中国农村合作金融功能异化与重构

［摘要］在当前我国农村金融体系已经不能满足农村经济发展需求，农村建设资金供求缺口逐年扩大的背景下，大力发展合作金融成为当务之急。

事实证明通过强制性的农村信用社制度改革来满足农村合作金融需求可行性不高，因此必须打破原有的农村合作金融体系，因地制宜地发展新型农村合作金融机构。

［关键词］合作金融；金融体系；路径依赖［中图分类号］Ｆ８３０．７３［文献标识码］Ａ［文章编号］１００８－７６７２（２００８）０２－００３３－０４中国农村合作金融功能异化与重构王彬（北京大学光华管理学院，北京１００８７１）经济学与经济管理金融是现代经济的核心，发展现代农业、建设社会主义新农村离不开农村金融的有效支持。

考虑到我国农村经济和金融的发展阶段，真正的农村金融机构应具有“前商业化”特点，即能够提供在农村经济市场化、农村金融商业化进程前夕的金融投入。

［１］因此，以市场为导向的商业性金融机构难以成为当前我国农村金融市场主要供给者，政策性金融机构（政策性金融业务）和合作金融机构才是农村金融市场主体。

而其中与农户关联最为密切、对农村经济发展贡献最大，但却饱受争议的是农村合作金融机构。

辨别合作金融与商业性金融的异同、分析导致合作功能异化的原因、规划合作金融的发展策略对农村金融体系改革和金融服务水平的提高有着重要的理论价值和现实意义。

一、合作金融的内涵与特征自１８４９年德国人雷发巽创办第一家合作金融机构以来，合作金融已经有近１６０年的发展历史。

作为一种特殊的金融组织形式，合作金融是指由个人集资联合组成、以互助融资方式为基础的金融机构，其参加者往往是社会中的弱势群体［２］，它已成为各国农村金融体系中的一个重要组成部分。

在实际运作中，各国合作金融机构以１９９５年国际合作社联盟１００周年代表大会上产生并通过的“合作制原则”为指导实践的依据和章法。

该原则是在１８４４年“罗虚戴尔原则”和１９６６年“合作社原则”的基础上而制定的，主要内容包括：（１）自愿和开放原则；（２）民主管理原则；（３）社员经济参与原则；（４）自主和独立原则；（５）教育、培训和信息原则；（６）合作社间合作原则；（７）关心社区原则。

从其含义和指导原则上可以看出，合作金融机构应具备以下特征：（１）合作金融是经济上的弱势群体按照合作原则，即自愿、互利原则所组成的金融互助组织；（２）合作金融是互助金融，具有不同于商业金融的公共产品特征［２］，其服务对象限于本社成员，信贷活动不具有竞争性，不以营利为唯一和主要目的，带有扶弱功能；（３）合作金融实行“一人一票制”，参加合作金融机构的往往是经济上的弱势群体，实行一人一票制，而不是商业性机构实行的一股一票制，更加体现了内部的民主管理原则。

这三大特征已成［收稿日期］２００８－０５－０９［作者简介］王彬（１９７１－），男，北京大学光华管理学院博士后，研究方向：中国农村金融体制改革。

为辨别合作金融真伪的主要标志。

二、合作金融在我国的发展演变及其功能的异化一般认为，我国农村合作金融体系包括农村信用合作社、农村合作基金会、合会，以及农村资金互助社。

其中，农村合作基金会已于１９９９年被取缔，已有的合作基金会或被并入农村信用社，或清盘关闭；合会作为民间自发的“草根金融”，往往具有分散、隐蔽、容易诱发风险和其他犯罪活动、扰乱金融秩序的弊病，其发展备受争议，当前难以成为农村合作金融的主体；而农村资金互助社在２００６年刚刚批准组建，其运行状况、功效以及发展前景还有待进一步考察。

因此，农村信用合作社仍被认为是当前我国农村合作金融的主要实现形式。

１．我国的农村信用合作社创办于５０年代初期，虽然发展的历史不算长，但过程却曲折起伏，改革开放以来主要经历了三次大的变革：第一次改革的标志是１９８３年由中国农业银行总行发布，并于１９８４年由国务院批转的《关于改革信用合作社管理体制的报告》。

该报告提出恢复农村信用社合作金融的性质，恢复和加强信用社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，变“官办”为“民办”；强调信用社组织的资金要优先用于农村；逐步取消农业银行对信用社的亏损补贴办法，实行独立经营、独立核算、自负盈亏；在此基础上，由各个基层信用社组织建立信用合作社的县联社。

这次改革促进了农村信用合作社的发展，到１９９５年底，全国已有独立核算的农信社２０２１９个，总资产达９５８７亿元，所有者权益达６３２亿元，其中实收资本３７８亿元，各项存款余额达７１７３亿元，各项贷款余额５１７６亿元［３］。

但此次恢复合作金融的改革没有突破行政管理的框架，管理体制并没有发生实质性的变革，因而并未取得突破性的进展。

第二次改革的标志是１９９６年国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》。

此次改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民自愿入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。

其改革的主要步骤是，使农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，而由农村信用社县联社和中国人民银行承担其业务管理和金融监管工作，然后再按合作制原则加以规范。

这次改革使农村信用社在股权设置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回归，农村信用社与社员关系明显加强，基本上突破了农村信用社“既是集体合作金融组织，又是国家银行基层机构”［４］（Ｐ３３５）的管理体制。

此次改革虽然农村信用社在体制上与农业银行脱离了行政隶属关系，却承接了大量累积的不良资产。

２００２年末，全国农村信用社资不抵债额达３３００多亿元，资本充足率为－８．４５％，不良贷款５１４７亿元，连金融机构存在的基本条件都不具备。

第三次改革的标志是２００４年国务院印发的《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，确定北京、天津、河北等２１个省（区、市），作为进一步深化农村信用社改革试点地区。

这一轮农村信用社改革的重点有三个方面：一是改革农村信用社产权制度。

明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式，既可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制；二是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级人民政府负责。

目标模式是“使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务于农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业”；三是以加强支农服务、改善支农效果为目标，转换农村信用社经营机制，加强内控制度建设，逐步推进经营机制转换。

此次改革使农村信用社实现了十年以来的首次盈余，盈余额达１０４．６２亿元。

但这次改革只强调了支农目标，模糊了合作性质，特别是如此迅速的扭亏为盈，引发了关于农村信用合作社性质的争论，使得信用合作社未来的发展方向变得扑朔迷离。

２．我国农村信用合作社功能异化的表现１９９６年《关于农村金融体制改革的决定》的目标是使农村信用社在股权设置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回归，然而，在实际的运作和以后的改革中，我国农村信用合作社处于了一个不断偏离合作金融功能的异化过程，逐渐地倾向于以利润最大化为主要目标的商业性金融机构，与合作金融的发展框架渐行渐远。

（１）非自愿性倾向。

自愿性原则体现在社员既有交易的自由又有不交易的自由，既有入社的自由更有退社的自由。

我国的合作经济组织恰恰不具备不交易的自由和退出的自由。

不仅仅是当前的农村信用合作社，回顾历史，从当年的人民公社（生产合作制）到目前名存实亡的供销合作社，基本上都是以行政指令强制组合而成的名义的合作组织［５］，从未真正体现过自愿性原则。

（２）非互助性倾向。

根据国际农业发展基金的研究报告，我国农村信用社的贷款实际上仅覆盖了２０％左右的农户，非农化倾向不断加强，农户间互助合作的性质不断减弱。

其次，当前我国农村信用社按照行政区划来设置，并长期由国家银行管理和控制，形同行政机构，“官办”色彩浓厚。

此外，农村信用社贷款的种类和业务程序与商业性金融机构也逐渐相同，其商业化倾向加强。

（３）非合作性倾向。

合作金融以人的合作为基础，实行一人一票，以确保社员的产权主体地位和民主管理。

但在我国的实际运行中，农村信用社的社员并不参与管理与监督，入社实际演变成为“存款”制度［２］，产权主体转变成国家或集体，产权关系模糊，民主管理亦成为空话。

总之，对照合作制原则和合作金融的三大特征，我们必须承认我国的农村信用社早已不是真正意义上的合作制组织，现存的农村信用社要么仍旧保留合作之名，而行商业银行之实；要么重新定位，被塑造成真正的农村合作金融机构；要么彻底丢弃合作金融的外衣。

事实上，我国农村信用社的改革已改变了原先强调“恢复合作性质”和“支农”双重目标，只强调在商业可持续前提下“支农”的务实态度，对“合作制”早已不再关注。

而且实际运作中，农村信用社制度的既得利益集团已经形成，其改革的路径依赖色彩日益明显［６］，要想扭转农村信用社的发展方向十分困难，再加之当前所面临的产权不清晰、法人治理结构不健全、历史包袱重，以及人才和技术的匮乏等问题，农村信用社已经不具备向合作制转化的条件，只有坚持股份制方向继续深化改革。

三、合作金融是我国农村金融体系安排的一种基本选择面对我国农村信用合作社功能的异化，对合作金融的争论愈加激烈，合作金融在我国是否还有其相应的制度需求？首先，从西方国家信用合作社的发展史看，信用合作社的产生主要不是源于单纯的融资需求，而是来自“在正规资金市场（如银行信贷、发行证券融资）上受到差别待遇的中小经济个体以利他（互助）换取利己（融资）”的现实可能性，其产生根源是降低交易成本、扩大交易机会的动机。

［５］从我国当前农村资金需求的特点来看，典型的小农生产模式决定了农户和农村企业所需贷款往往是小额性的及时需求，再加之，我国农业生产的低收益率、高风险性特征，使得这种需求既难以满足正规金融的“高门槛”，又很难有足够高的预期收益来支付民间借贷的高成本。

而合作金融机构被称为“弱势群体的银行”，其贷款对于会员来说，相当于自有资金，融资成本较低，这样既可以实现资金上的互助共济，也可以抗衡大型商业性金融机构的高门槛，合作金融在我国农村存在着巨大的发展空间。

其次，合作金融机构的运作模式符合我国农村经济发展现阶段的需要。

从金融机构与农户的关系来看，商业银行与借款者之间是纯粹的借贷关系，而合作金融组织与其成员之间，不仅是借贷关系，更重要的还是利益同享、风险共担、互助互利的合作关系［７］，既较好地满足了农户的资金需求，又改变了原先那种“输血”式的无偿援助方式，在农户得到资金的同时也提高了自身的“造血”功能。

再者，合作金融机构有利于改善我国农村金融资源的配置，降低交易成本。

当前我国包括邮政储蓄银行在内的各大商业银行对农村资金的“倒吸”，使大量资金由农村流向城市。

据统计当前商业银行吸收１８．４％富裕农户的存款，但只给４．５％的农户发放贷款［８］（Ｐ３８），农村资金供求缺口不断加大。