城市发展和农村村民三方利益主体对城郊农村土地及其经济效益的争夺。

城中村问题已经成为影响城市化质量、阻碍城市化进程的一个“毒瘤”, 城中村问题的解决已经刻不容缓、迫在眉睫。如今, 在许多城市如广州、深圳等, 城中村“村改居”的改制工作已经基本完成, 但城中村改造的相关配套政策却迟迟未能出台, 改造过程中各利益主体之间的关系也无法理顺, 这就使得许多改造方案成为一纸空文, 无法实施。因此, 探讨城中村改造的规划思路, 研究改造过程中各利益主体之间的关系, 提出切实可行的规划方案就显得尤为重要了。

解决城中村问题的瓶颈、进行城中村改造的关键在于保障和维护城市政府、城市发展的要求和原村民三方的利益, 实现共赢。城中村的改造有利于改善城市环境、提升城市土地价格, 也有利于改善村民的居住环境和提升村集体、村民出租物业的经济收益, 可见城中村改造对于三方利益主体都是相当有利的。但是, 城中村改造也存在着改造主体不明确、改造成本过高和村民利益保障等一系列问题。因此, 城中村改造方案必须在摸清城中村的基本情况后, 明确改造的受益者和投资主体, 并进行改造的投资收益分析。这样, 才能确保城市政府、城市发展和原村民三方的利益不受损害, 明确改造过程中各利益主体的职责和权益, 这样的规划方案其可操作性才更强。

同时, 对于政府、城市发展和原村民而言, 存在着一个改造时机和改造成本的问题。我们在这次的研究中, 根据城中村的土地利用比例,外来人口与原住居民的比例以及原住居民的物业出租收入占总收入的百分比, 把城中村分作三种类型, 并把这三种类型的城中村的改造时机、成本和改造建议作了一个简单的划分, 见表 1。

1. 2 当前矛盾——资金、保障和资产量化成为改造瓶颈

城中村的土地, 除了之前被征用的外, 全部都是集体土地。由于政府政策对于集体土地的管理与国有土地的管理有着重大的区别。因此,无论从土地的使用和原村域经济的发展, 都与农民手中的集体土地有着密切和根本利益上的关系。如何在集体土地上建设新的现代化城区,建设资金如何筹措, 原村落的建筑如何处理, 原村民的就业安置、社会保障和原村域经济的良性后续发展, 以及如何承接原来城中村承担的作为社会廉租房的主体的作用, 都将是城中村改造必须面对和解决的问题。

现阶段, 对于城中村, 特别是典型城中村而言, 其改造的最大的矛盾有三: 一、资金的矛盾, 即改造的巨大资金需求和作为改造主体的原村经济或当地政府资金严重短缺的矛盾; 二、保障的矛盾, 即改造前原村民是以土地或出租房屋为生活基本保障与改造后可能变成三无( 无地或无租房, 无工作, 无社会保障) 居民的矛盾; 三、资产量化的矛盾, 这里包括两个方面的内容, 其一, 集体土地原来所有权和使用权都归集体所有, 国家政策规定不得进入市场流通。而集体土地一旦转为国有土地, 则所有权收归国有,使用权可以进入市场流通。由于土地可以进入市场流通, 其资产必然需要量化, 但如何量化到个人同时资产又如何运作? 其二, 村民现有的房屋( 不管是合法的或被认定为违法的) 是其最大的收益来源和利益所在, 如果在改造时漠视这种存在, 将会使得改造工作面临巨大阻力甚至使之前的努力付诸东流。

1. 3 城中村改造中各方的利益所在和角色定位

从表 2 中可以看出, 城中村改造中政府、城市发展和村民之间的利益所在、实施困惑和角色定位。在制定改造方案时, 就是以下表为基础, 针对性地提出了改造的思路和方法。

2文冲城中村改造的 SWOT ( 优势、劣势、机遇、威胁)分析

2.1基本情况

文冲社区是广州市黄埔区文冲街道属下的一个社区, 是由原文冲村改制而成。文冲社区位于黄埔区中部, 是黄埔区中心城区的东部板块,也是广州市传统基础工业的重要地区。随着广州市“东进”发展战略的进一步实施和黄埔中心城区的发展, 文冲村被城市建筑逐渐包围, 成为“转型城中村”并快速向“典型城中村”转变, 因此其改造对黄埔区中心城区的建设将有十分重大的意义。其基本情况如表 3。

2.2改造的SWOT 分析

在制定改造方案之前, 分别从文冲的区位、产业、交通和广州城市发展背景以及村民对改造的意愿等方面, 对文冲的城中村改造作了一个较为全面的 SWOT 分析, 见表 4。

3 改造思路和目标

3. 1 思路

强调公开、协调, 政府管理、城市发展和原村民三方利益的统一。改造资金来源: ( 1) 政府对基础设施进行投资, 启动改造; ( 2) 村集体投资工商业项目,出售部分预期收益, 获得改造资金; ( 3) 土地资产经营, 获得土地抵押贷款用于改造的前期投入。