“账外账”和“小金库”的区别与联系
小金库最新定义
小金库最新定义近期，中央在全国范围内开展“小金库”专项治理工作，先后下发了《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕18号）及《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）。
此次治理工作对“小金库”的定义进行了新界定，明确了“小金库”的七种表现形式一、“小金库”两次定义区别“小金库”概念的界定是开展“小金库”治理工作中最基础的内容。
只有解决了概念界定问题，才能准确把握“小金库”的内涵和外延，进而判定“小金库”的是与非，决定“罚”与“非罚”。
“小金库”概念经历了一个历史演化的过程。
1989年11月，国务院下发《关于清理检查“小金库”的通知》。
此后，财政部和国务院大检查办公室下发《贯彻落实国务院〈关于清理检查“小金库”的通知〉的具体规定》，首次对“小金库”的概念作出明确定义：凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金，均属于“小金库”。
可见，当时对“小金库”的界定考虑以下几个要点：一是侵占或截留国家和单位的收入，也就是公有财产；二是未列入本单位财会部门收支，也就是资金没有走单位的收支往来；三是必须是私存私放，这是“小金库”检查中最容易识别的特征。
1995年，国家再次对“小金库”组织大规模清理。
国务院办公厅转发了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》。
其后，财政部、审计署、中国人民银行下发《关于进一步抓好清理检查“小金库”工作几点意见的通知》。
此次清理中，将“小金库”的概念界定为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属于“小金库”。
从该定义可以看出，这个时期对“小金库”的认定主要考虑以下几个要点：一是强调违反国家财经法规及其他有关规定；二是强调侵占或截留国家和单位的收入；三是未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理；四是强调私存私放。
如何认定“小金库”
如何认定“小金库”近年来，“小金库”愈演愈烈、屡禁不止，成为危害党和国家各项事业发展的毒瘤。
2021年6月，以《<font color="#0000ff">关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（以下简称《意见》）为标志，全国上下吹响了消灭“小金库”的号角。
《意见》要求凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入暂未而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入“小金库”治理范围。
本文结合审计实例谈谈如何认定“小金库”。
一、对比新旧“小金库”认定标准。
与1995年《关于清理检查“小金库”意见的通知》（以下简称《通知》）相比，《意见》扩大了“小金库”的外延和内涵：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”众所周知局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产；三是就认定而言不着重强调设立“小金库”的“侵占、截留”、“私存私放”等手段和方法。
如某单位通过编造工资发放表的方式，将年度工资结余转出个人账户，存放在以职工个人开设的银行账户中，以后年度再根据考核结果以奖金的名义发给职工。
《通知》规定“小金库”应“侵占、截留国家和单位收入”，由于工资结余属于职工所有，就这一点看来不属于“小金库”；但由于《意见》明确“小金库”不限于单位收入，工资结余未发给职工时薪前应属于单位所有，将资金存入职工个人开设的银行账户中，即“私存私放”应属于“小金库。
二、识别“小金库”与“账外账”。
“账外账”与“小金库”从逻辑上明白具有属种关系，“账外账”是属概念，包含了“小金库”的外延；“小金库”是种概念，属于“账外账”的一种表现形式。
两者区别：一是涉及对象不同，“账外账”是指单位将“各项中国经济业务事项”（涉及包含大笔资金在内的各项资产），私设财务账册进行核算，形成账外资产；而“小金库”强调将本应属于的资金转移到账外。
二是“小金库”不是法律用语，处理处罚时，应引用“账外账”等法定用语。
公款私存、小金库与账外账
公款私存、“小金库”与账外账一、关于公款私存。
(一)什么是公款私存？《商业银行法》第48条“任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立帐户存储”，《人民币单位存款管理办法》（银发[1997]485号）第八条“任何单位和个人都不得将公款以个人名义转为储蓄存款”，国务院《储蓄管理条例》第三条“任何单位和个人不得以个人名义将公款转为储蓄存款”。
公款私存就是：将公款以个人名义转为储蓄存款。
（二）公款私存的危害公款私存除了获得了本来无法获得的利息外，还有以下的危害性：一是为单位私设“小金库”逃避监督提供了便利，二是影响单位与银行间的正常资金周转，三是容易逃税，漏税，四是易滋生腐败。
（三）公款私存的法律处罚1、《商业银行法》第七十九的规定，对“将单位的资金以个人名义开立帐户存储的”行为，应“没收违法所得，违法所得5万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上十万元以下罚款”，对公款私存的行为规定了没收违法所得、罚款的行政处罚。
《现金管理暂行条例实施细则》第二十条，《公司法》第二百一十一条也作了类似规定。
2、2005年2月1日起起施行的《财政违法行为处分条例》对公款私存的行为，采取双罚制，即同时对单位和直接责任人员进行处罚，第十七条规定：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。
对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。
”3、对于共产党员，还应按照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十三条的规定给予党纪处分，该条例第一百二十三条对于公款私存行为规定了警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的处分。
但是，单位行为与个人行为需要酌情分开处理。
在公款私存过程中，对于单位行为，公款无论是帐内私存还是帐外私存，只是存放形式的的不同，与单位法定帐户上的资金并没有实质上的差别。
企业的账外账类型说明
企业的账外账类型说明
账外账是纳税人在购入材料不需要或不能取得合法凭证，而销售产品又不需要开具发票的情形下，在正常设置的账簿以外设立的一种账。
设置账外账后，购货方可以以不需供货发票为由，压低购货成本，供货方也可因不开发票而少缴纳税款。
购销双方都能因此而得利，遭到损失的则是国家。
企业的账外账，主要如下三种类型：
账外现金账和银行存款账，即“小金库账”
账外资产账，即“小仓账”
账外成本、权益，利润账等
虽然国家三令五申严令禁止账外设账，但是因利益驱使和有较大的隐蔽性，账外账的情况在一些企业中，特别是中小企业比较流行。
设置账外账目前已成为企业偷税的一种重要方法，会直接导致国家税款的流失，因此危害很大。
目前，对账外账的处理处罚适用《会计法》第四十二条。
账外账的处罚规定：
违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接负责人员，可以处二千元以上贰万元以下的罚款，属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：
1.不依法设置会计账簿的;
2.私设会计账簿的;
…………
…………
有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
会计人员有第一所列行为之一，情节严重的，由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。
有关法律对第一款所列行为的处罚另有规定，依照有关法律部的规定办理。
对企业利用工会账设“小金库”和“账外账”问题探讨
对企业利用工会账设“小金库”和“账外账”问题探讨文／揭卫琴 杨永瑞摘要：有关企业利用工会账设“小金库”和“账外账”问题的研究文献甚少，但在实务中却屡见不鲜。
本文结合实际案例对此问题发生原因、表现形式、危害性等进行了初步研究，并提出了治理该问题的建议。
关键词：工会财务；小金库；账外账一、问题的提出根据《工会法》和《工会会计制度》等有关法律法规规定，工会应设立单独的会计机构，配备专职会计人员，设立独立的会计账簿，专门核算工会自身发生的经济业务，编制单独的会计报表。
工会业务收支须严格按照工会有关程序办理。
各级工会应建立经费审查委员会，负责对工会经费收支情况进行定期审查并向会员代表大会报告，接受其监督。
但是，有的企业的工会财务管理工作并未严格执行上述规定。
工会财务管理不够规范，工会财务与企业行政财务的管理机构和人员均为一套人马，财务负责人也合二为一，甚至工会经费收支审批的最终审批人就是企业的行政负责人，工会经审制度也未真正落实。
于是，个别企业利用这种管理的不规范在工会财务账中设“小金库”和“账外账”，截留公司收入或虚增公司成本，把本来应属于公司的利益变成集体福利，甚至变成一些企业领导干部的私房钱，影响极为恶劣。
这种现象在上世纪八、九十年代在一些国有企业中一度较常见，近年来由于国有企业财务管理规范化程度的不断提高，这种现象有所减少，但是，这种现象在一些国有企业的二三级企业、联营合资企业中仍时有发生，有必要引起注意。
二、表现形式企业在工会财务账中设“小金库”和“账外账”的表现形式比较简单，主要有两种：一种是将属于企业的正常业务经营收入、及捐赠收入、补贴收入等收入通过不规范的方式(如直接划转、通过第三方划转等)转入工会财务账，其中直接划转的方式比较容易发现，而通过第三方划转的方式较为隐蔽；另一种是虚构企业与工会或工会所办企事业单位之间的业务关系，签订虚假合同，虚列企业经营成本，达到将企业的资金转移到工会账户的目的。
医院禁止设置“账外账、小金库”的管理规定
医院禁止设置“账外账、小金库”的管理规定
为进一步规范和强化医院财务管理，严肃国家财经纪律，同时也为了配合反商业贿赂工作的实施，根据《中华人民共和国会计法》和其他有关法律、法规，禁止设置“账外账、小金库”，特制定本规定。
第一条本规定所称“账外账、小金库”，是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和医院的收入，未纳入医院会计账簿内核算的资产，私存私放的各项资金。
第二条医院只允许财会部门设置一套完整的账簿体系，严格遵守财务会计管理制度，将各项收支纳入账内管理和核算，做到账账、账证、账款、账实、账表相符，禁止设置“账外账、小金库”。
第三条财会部门应当严格执行国家有关现金管理制度，加强现金管理，控制现金使用，做到库存现金账面余额与库存金额相符。
禁止用不符合财务会计制度规定的凭证顶替库存现金、使用转账凭证套换现金、利用账户套取现金，将资金转移到账外。
第四条要切实加强各临床、医技等科室的财务管理，禁止通过私收病人现金、财物等各种渠道在科内设置“账外账、小金库”。
第五条要建立健全财会监督制度，建立职责分明、相互监督的制约机制，严格医院内部业务科室的核算，从根源上
消除形成“账外账、小金库”的各种隐患。
第六条医院发现各科室有设置的“账外账、小金库”行为的要及时责令改正，追回资产和资金，没收非法所得。
对使用“账外账、小金库”中的资金向个人发放的奖金、实物、津贴、补贴等，要依法追回，同时对以上两种情况的非法所得处以10倍罚款。
对涉嫌犯罪的，移送公安、司法机关处理。
也谈“账外账”和“小金库”
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取 的回扣 ， 上级奖励资 金 ， “ 用 自条 ” 收取的杂项 收入 以及储蓄利 用应当上缴的财政收入和其他违反 国家财政收入上缴规定 的行 息 收入等 ， 不入财务账 。 为等行为 之一 的， 责令其改 正 ， 整有关会 计账 目， 缴应当上 调 收 限期退还违 法所 得 ； 对单 位给予警告或者通报批 ２虚列支 出， ． 虚报 冒领来 套取 资金 。常见 的表 现手法 一般 缴的财政收入 ，
预算管理 ， 私存私放 的各项资金 ， 均属 ‘ 小金库 ” 。 ’ 库、 出售边角废料等所 取得 的收入 ， 不入财务账。三是财政补贴
从“ 账外账 ” 小金库 ” 与“ 的认定可 以看 出 ， 它们都是在单位 收入不入账 。主要是 出口退税 、 财政追加补贴等收入 ， 不入财务
法定账簿之外私设账簿核算。“ 账外账” 核算的资金未脱离单位 账 。四是经营服务性 收入 不入账 。即把经营服务性 收入变 相划
“ 账外账 ” 小金库 ” 是既有联 系又有区别 的两种违 反财 题上 ， 与“ ， 一定要慎之又慎 ， 务求精准。 经 法规 的行为 ， 它们表 现形 式相似 ， 细致甄别考量 ， 不 很容 易将
两种违规行为进行混淆 ， 以区分开来。 难
所谓 “ 外账 ” 是指违反 《 计法》 国家有关 规定 ， 账 ， 会 和 在法
Ｉ 到的违反财经法规行为 。近年来 ， ¨ 随着 国家 财政体制 改革 形式来 看 ，账外账” “ 的具体表现形式多种多样 ， 既包 括单位 的正
包括国库集 中收付制度的逐步实施 ，以及从 源头 上防治腐败等 当收入（ 为隐瞒收入而游离于单位财务会计部门账外）又包括违 ， 工作的不断深入 ， 行政机关和企事业单位私设“ 账外账 ” 小金 规攫取 的收入 ， 留应 当上缴财政 的规费收入 、 与“ 如截 虚列 支出套取
“账外账”和“小金库”
“账外账”和“小金库”（一）概念不同“账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设立的账册。
“小金库”是指违反国家财经法规及其它有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。
（二）表现形式不同“账外账”的具体表现形式不尽相同，就其资金来源而言，既包括属于本单位的正当收入、收益，又包括违规收入，如截留应当上缴财政的收入、虚列支出套取财政资金、“三乱”行为获取的收入等；在资金的处置上，既存在支出合理的情况，又存在乱支滥补、私存私放的问题。
“小金库”只是“账外账”的一种表现形式，具体表现为：1. 化公为私，未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金（不含党费、团费、工会经费、互助金等）；2.虽已入单位会计账，但只是挂在“暂存”账上，或跨年度没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”的款项；3. 既不纳入预算内管理，又不纳入预算外管理的资金；4. 将预算内收入转为预算外收入，或将财政性资金作为单位资金存放，不交财政专户储存；5. 通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账外；6. 执收、执罚单位将收取的行政事业性收费、罚没收入不上交，自立账户存放。
（三）定性依据不同1.“账外账”的定性依据根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。
2.“小金库”的定性依据对“小金库”权威的定性依据通常有两个，一是《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发 [1995]29号）第一条和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]29号）第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。
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浅谈“账外账”和“小金库”的区别与联系
日期：2008年11月5日王福荣（湖北省罗田县审计局）
在审计实践中，有些审计人员会将“小金库”与“账外账”混为一谈，有的把“账外账”定性为“小金库”，有的则把本该属于“小金库”的资金定性为“账外账”，从而导致对“账外账”和“小金库”的处理处罚不当，给审计带来潜在的风险。
事实上，只要认真分析，仔细辨别，就会发现，“账外账”和“小金库”是既有区别又有联系的两个违纪违规问题。
一、“账外账”和“小金库”的区别
（一）概念不同
“账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设立的账册。
“小金库”是指违反国家财经法规及其它有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。
（二）表现形式不同
“账外账”的具体表现形式不尽相同，就其资金来源而言，既包括属于本单位的正当收入、收益，又包括违规
收入，如截留应当上缴财政的收入、虚列支出套取财政资金、“三乱”行为获取的收入等；在资金的处置上，既存在支出合理的情况，又存在乱支滥补、私存私放的问题。
“小金库”只是“账外账”的一种表现形式，具体表现为：
1．化公为私，未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金（不含党费、团费、工会经费、互助金等）；
2．虽已入单位会计账，但只是挂在“暂存”账上，或跨年度没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”的款项；
3．既不纳入预算内管理，又不纳入预算外管理的资金；
4．将预算内收入转为预算外收入，或将财政性资金作为单位资金存放，不交财政专户储存；
5．通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账外；
6．执收、执罚单位将收取的行政事业性收费、罚没收入不上交，自立账户存放。
（三）定性依据不同
1．“账外账”的定性依据
根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上
统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。
2．“小金库”的定性依据
对“小金库”权威的定性依据通常有两个，一是《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号）第一条和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]29号）第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。
二是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）第一条规定：各部门、各单位未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置“账外账”和“小金库”。
（四）处理处罚依据不同
从国家现行财经法律法规看，是把“小金库”作为一种严重的经济违纪违规行为来对待的。
对“小金库”的处罚比“账外账”的处罚要重得多，所以我们运用处理处罚依据时一定要坚持谨慎性原则，注意二者在适用处理处罚依据方面的区别。
1．“账外账”的处理处罚依据
对“账外账”的处理处罚适用《会计法》第四十二条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：（一）不依法设置会计帐簿的；（二）私设会计帐簿的；……。
有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2．“小金库”的处理处罚依据
对“小金库”的处理处罚，可以分别适用以下法规。
（1）税收征收机关及工作人员对按规定征收的税收收入款项不按国家规定及时上缴国库，设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第四条：财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。
对单位给予警告或者通报批评。
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)隐瞒应当上缴的财政收入；
(二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；
(三)坐支应当上缴的财政收入；
(四)不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；
(五)违反规定退付国库库款或者财政专户资金；
(六)其他违反国家财政收入上缴规定的行为。
《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。
（2）其他单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第十七条：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。
对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。
属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
（3）对于行政性收费方面资金私设“小金库”的，按《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定“责令追回资金上缴财政”，还要依照有关规定进行处罚，并按《违反行政收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第十三条“不按照规定将行政事业性收费纳入单位财务统一核算，管理的对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员给予记过处分，情节严重的，给予记大过或者降级处分”的规定给予处分。
二、“账外账”和“小金库”的联系
“账外账”和“小金库”都是在合法账簿和库存现金之外，非法筹集和转移资金，以供本单位或少数人支配的舞弊行为，均是严重违反财经法规的行为。
首先，从“账外账”的成因看，其设置动机、企图尽管都是以逃避税收和财政监督，谋求单位、团体利益为目的，但也不乏有深层次的其他原因。
主要有以下几种情况：一是为隐瞒单位自营收入；二是为攫取不正当收入或谋求不正当支出；三是为用钱上的方便。
由于“账外账”和“小金库”成因均较复杂，如果仅从设置动机、企图上来看，很难将“账外账”与“小金库”区分开来。
其次，从“账外账”和“小金库”的资金来源渠道、性质、处置情况看，其表现形态错综复杂。
无论是资金来源，还是资金去向，均表现出多向渗透、混合交叉，违规与合规并存的形态，而“小金库”的定义过宽，要真正将二者区别开来，的确有一定的难度。
尽管“账外账”和“小金库”既有区别，有有千丝万缕的联系，但我们审计人员只要在审计实践中认真加以总结，不断地积累经验，正确地运用定性依据，恰当地作出处理处罚，便会最大限度地避免审计风险。