我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策
试论我国的行政立法体制
试论我国的行政立法体制摘要由于我国法治进程较短，行政管理的众多领域都缺乏相应的法律规范。
行政立法以其灵活、迅速的特点填补了许多立法空白，使行政管理有章可循。
然而在行政立法中存在的问题需要我们正确看待并解决。
关键词立法行政立法立法质量问题与对策“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”是我国的一贯法制要求。
随着我国社会主义法治进程的加快，法制建设也得到快速发展，2011年具有中国特色的社会主义法律体系已基本形成，这对于我们更好地推进“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，奠定了坚实的理论支撑和实践动力。
从行政法治的角度纵观我国行政立法的制定与执行情况，有很多问题值得我们去研究。
一、行政立法的概念指特定的国家行政机关依照法律规定的权限和程序制定具有普遍约束力的规范性文件的活动。
是一种抽象行政行为。
它包括行政机关提出法律草案和地方性法规草案的活动；也包括行政机关制定行政法规、规章的活动。
（一）提出法律草案和地方性法规草案是行政机关的重要活动之一根据《立法法》第12条规定：“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。
全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
”具体到实践中，有权国家行政管理的法律草案往往由国务院提出，有关地方行政管理的地方性规章案常常由地方人民政府提出。
制定行政法规规章也是行政机关重要的立法活动，其中行政法规由国务院制定并发布，行政规章包括部门规章与地方规章。
前者由国务院各部门制定并发布的；后者则由省、自治区、直辖市政府和省、自治区人民政府所在地的市政府，经国务院批准的较大的市的政府制定并发布。
（二）行政立法必须严格依法进行，即按照法律规定的权限与程序进行。
关于部门规章，1990年2月18日国务院发布实施的《行政规章备案规定》第2条第2款规定：“本规定所称规章包括部门规章和地方人民政府规章。
《我国地方立法公众参与问题研究》范文
《我国地方立法公众参与问题研究》篇一一、引言随着法治建设的不断推进，公众参与地方立法已经成为我国民主法治建设的重要组成部分。
公众参与地方立法不仅有助于提高立法的科学性和民主性，而且有助于促进社会公平正义，保障人民当家作主的权利。
然而，当前我国地方立法公众参与还存在诸多问题，本文旨在深入探讨这些问题，并提出相应的解决对策。
二、我国地方立法公众参与的现状近年来，我国地方立法公众参与取得了显著成效。
各级政府和立法机构积极推进公众参与制度建设，不断完善公众参与机制，扩大公众参与范围。
同时，随着互联网、新媒体等技术的发展，公众参与立法的渠道和方式也日益丰富。
然而，在实施过程中仍存在一些问题。
三、我国地方立法公众参与的问题分析（一）参与渠道有限目前，我国公众参与地方立法的渠道主要限于传统的座谈会、听证会等，这些渠道的覆盖面有限，难以满足广大公众的参与需求。
同时，互联网等新兴渠道的利用程度还不够高，缺乏有效的线上参与平台。
（二）参与程度不高尽管有部分公众愿意参与地方立法，但由于对立法程序、法律法规等内容了解不足，导致其参与程度不高。
此外，部分公众对立法过程存在误解，认为立法是政府和立法机构的事情，与自己无关，这也影响了公众的参与程度。
（三）法律保障不足当前，我国关于公众参与立法的法律制度还不够完善，缺乏具体的操作规程和保障措施。
这导致公众在参与立法过程中面临诸多困难和障碍，影响了其参与积极性和效果。
四、解决对策（一）拓宽参与渠道应充分利用互联网、新媒体等现代科技手段，拓宽公众参与立法的渠道和方式。
建立线上参与平台，方便公众随时随地进行参与。
同时，保留并完善传统的座谈会、听证会等渠道，以满足不同公众的参与需求。
（二）提高公众参与程度加强立法宣传教育，提高公众对立法工作的认识和了解。
通过开展法律知识普及、政策解读等活动，增强公众的法治意识和参与意识。
同时，简化立法程序，降低公众参与门槛，鼓励更多公众积极参与地方立法。
论我国立法程序的完善
论我国立法程序的完善[摘要]立法程序具备合法性、公开性、自律性的优良品性，但由于受我国传统法律观念中重视实体法律、忽视程序法律的影响,虽然我国现行立法程序已迅速发展，但其中的优良品性没有得到足够重视。
虽然立法实体方面得到重点关注，但在一定程度上却忽视了对立法程序方面的研究。
就当前而言，我国在立法程序上存在如法律案的起草机制存在不足、审议程序不合理、制定立法规划的主体缺乏主导性、立法监督体制缺乏独立性等诸多问题，阻碍了立法程序的进一步的发展。
因此，通过对我国立法程序所存在的问题进行分析，从立法体系、立法规划、立法监督体制这三个方面提出合理的解决对策与方案，从而完善我国立法程序。
[关键词]立法程序；问题；原因；完善一、立法程序概述（一）立法程序的概念立法程序是限制立法工作者任意进行立法活动，从而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置。
所谓立法程序就是指拥有立法职权的国家机关在制定规范性法律文件时所必须遵循的程序化以及制度化的步骤与要求，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规范社会秩序及配置社会资源的合法途径和正当法律程序。
除拥有立法职权的国家机关以外，其他任何国家机关都不是立法程序的主体，并且除行使立法权外，立法机关在行使其他权力时都不适用立法程序的要求。
在法制完备的国家，立法程序这一行为规范逐步被完善，从而上升为法律——立法程序法。
（二）立法程序的特征1. 立法程序的合法性立法程序的合法性具体体现在以下几个方面：首先，立法程序的主体必须体现合法性。
立法程序的主体必须是通过宪法或法律所确定的享有立法权力的国家部门和机关。
其余的任何国家机关或团体都不可成为立法程序的主体，也都不可行使立法权。
其次，立法程序的行使必须体现合法性。
法律明文规定了行使立法程序的内容、主体以及流程，其他任何部门、机关都不得随意改动，这是立法活动中所必须严格遵守的标准与原则。
最后，立法程序的范围必须体现合法性。
立法程序是进行与立法有关的一切活动所必须遵守的程序规范，其余与立法活动无关的活动都不能依照立法程序的相关要求开展。
地方法律问题的解决途径与方法
特点分析
法律规范缺失
执法力度不足
部分地方法律问题存在法律规范缺失或不 明确的情况，导致法律适用困难。
一些地方在执法过程中存在执法力度不足 、执法不严等问题，使得地方法律问题得 不到有效解决。
司法保障不足
社会参与不足
部分地方法院在审理地方法律问题时，存 在司法保障不足的情况，如审判力量薄弱 、司法程序不规范等。
社会组织和个人参与地方法律问题解决
社会组织和个人通过参与公益诉讼、提供法律援助等方式，积极参与地方法律问题的解决 。
案例分析：成功解决地方法律问题的案例
01
案例一
某市通过立法解决城市管理难题。该市针对城市管理中的突出问题，制
定了一系列地方性法规和规章，明确了各部门的职责和权限，加强了城
市管理的法治化水平。
法律推理方法
演绎推理
从一般到特殊的推理方法，将 法律规定作为大前提，案件事 实作为小前提，推导出结论。
归纳推理
从特殊到一般的推理方法，通 过对多个具体案件的分析，总 结出一般性的法律原则或规则 。
类比推理
将当前案件与先前类似案件进 行比较，根据先前案件的处理 方式推导当前案件的处理结果 。
辩证推理
地方法律问题的解决需要广泛的社会参与 ，但目前社会参与程度较低，公众对地方 法律问题的关注和参与不足。
CHAPTER 03
解决地方法律问题的途径
立法途径
制定地方法规
地方人大及其常委会可以根据本 地实际情况，制定地方法规，解 决本地特有的法律问题。
完善地方立法程序
通过完善地方立法程序，确保地 方法规的科学性、民主性和合法 性，提高地方法规的质量和效力 。
仲裁途径
当事人自愿将争议提交仲裁机构进行 裁决，裁决具有法律效力，可申请法 院强制执行。
我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策
《 经济师｝００ ２１ 年第 ８ 期
人 。 均 未 就 听证 主持 人 的 资 格 问 题作 出具 体 但
我 地 立 程 存 的 要 题 解 对 国 方 法 序 在 主 问及 决 策
●张立群
摘 要： 文章从地方立法概念界定入手， 分 析 当前我国地方立法程序存在 的主要 问题 ， 提 出解 决 对 策 。 关键 词： 方立法程序 问题 对策 地 中图分 类号： ０ 文献标识码： Ｄ９ １ Ａ 文章编号：０ ４ ９ ４２ １）８ ｆ ６ ０ １０—４ １（０ ００ 一｝ — ２ ９
立法听证制度是立法主体在立法活动中， 进行有关 涉及到公民、 法人或其他 组织的权益 的立法 时，给予利害关系人发表意见的机会 ， 由 立法 主 体 听取 意 见 的程 序 的 法 律 制度 。 本 原 听证 制度在我 国的建立最初 只是 一种行政 活 动 ， 作 出行 政 处 罚 决定 之 前 的 听 证 会 ， 价 如 物
陈述人 形 成 紧 张 、 立 关 系。 对
政 府 制 定 地 方 政 府规 章 的 立 法 活 动 以及 地 方 人 民政府所发布的一些对公民人 身、 财产权利
产生实质性 影响的行政措 施等立法活动。 二、 当前我国地方立法程序存在的主要问 题及解决对策 （ 部 门立法现象严重， 一） 起草主体往往 由 相 关 利 益部 门 牵 头担任 在我 国当前的地方立法中， 大量 出现地方 人 大或 政 府 将 本 应属 于 人 大 或 政 府 法 制部 门 的立法职权 ．委托给相 关行业或主管部 门， 由 其来直接担任地 方立法的起 草主体或 以其为 核心组成立法起 草主体 。这样就不 可避 免地 出现起 草者将会成为最终的法规 实施者 ， 甚至 出现 了一些地方利益集团影响地 方立法现象。 我 国改 革 开放 ３ 的 立 法 实践 证 明 ，部 门立 ０年 法 往 往 会 造 成 立 法主 体 在 立 法 时 受 狭 隘 的 部 门利益驱动 ，使得立法时造成条块分割不清 ， 部 门权 力利 益化， 门利益合 法化 的现 象严 部 重 ， 门利益割裂 了整体利益 。出现 了很 多起 部 草 部 门 “ 顾 权 力 的设 置和 利 益 的 合 理 分 配 ， 不 只 顾 扩 大 自己部 门 的权 力或 只 考 虑 本 部 门 的 利益” 的现 象， 一些行 政部 门为本部 门的利 如 益 。在起草立法草案时不合理设定行政许 可 ， 造成行政效率低下 ， 这种行政许可一旦以地 但 方性 法规 的形 式 合 法确 定 下 来 以后 ， 人 民 群 对 众生活和基层部 门的影响很 大。 同时部 门立 法 还容易出现在地方立法体 系中协调性差 ， 造成
关于地方立法实现精准化的现实困境、原因分析及对策研究
关于地方立法实现精准化的现实困境、原因分析及对策研究作者：何修冬来源：《人大研究》2018年第03期设区的市拥有地方立法权后，立法体制发生了很大变化，地方立法工作的积极性被充分调动起来，立法权限范围内的地方性法规相继出台。
但是在立法工作中，也出现了一些问题，直接影响了地方立法的精准化。
为此，笔者就当前地方立法的精准化问题做些分析和探讨。
地方立法权限被赋予后，设区的市人大及其常委会审议地方性法规的来源渠道主要有三种，即市人民政府、市人大各专门委员会和主任会议。
其中，市人民政府作为法规案的提案人占有很高的比例，这样就使得地方立法权在人大及其常委会与政府之间出现了一些矛盾和问题。
另外，地方人大及其常委会对立法工作也需要有个逐步适应的过程。
归纳一下，这些矛盾和问题主要表现在以下几个方面。
（一）地方立法规划和计划项目的确定与提案人自主提报法规案相矛盾，造成地方立法计划项目的完成比例偏低。
立法法规定设区的市人民政府是地方法规案的提案人，说明政府作为提案人具有很大的自主性，政府可以提出法规案，也可以不提出法规案；提出法规案后，还有权中止法规案的提出。
这是立法法赋予设区的市人民政府的权力，当然这个权力也对其他提案人适用。
立法法同时也规定，地方人大常委会可以编制立法规划和年度立法计划。
尽管编制过程中，该规划和计划是市人大常委会法工委和市政府法制办合作协调制定出来的，但是实践证明完成的比例并不高，这一点可以从中央巡视组对国务院法制办进行巡视时暴露出的问题中体现出来，也从有些省人大常委会多次督导省人民政府加快立法案的工作中体现出来。
这客观地反映出人大依托政府立法具有依赖性，工作进展缓慢的问题比较突出。
（二）政府部门依靠法治进行管理的理念不强，立法的积极性和主动性不足。
在计划经济体制下，我国在行政立法中客观存在着部门权力化、权力利益化、利益法制化的情况，从而造成一个部门起草法规案时，往往会最大限度地扩展行政职能，维护部门利益。
论我国依法行政存在的问题与对策
摘要：依法治国已经成为党领导人民治理国家的基本方略，而依法行政是依法治国的重要组成部分，我国当前依法行政中存在着若干亟待解决的问题，对这些问题的研究以及寻求解决这些问题的对策是当前学术界和实践工作者面临的共同课题。
本文力图通过对我国依法行政中存在的问题从理论与实践的视角进行分析和研究，提出了几项对策。
关键词：依法行政，依法治国，问题，对策众所周知，实现法治国家是我们当前的目标，依法行政是依法治国的关键，然而，依法行政的实现不是一蹴而就的。
为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。
然而要使我国真正走向法治，实现依法行政，就要充分重视目前我国依法行政理论与实践中存在的问题。
本文拟就当前我国依法行政中存在的某些突出问题进行分析，并对此做些探索性思考。
一、依法行政的内涵什么是依法行政？概括起来讲，依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。
在现代社会，依法行政之“法”不仅包括法律规范，还包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。
依法行政最早是由资产阶级提出并在资产阶级国家付诸实践的。
由于各国的社会历史条件和法治传统的区别，各国在称谓上有所差别，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包含在“法治原则”之内。
依法行政的内容在各国也存在较大差异。
英国的依法行政包括越权无效原则和自然公正原则。
前者是指实体上越权的行为一律无效，但程序上的越权行为其效力不能一概而论，应对照具体成文法规定。
后者是指任何政府或个人在行使权力可能使别人受不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利，也可以避免偏私，“不能自己做自己的法官”。
论我国地方立法技术存在的问题与对策
涵显然重叠。六是滥用标语性、 政策性、 道德性语言。如 “ 紧密配合”“ 、严加限制”“ 、坚决打击”“ 、严肃查处”“ 、光荣义
袭是 指地 方立法 中完全 不作 改动 或仅作 非 实质性 的改动 ，
不必要地将其他法律文件中的内容和形式直接套用到本地
中图分类号 ： ２ ． 文献标识码 ： 文章编 号 ： ０— ９７２０ ）３ ０ ４ — ３ Ｄ９００ Ａ １ ８ ５４ （０ ９０ — ０２ ０ ０
）
摘要： 立法技术是立法质量的重要保证， 我国地方立法技术还存在名称不规范、 抄袭现象严重、 立
一
长达 十几年 。事 实上 ， 任何 立法都存在 对其 进行修 改和补 充的必要 ， ，暂行”“ ” 限定 语的使用根本没有 因此 “ 、试行 之类
必要。
学立法。
一
、
４
我国地方立法技术存在的主要问题
目前 ， 我国地 方立法 技术还 存 在诸 多 问题 ， 主要 体现
在：
３． 立法 名称构成 欠规 范。 地 方立法只 在既定 的地 方
的， …” … 这里将 “ 国家工作人 员” 基层干部 ” 与“ 并列 ， 念 内 概
般 来说 ， 国家法律 、 行政法规 的规定通 常涵 盖不 了各
地的特殊情况， 因此需要地方结合 当地实际， 制定实施性的 地方性法规、 规章， 对国家法律法规加 以补充、 延伸和具体
化 。这就 要 求地 方立 法应 根据 实施 需要 ， 搞几 条就 搞几 能
是随 意使用简 化词 。如在立 法文件 中使用 “ 一府两 院”“ 、计 生委 ”“ 、农转非 ”“ 、一票否决 ” 词可能 引起歧 义。二是使用 等
约占地方立法的 ７ Ｚ ９ 名 Ｏ － ０ 。有学者把这些立法抄袭现象
我国行政立法存在的问题及对策
56赤子一、行政立法之认知行政立法是行政执法的前提，亚里士多德曾经说过，法治之法应当是良法，而良法首先必须是制定良好的法，其次该良法应当是得到普遍遵守的法。
可见一部法律首先必须是制定良好的法是前提，行政立法更是如此。
行政立法有广义和狭义之分，广义上的行政立法是指国家立法机关关于行政管理方面的立法活动都属于行政立法，与民事、刑事立法相对；狭义上的立法是指行政机关依据法律授权在法定职责范围内依照法定职权和程序的立法行为。
本文所探讨的行政立法为狭义上的行政立法。
当代中国由于社会经济的快速发展，社会发展对法律的需求也远远大于过去，由于国家立法机关立法程序繁琐，事务繁重，加之立法自身的滞后性致使法律无法及时对社会出现的新现象调整，因此国家立法机关将一部分立法权授权或委托行政机关进行立法活动。
通过立法权下放，加之地方政府本身对法律的解释权，最终也致使行政机关立法权不断扩大，根据2011年年初全国人大常委会工作报告的数据，截至2010年底，全国人大及其常委会制定的现行有效法律共236件，地方性法规8600多件，行政法规则有690多件[5]。
而行政规章的数量更是多得惊人——据统计，早在10年前，即2000年10月底，国务院各部门和地方政府制定的规章就已经达到30000多件，[6]远远超过了立法机关的立法。
在缺乏立法监督和责任制度的情况下，行政立法则会出现很多问题，如政府立法权膨胀，越权立法，缺乏民主，缺乏监督，违反程序等问题，这些问题必须得到解决，才能保证法律之法定主义原则。
二、当前我国行政立法暴露出的问题（一）政府立法权过于膨胀。
政府部门是执法部门，重在于执行法律，也可以接受立法机关的授权和委托立法，同时可以在执行法律的过程中也可以对部分法律进行行政解释。
但是在国家立法机关无法及时立法的时，将立法权简单授予地方政府，使地方政府的立法权扩大化。
政府部门调整当地社会经济关系时常常会越权立法，税收立法就是典型，在我国众多税种中只有少数几个税收立法是全国人大制定的，其他大部分则是国务院制定，税务总局出台办法进行征税，并且地方政府为促进本地经济发展往往私自制定税收优惠政策，很大一定程度上是违背税收法定原则的。
我国地方立法技术在实际运用中存在的问题及对策
我国地方立法技术在实际运用中存在的问题及对策-法律我国地方立法技术在实际运用中存在的问题及对策李进章一、地方立法要重视立法技术的运用所谓立法技术规范，通俗地说就是法律法规文字表达的规则和技巧，体现法律规范的形式要件，是在文字和文本形式上保证立法质量的重要环节。
立法是一件专业性强，需要多方群体协同进行的复杂劳动和集体行为，作为立法成果的法律规范都是集体智慧的结晶。
因此，立法活动需要有备方共同遵循的文本格式和行文规范，才能保证立法质量。
在长期的立法实践中，立法机关和立法人员非常重视总结立法技术的运用和经验总结。
2009年10月和2011年2月，全国人大常委会法工委将《立法技术规范》试行稿（一）和（二）分别印发省级人大“供工作参考”。
省级人大在地方立法实践中，也很重视总结探索自己的立法技术规范。
如2005年12月，河北省第十届人大常委会主任会议第六十八次会议通过了《河北省地方立法技术规范》，这对于提高地方立法质量起到了十分重要的作用。
毋庸讳言，在地方立法实践中，立法机关和立法人员最为关注的还是在一个时期内地方应当立一些什么法，这些法应当解决什么问题，而对如何科学运用立法技术手段提高立法质量往往不够重视或者容易忽视。
殊不知立法技术规范的功能和作用，恰恰就在于它能够提高地方立法质量，使地方立法取得较高的效益。
第一，地方立法机关可以运用立法技术规范，及时地把握立法时机，科学的选择立法项目，把本行政区政治、经济、文化和社会发展急需的立法项目及时列入立法计划或立法规划，实现立法决策与改革发展决策的紧密结合。
第二，地方立法机关可以运用立法技术规范，保证地方性法规的表现形式同它的具体内容相符合。
形式和内容是马克思主义哲学的一对基本范畴，内容决定形式，形式服务内容。
第三，地方立法机关可以运用立法技术规范，科学的构造地方性法规草案，使地方性法规草案的结构布局，章节条款的设置，法律语言的表述，标点符号的运用等恰到好处，从而达到提高立法质量的目的。
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我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策
一、地方立法概念界定
本文所探讨的地方立法不仅局限于制定地方性法规和地方政府规章的立法活动,还应包括地方政府所发布的具有规范性质的行政措施的立法活动。
即认为地方立法应包括省、自治区、直辖市、较大的市的人大及其常委会,制定地方性法规的立法活动;这些地方的人民政府制定地方政府规章的立法活动以及地方人民政府所发布的一些对公民人身、财产权利产生实质性影响的行政措施等立法活动。
二、当前我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策
(一)部门立法现象严重,起草主体往往由相关利益部门牵头担任
在我国当前的地方立法中,大量出现地方人大或政府将本应属于人大或政府法制部门的立法职权,委托给相关行业或主管部门,由其来直接担任地方立法的起草主体或以其为核心组成立法起草主体。
这样就不可避免地出现起草者将会成为最终的法规实施者,甚至出现了一些地方利益集团影响地方立法现象。
我国改革开放30年的立法实践证明,部门立法往往会造成立法主体在立法时受狭隘的部门利益驱动,使得立法时造成条块分割不清,部门权力利益化,部门利益合法化的现象严重,部门利益割裂了整体利益。
出现了很多起草部门不顾权力的设置和利益的合理分配,只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益的现象,如一些行政部门为本部门的利益,在起草立法草案时不合理设定行政许可,造成行政效率低下,但这种行政许可一旦以地方性法规的形式合法确定下来以后,对人民群众生活和基层部门的影响很大。
同时部门立法还容易出现在地方立法体系中协调性差,造成法律冲突;部门立法的约束性不够,科学性和规范性差等问题。
因此为解决此问题,在立法起草过程中,笔者认为首先要以规范性法律文件的形式固定地方立法的起草主体,地方性法规应由人大以专家立法的方式取代由主管部门立法,即应当尽量由法学专家、行政管理相对人为主要起草者;以部门代表为辅的方式组成立法起草小组,以更好地约束行政部门的权力,努力消除部门立法的痕迹,避免负面效应。
地方政府规章应严格由政府法制部门牵头,同样组成以专家、学者为主要立法起草人的立法小组。
其次地方政府的行政措施的出台要采用委托起草与合作起草的方式,委托社会力量参与立法起草,特别是一些涉及广大群众的切身利益,主体多、专业性和技术性较强的法规,委托专家立法的更容易把握各方利益关系,做到公平、公正立法。
委托立法实行了起草者与立法利益相关者的分离,不仅能够打破部门立法的利益格局;而且可以突破部门立法的思想狭隘,公正地配置立法涉及的各种利益,确保地方立法的公正性。
(二)地方立法听证存在的问题及对策
立法听证制度是立法主体在立法活动中,进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时,给予利害关系人发表意见的机会,由立法主体听取意见的程序的法律制度。
原本听证制度在我国的建立最初只是一种行政活动,如作出行政处罚决定之前的听证会,物价部门制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时的听证会。
从2000年立法法颁布实施后,立法法第三十四条规定列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。
听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,将立法听证制度这一在地方立法实验田率先出现的产物正式引入我国的立法制度中。
到2002年,全国已有19个省市人大常委会举行了立法听证会,17个省市人大常委会制定了立法听证规则,形成了比较完善的立法听证制度。
但通过对几年来各地人大立法听证制度的分析评价和立法听证实践活动的观察,我们发现我国的地方立法听证制度刚刚建立,在制度设计和实际操作上存在诸多问题有待完善。
主要有以下两个方面:
1.有关立法听证主持人和立法听证陈述人的法律规定不完善。
立法听证主持人是指负责
听证活动组织工作的调节和控制,使听证活动按照法定程序合法完成的工作人员,听证陈述人是指参加立法听证会并对与听证事项有关事实进行发言的个人。
从各地方的立法听证规则来看,多数地方的立法听证规则未对立法听证主持人的资格及听证主持人的回避、听证陈述人的遴选问题规定较不明确。
首先,对于听证主持人,各地方立法听证规则大多都规定由哪一机关举行听证会,便由其负责人或负责人委托的人员担任听证主持人。
但均未就听证主持人的资格问题作出具体规定,笔者认为,听证主持人应当相应具有独立地位,由制定法规机关的负责人来担任立法听证主持人,会使立法听证程序的民主化、公开化受到一定的质疑,因此,应在听证规则中规定由具有中立地位的人员担任立法听证主持人。
同时立法听证主持人还应具有相应能力和条件,才能调节和控制好整个立法听证过程。
因此,在立法听证规则中应规定,立法听证人首先应是具备法律专业专门知识的人才,其次还应有从事立法实践工作达到一定年限的要求,再次应具备良好的管理能力和协调控制能力,最后还应具有良好的品德修养。
只有符合上述条件的人员才有资格担任立法听证主持人。
其次,为进一步保证立法听证的公正性原则的贯彻,我们还应在地方立法听证规则规定仿效行政处罚听证主持人的回避,建立立法听证主持人的回避制度,包括回避申请可由陈述人提出也可由主持人自行提出,回避申请应由立法听证组织机关作出,回避决定应在何时出台。
这样可以最大限度地保证主持人能公正、公平地对待代表不同利益、不同观点的陈述人,也能够保证听证过程中客观地处理各种情况。
还可避免听证主持人因控制时间而与听证陈述人形成紧张、对立关系。
最后听证陈述人的遴选在我国现行地方立法听证规定中大多只规定听证陈述人的人数。
但在已经进行的立法听证实践中往往出现由于听证陈述人的遴选不当造成某一方利益声音的缺失或弱势。
同时存在利益集团利用听证陈述人操纵立法情况的隐患。
笔者认为,本着公平公正的原则,参加听证会的陈述人应该首先具有广泛代表性。
所以,听证组织者应该在进一步拓宽公民获知立法听证信息的渠道的基础上,注意弱势群体的要求,适当增大他们在陈述人中所占代表比例,同时应当建立听证代理制度,安排一定资金为其聘请律师、专家学者使其意见能在听证会上得到充分的体现和被吸纳。
这样可以使立法听证组织者能够获取更公正、客观的资料和信息。
2.立法听证结果未能得到应有的重视。
在当前很多地方的立法听证实践中存在着听而不证的现象,对听证结果置若罔闻,使得立法听证制度流于形式。
长此以往,会大大挫伤广大群众参与立法听证的积极性,损害了立法的质量和权威,也影响了听证制度在地方立法中的地位。
我们发现各地方的立法听证规则中大多未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。
在现实操作中,甚至出现立法组织者按本部门或个人偏好对听证结果进行任意取舍或变动,以致立法听证的实际效能难以得到有力的保证。
立法听证的主要功能和最终目的在于通过举行公开听证,实现立法、重大事务决策等的民主化、科学化。
因此,笔者认为,为了避免听证制度的形式化,保证听证结果的效力,应当在立法听证规则中加入对立法听证组织者应对听证陈述人所发表的意见或所提交的书面意见进行认真归纳,采纳其中的合理意见,并对听证结果处理的程序和方式以及相应的法律责任作出规定,并付诸实施,以配套实现立法听证的民主性功能和执行性功能,从而发挥其应有效能。