机关后勤服务社会化改革存在的问题及思考

机关后勤服务社会化改革存在的问题及思考【摘要】作为经济体制改革的组成部分和政府机构改革的重要环节，后勤服务社会化改革是后勤体制改革中不可或缺的重要内容。

本文回顾了机关后勤服务社会化改革进程，分析了机关后勤服务社会化改革中存在的问题，对稳步推进改革进程特别是基层人民银行机关后勤服务社会化改革实践我们必须认真思考，提出对策建议。

机关后勤服务社会化改革是适应经济体制改革、行政体制改革以及事业单位改革的需要，随着后勤体制改革一并进行的。

自1983年中央提出机关后勤服务社会化问题以来，按照“管理科学化、保障法制化、服务社会化”的基本方针，机关后勤服务社会化改革从局部、单项的改革探索转变为全面、系统化的有序推进，初步建立了适应新时期机关建设需要的后勤保障体制。

但机关后勤服务社会化改革是一个循环渐进的动态过程，不可能一步到位。

一、机关后勤服务社会化改革历程回顾1983年，中央书记处会议明确指出，机关后勤服务工作的社会化问题，要逐步解决。

1989年，国家编委会议审议批准了《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》。

1993年，中编办和国管局印发了《国务院各部门后勤机构改革实施意见》。

1998年，国务院办公厅转发了国管局负责起草的《关于深化机关后勤体制改革的意见》。

1999年，朱鎔基同志提出，“要坚持管理科学化、保障法制化、服务社会化的方向，逐步建立适应社会主义市场经济要求和新时期机关建设需要的后勤保障体制”。

2004年，温家宝总理对国管局工作作了“管理、保障、服务。

廉洁、高效、务实。

贯彻始终，蔚成风气”的重要批示。

（一）中央国家机关后勤服务社会化改革情况第一阶段，实行管理职能和服务职能分离，通过改革机关后勤管理体制推动服务社会化改革。

1989年出台了《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》，将机关后勤工作分解为管理职能和服务职能两个部分，承担管理职能的人员仍为行政编制，承担服务职能的人员列为行政附属编制。

1993年，《国务院各部门后勤机构改革实施意见》将后勤管理职能和服务职能从机构上分开，其中，后勤管理职能划入各部门办公厅（办公室），使用行政编制；组建事业性质的机关服务中心，履行服务职能，工作人员从行政编制改为事业编制。

第二阶段，建立后勤服务费用结算制度，通过创新机关后勤服务机制推动服务社会化改革。

1998年，《关于深化机关后勤体制改革的意见》提出，机关服务中心为机关直属事业单位，具有事业单位法人资格，独立核算，逐步实现自收自支；各部门根据机关服务中心承担的服务项目，与机关服务中心签订合同支付服务费用，逐步完善结算制度。

从1999年开始，在中央国家机关实行后勤服务费用结算制度试点工作，并总结经验，先后印发了《关于建立机关后勤服务费用结算制度的意见》、《关于中央国家机关办公楼（区）物业管理服务收费的指导意见》和《中央国家机关办公楼（区）物业管理服务基本项目收费参考标准》。

第三阶段，开放机关后勤服务市场，通过创新服务方式，推动后勤服务社会化改革。

2000年以来，为适应社会服务业发展和机关后勤服务社会化的需要，中央国家机关各部门通过调整结构，推行“走出来”和“引进来”等多种发展模式，打破传统后勤保障模式，改革用人用工制度，干部实行聘用制，引入竞争激励机制，积极创新机关后勤服务社会化的实现形式。

（二）省市级机关后勤服务社会化改革情况自上世纪九十年代以来，省市机关事务部门进行了积极的探索及实践，取得了较好的成效。

一是通过设置机关服务中心、组建服务公司、引进社会服务等形式，实现机关后勤管理职能与服务职能的分离。

二是开放机关后勤服务市场，引进社会力量，通过承包、租赁等多种途径，改革机关后勤服务经营机制，实行有偿服务，实现机关后勤服务的市场化供应。

三是转换后勤服务运行机制，与机关建立服务结算制度，机关服务中心实行成本核算，逐渐向独立的法人实体过渡，机关后勤服务走向社会化和专业化。

四是推动机关后勤服务经营单位走向市场，把部分不具备法人资格的机关后勤服务单位，如食堂、物业部、印刷室等改制为具有独立法人资格的经营实体，实行“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经营管理模式，面向机关和社会开展双向服务，提高市场竞争能力，大力发展后勤经济，为做好服务保障工作提供了强有力的经济支撑。

五是改革后勤服务机构内部机制。

在服务经营单位推行经营承包责任制；深化事业单位人事制度改革，推行全员聘用合同制；事业单位领导干部从委任制改为聘任制，实行任期制；建立经营者收入与业绩挂钩机制等。

这些机制增强了服务经营单位的内部活力，调动了职工的积极性。

二、机关后勤服务社会化改革存在的问题机关后勤服务社会化改革为推进政府职能转变，保障机关高效运转，促进社会服务业发展做出了贡献。

但在机关后勤服务社会化改革中也出现以下问题。

一是机关后勤管理职能和服务职能尚未完全彻底分开。

一些部门仍习惯于计划经济条件下的供给式服务，管理职能和服务职能没有完全分开。

如有的部门管理与服务没有分家。

二是职能不明确。

有的单位则把后勤职能拆分隶属不同部门，如财务、基建、资产管理、政府采购等部门不隶属后勤部门，而在办公厅或其他部门。

这种体制不统一、职能各异的状况，增大了机关后勤服务社会化改革的难度，后勤整体服务保障作用难以发挥。

三是结算制度没有普遍建立起来。

一般对内特别是对内部职工服务的收费都低于服务成本，后勤服务部门经营的收入往往被用作弥补机关经费不足或解决机关福利，影响后勤服务部门的经费自立、积累和扩大再生产。

收费标准是动态的，如何定价适当也是需要研究解决的问题。

三、对基层人民银行机关后勤服务社会化改革的思考1999年，人民银行总行正式启动了后勤体制改革。

通过组建机关服务中心、改革用人用工制度、组建物业公司、公务用车改革等方式，稳步推进后勤服务社会化改革，为保障总行机关运转、降低行政成本、创新机关后勤做出了积极贡献。

基层人民银行也有必要打破“独家独院办后勤”的模式，加快机关后勤服务社会化改革，通过市场导向、引入社会服务资源，提高后勤服务水平，在促进服务职能社会化方面取得进展。

（一）当前基层人民银行机关后勤服务社会化主要模式1.将具备条件的后勤服务保障设施对社会开放。

有的中心支行将机关食堂对社会开放，经费由封闭时机关年补贴转变向机关上交利润。

有的中心支行机关将原只对内服务的招待所、娱乐设施等对社会开放，盘活闲置资产，提高了设施使用率和经济效益。

2.采取“服务外包”方式。

将机关大楼的卫生保洁、大院绿化、职工食堂、驾驶人员、保安服务等一般性劳务服务项目和房屋、电梯、空调等保养、维修技术要求较高的服务项目承包给社会专业公司承担，服务质量比以前直接招聘员工的服务质量更高，更令全体职工满意。

3.走出机关引入市场服务资源。

有的中心支行抓住当地机关事务管理局实行后勤保障社会化的机遇，通过协商，先后由该局物业托管中心托管了中支机关各类用房的物业管理，承担了该中心支行机关饮食、供暖、供水、供电、绿化、保洁等后勤服务保障工作。

4.成立具有法人资格的、自负盈亏、综合型的物业管理公司。

公司下设机关食堂、招待所、保安部、采购中心、水电维修部、环境绿化部、文印部等部门，聘用部门负责人，明确部门工作职责。

如有的中心支行积极拓展机关后勤服务社会化道路，从2001 年就成立了物业管理公司，物业公司通过投标，先后托管了单位机关、辖属单位上万平方米办公楼和住宅区的物业服务，形成了自己的品牌。

5.成立隶属于后勤服务中心的机关物业管理办公室。

将水、电气设备、电梯空调的维护保养、会议室管理、办公设备的维护、房屋修缮、安全管理、办公环境区域清洁卫生、绿化等服务性的业务全部由物业管理办公室负责的物业管理模式，这种模式目前在基层人民银行较为普遍。

（二）加快基层人民银行后勤服务社会化改革的建议1.明确界定职能。

管理层面，当前的重点要明确管什么，怎么管；服务层面，重点要明确服务的项目、内容、标准、质量。

新形势下基层人民银行后勤部门直接提供后勤服务的职能应逐渐退出，管理职能则要逐步加强，把工作的重心变成以制定政策、统一标准、服务组织、健全制度、绩效监督为主，着力构建基层人民银行后勤新的管理体制和管理模式，履行好基层人民银行后勤服务的组织、实施、监督职责，确保基层人民银行机关高效有序运转。

2.逐步理顺经费来源渠道及服务费用结算制（下转第133页）（上接第77页）度。

根据基层人民银行后勤服务需求、机构性质、业务情况和人员编制等，合理确立后勤服务经费标准，列入机关的公用事业经费预算，使机关后勤服务经费有正常的经费来源和可靠的保证、使机关能够运用这部分经费购买后勤服务、使后勤服务机构获得合理的价值补偿。

建立一套完整的，包括服务成本核算、服务市场准入与退出的标准体系，加强对服务的统一规范管理，避免服务的随意性。

3.引导社会企业进入。

采取政府采购招标定点、委托授权等方式，选择市场主体，引进社会企业进入基层人民银行后勤服务市场，允许社会企业利用资金、技术、人才、管理等优势合并重组基层人民银行后勤服务。

引导社会企业研究基层人民银行后勤服务特殊规律，适应基层人民银行后勤服务政务性、保密性等特殊要求，为加速推进基层人民银行后勤服务社会化拓展市场空间。

4.建立健全监管评价体系。

后勤服务部门严格按照标准对引进的社会组织进行监督管理，督促其发挥管理体制、服务机制、服务方式等方面的优势，为机关提供优质高效的后勤服务。

要制定合理的价格体系，在政府采购招标中，利用价格杠杆调节市场的功能，降低行政成本，构建节约型机关。

引进和培养专门人才，实现基层人民银行后勤队伍操作性人才向管理型人才的转变。