“三规合一”的理论与实践
“三规”关系及“三规合一”的实践
第36卷第1期 2017年2月地域研究与开发AREAL RESEARCH AND DEVELOPMENTVol.36 No.lFeb. 2017“三规”关系及“三规合一”的实践叶昌东\黎婴迎2,王朝宇3(1.华南农业大学城乡规划系，广州510642;2.广州市国土资源和规划委员会，广州510000;3.广东省城乡规划设计研究院，广州510275)摘要：分析和总结了“三规”关系及主要城市“三规合一”的实践工作。
“三规合一”的发展可分为“两规”衔接 和“三规”协调2个阶段。
“三规”职责关系为：五年规划负责建设项目的类型和结构，城规负责建设项目的选址布局和规划设计，土规负责建设项目的用地规模落实；实施流程关系为：五年规划负责建设项目前期审核阶段的工作，城 规负责建设项目的规划选址、设计施工阶段的工作，土规负责建设项目用地审批阶段的工作。
现有“三规合一”工作 可归纳为依托土规、依托城规和编制“三规合一”规划3种规划协调模式。
关键词：“三规合一”；项目选址布局；协调模式;规划实践中图分类号：F301.2; TU984 文献标志码：A文章编号：1003-2363(2017)01-0007-05随着我国城镇化水平的提高，城乡建设活动的日益 频繁给国民经济与社会发展五年规划（简称“五年规 划”）、城乡规划（简称“城规”）、土地利用规划（简称“土 规”）的协调带来了巨大挑战®，带来了项目审批慢、城市 扩张无序、生态用地被侵占等一系列问题。
为此，上海、深圳、广州、武汉等地纷纷开展了“三规合一”的研究和 实践工作卜3]。
《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》明确提出：推动有条件地区的经济社会发展总体规 划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”；从国家层面 上肯定了“三规合一”工作的重要性。
现有的研究和实 践主要关注用地分类标准、数据统计标准、信息平台建 设等技术层面的衔接，但对“三规”制度层面上相互关系 的认识不足>6]。
三规合一理论及实践问题解析与城乡总体规划编制专题 培训班
三规合一理论及实践问题解析与城乡总体规划编制专题
培训班
针对当前十三五规划编制之际、三规合一工作推进之时，为使有关人员熟悉了解当前政策法规，做好城乡总体规划编制工作，一场由中国建设教育协会培训中心主办、北京中建政研信息咨询中心协办的“三规合一理论及实践问题解析与城乡总体规划编制专题培训班”日前在南宁市隆重召开。
作为国内最具专业和实力的咨询培训机构、住房和城乡建设领域最大的公开课提供商，中建政研历经十年发展，从小到大，从弱到强，实现了可持续和跨越式发展，演绎了现代企业发展的创业史诗。
公司自成立之日起，始终坚定不移地践行以战略三化为发展目标的综合服务运营之路。
在中建政研创始人——梁舰先生的战略领航下，公司更是率先在业内提出行业“生态圈”的理论，为客户提供最顶级的架构设计、一体化、系统集成性的解决方案。
如今的中建政研不仅是一家公开课培训机构，更是一个绝对值得信赖的一站式咨询服务品牌，一个立体性、全方位综合服务平台！
针对此次培训，中建政研从600余位专家库成员中甄选出住房和城乡建设部、国土资源部、国家发改委等部门的有关专家亲临现场授业解惑，就“三规合一”理论及实践问题和城乡总体规划编制工作进行了详细的剖析。
同时，通过交流探讨，权威专家还为各级政府及住建、国土局等相关规划编制机构及负责人等理出一套系统完善的城市规划编制流程。
凭借丰富的实战经验，专家们还帮助全体学员指出了相关问题的实施应对技巧，学员们纷纷表示受
益良多，并对中建政研的高水平培训和强大的师资阵容给予了高度的赞扬。
更有学员称，后续还会参加中建政研在厦门市举办的另一场同主题培训活动，进一步和专家领导探讨城乡规划进程推进良方。
广东“三规合一”规划实践三阶段从概念走向实施的“三规合一”规划
2.1.2 一张图：将市域所有规划要素在同一个空间平台上进行表达和协调
为实现“一个空间一个规划”，将所有上层次规划和相关政策要求进行空间落实，并结 合地方发展意愿，对所有规划要素进行充分的协调和具体的空间安排，根据统一的用地分类 标准对城乡空 间进行总 体布局， 保证用地布 局的城乡 全覆盖和 同一块用地 空间属性 的唯一 性，为各部门提供现势性较强的空间基础数据，以此作为避免“规划打架”的主要空间手段 和推行“网上办事”、推进行政权力公开透明运行的电子平台。（见图 5）
1.1 广东“三规合一”规划提出及深化的历程
广东自 2008 年明确提出“探索‘三规合一’”以来，基本上每三年一个阶段，在三规合 一规划方面进行了有益探索①。2008 年广东率先在政策层面提出“逐步推进‘三规合一’” 的 要求，并以河源、云浮、广州为试点在总体规划层面开展了“三规合一”规划探索；2011 年 《关于提高我省城市化发展水平的意见》提出进一步提出“三规融合”，提出“进一步推 动 ‘三规融合’”的要求，广州开展了新一轮的“三规合一”规划实践；2014 年《推动粤东 西北 地区中心城区扩容提质工作方案》中再次明确，要按照“以功能定项目、以项目定指标、 以指 标定控规”，全省各市在不同程度上广泛开展了“三规合一”实践。
关键词： 三规合一，一张图，空间政策分区，四线控制，并联审批
1“三规合一”是规划改革的方向
规划是“对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动的方案”。 我国的规划种类和内容繁多，既有纵向上国家层级和地方层级的规划，也有横向上不同部门 或行业的规划，据不完全统计, 我国目前由法律、法规授权编制的各类政府规划多达 83 种。 各类规划对国家及各地的发展起到了一定的作用，空间规划越来越成为国家宏观调控的重要 手段。但是规划过多造成规划之间内容重叠交叉、管理分割、空间规划不一致、技术标准不 协调、规划周期不统一等问题，直接导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，不仅浪费 了规划资源，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用，更使实施部门无所适从。
三规合一
三规合一一、含义：将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
“三规合一”中的一指的是一个同一城市空间，在规划上的统一，同时针对规划的编制、标准、协调机制进行制度建设，强化规划的实施与管理。
国民经济和社会发展规划（定政策、定目标、定任务）国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。
城市总体规划（城市规模、城市发展、土地利用、空间布局）城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。
土地利用规划（土地开发、耕地保护）土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。
是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。
土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种。
二、三规合一动机：三大规划自身不足与矛盾国民社会与经济计划注重社会与经济发展，但对空间的规划与管理不足、在行政区划职能方面力不从心。
土地利用总体规划并未体现空间布局特点，同时偏重于农耕地的保护，对城镇化工业化的城市缺乏有效的协调和管理。
我国三规合一实践问题和对策研究
我国三规合一实践问题和对策研究摘要当前，我国三规合一的实践面临着一系列问题，主要包括立法不完善、实施难度大、管理混乱等。
本文分别从立法层面、实施层面和管理层面探讨了三规合一的问题和对策，并提出了相应的解决方案，包括完善法律体系、建立健全评估机制、加强人员培训等。
关键词：三规合一，立法，实施，管理，问题，对策1.前言“三规合一”是近年来我国城市管理改革的重要举措之一。
其目的是整合城市经济、社会和环境管理规划，提高城市管理效率和服务水平，推进城市可持续发展。
然而，实践中我们也面临着一系列问题。
本文旨在探讨“三规合一”实践中的问题和对策，以期为进一步推进城市管理改革提供借鉴和参考。
2.问题分析2.1 立法不完善在“三规合一”实践中，立法上的不完善是重要的问题之一。
当前，尽管“三规合一”的政策和法律已经存在，但由于法律的表述不够明确，规章制度不够完善，导致在具体实施过程中出现了多种多样的问题。
例如，一些地方政府钻政策空子，将合理规划绕过，推进宏大的项目建设，致使一些优质的生态资源被破坏，居民生活环境受到影响。
这些都与规划法律体系的不健全和完善有关。
2.2 实施难度大“三规合一”实施难度大是目前城市管理改革面临的另一个问题。
城市管理涉及的范畴广，实施过程中需要考虑各种各样的因素，难以综合考量。
同时，由于城市管理涉及领域众多，各存量资源状况和需求不同，因此实施过程中需要考虑如何统一标准和确立相应的规范，同时处理各种利益纠葛。
这都是困难所在。
2.3 管理混乱城市管理经常涉及多部门，多职能机构的合作，所以需要高效协调管理体系来实现“三规合一”的目标。
然而，在现实中，各种部门之间的信息交换、数据共享和沟通缺乏协调性，导致三规合一的管理难度大，效率低，使得城市管理管控更加困难。
在某些项目上，一个部门的管理局或职能机构暴露出不同部门间协调配合不够、打破常规制度、不准确实验、问题发现迟缓等问题，需要进一步改善。
3.对策分析3.1 完善法律体系完善“三规合一”的法律体系是解决问题的第一步，通过较为规范、有着明确要求的法律法规和审批流程等制度创新，建立起来的管理模式是这些规划要求的有效实施保障。
三规合一工作方案
三规合一工作方案第1篇三规合一工作方案一、前言随着我国城市化进程的加快，城市规划、土地利用规划和环境保护规划的整合成为当前规划工作的重中之重。
本方案旨在遵循国家相关法律法规，结合地区实际情况，制定一套合法合规的“三规合一”工作方案，以提高规划的科学性、协调性和执行力。
二、工作目标1. 实现城市规划、土地利用规划和环境保护规划的有效衔接和协调，形成统一的规划体系。
2. 提高规划编制质量，确保规划实施的可操作性和有效性。
3. 优化资源配置，促进经济社会可持续发展。
4. 强化规划监管，保障规划目标顺利实现。
三、工作原则1. 合法合规原则：严格按照国家相关法律法规和政策要求，确保规划工作合法合规。
2. 科学合理原则：充分考虑地区实际情况，提高规划的科学性、合理性和可行性。
3. 协调统一原则：加强部门之间的沟通与协作，实现规划目标、指标和措施的有机衔接。
4. 公众参与原则：广泛征求社会公众意见，提高规划工作的透明度和公众参与度。
四、工作内容1. 组织领导成立“三规合一”工作领导小组，负责组织、协调和监督本地区“三规合一”工作。
明确各相关部门职责，建立健全工作机制，确保工作顺利推进。
2. 规划编制（1）开展基础研究：分析地区发展现状、潜力、优势和问题，明确发展目标、战略和重点任务。
（2）制定规划大纲：根据基础研究成果，制定“三规合一”规划大纲，明确规划目标、指标、空间布局和政策措施。
（3）编制规划成果：结合规划大纲，编制详细规划成果，确保规划的科学性、合理性和可行性。
3. 协调论证组织相关部门和专家对规划成果进行审查和论证，确保规划内容符合法律法规、相关政策和技术规范要求，提高规划成果的质量。
4. 公众参与5. 审批发布将规划成果报请上级政府审批，经批准后正式发布实施。
6. 监督评估建立规划实施监督评估制度，定期对规划实施情况进行检查和评估，发现问题及时整改，确保规划目标顺利实现。
五、保障措施1. 政策支持：制定相关政策措施，鼓励和支持“三规合一”工作的开展。
三合一合规管理体系
三合一合规管理体系一、概述随着企业规模的扩大和业务的复杂化，合规管理成为企业持续发展的重要保障。
三合一合规管理体系是一种将企业合规要求、行业合规要求和国际合规要求相结合的管理体系，旨在确保企业在各个方面都符合法律法规、行业标准和国际规则的要求。
本文将对三合一合规管理体系进行详细解析，以帮助企业更好地理解和应用这一管理体系。
二、企业合规要求企业合规要求是指企业内部的规章制度、行为准则和业务流程等方面的合规性要求。
这些要求通常由企业内部自行制定，以确保企业的运营和管理符合法律法规、行业标准和国际规则的要求。
企业合规要求的具体内容可能因企业规模、业务范围和所在地区等因素而有所不同，但一般应包括以下几个方面：规章制度：企业应制定完善的规章制度，包括员工手册、考勤制度、薪酬制度、福利制度等，以确保员工的行为符合法律法规和企业内部的要求。
行为准则：企业应制定员工行为准则，明确员工的行为规范和职业道德标准，以确保员工的行为符合法律法规和企业内部的要求。
业务流程：企业应制定完善的业务流程，包括采购、生产、销售、财务等方面的流程，以确保企业的运营和管理符合法律法规和企业内部的要求。
合规培训：企业应定期开展合规培训，提高员工的合规意识和风险意识，确保员工了解和遵守法律法规和企业内部的要求。
三、行业合规要求行业合规要求是指特定行业内部的合规性要求，这些要求通常由行业协会或监管机构制定，以确保行业内部的公平竞争和规范发展。
行业合规要求的具体内容可能因行业不同而有所差异，但一般应包括以下几个方面：行业标准：行业协会或监管机构应制定行业标准，明确企业的技术指标、产品质量和服务等方面的要求，以确保行业的规范发展。
资质要求：行业协会或监管机构应对企业的资质进行审查，以确保企业具备从事该行业的资格和条件。
经营许可：行业协会或监管机构应对企业的经营许可进行管理，以确保企业具备合法的经营资格。
行业自律：行业协会或监管机构应制定行业自律规则，规范企业的经营行为，防止不正当竞争和违法违规行为的发生。
三规合一
‚三规合一‛，即指将经济社会发展规划、城市空间规划与土地利用总体规划编制、实施融合起来，更广泛的‚多规融合‛还包括环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专业规划。
我国城乡规划及国土资源行业‚一张图‛建设基本情况我国正处于城市化的加速期，城市快速发展给规划带来了更大的压力。
然而规划编制与管理相互脱节，规划多而无序、体系结构繁杂、各类专项规划彼此孤立的现象普遍存在，对规范管理、依法管理造成了诸多不良影响。
如何使规划编制成果顺利地从技术层面向公共政策层面转化，使规划编制与规划管理有效衔接，同时加快规划编制和管理的法制化、民主化建设进程，是目前全国各地规划研究的重点问题。
在国土行业，由于规划结构和管理体制的关系，土地利用规划实质上已形成了‚一张图‛的管理模式。
近年随着第二次全国土地调查工作的开展，国土资源部正式提出建设全国‚一张图‛综合监管系统的概念，除土地利用规划和现状信息外，还纳入了国土资源的计划、审批、供应、补充、开发等行政监管内容，形成综合动态监管信息系统。
其行业规划的编制、管理、实施工作与政策的结合程度已走在城乡规划行业前面。
与国土行业自上而下推动‚一张图‛建设的方式不同，城市规划行业提出‚一张图‛概念的时间虽然较早，但在建设上还是各自为政。
随着《城乡规划法》的出台，控规的地位得到了提升，因此全国多数城市的‚一张图‛都以控规为建设基础，主要服务于规划审批管理工作，如广州、南京等地。
以广州市为例，其‚一张图‛以控规导则为核心，同时按照‚一网三层‛的系统结构分别纳入城市规划相关的各类空间信息内容，为规范规划审批行为提供技术支撑。
同时因为体制上的原因，全国多数城市的城乡规划‚一张图‛与国土‚一张图‛都自成体系，相对独立，仅有成都等少数城市实现了国土信息和城乡规划信息的结合。
国内省市多规合一实践的类型 2004年，国家发展改革委员会曾在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的‚三规合一‛。
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“三规合一”的理论与实践
规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。
我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划等等。
各类规划对国家及各地的发展起到了一定的作用。
但是规划的过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。
因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然。
本文通过分析国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划各自的矛盾与不足，得出由分立到合一是实现三大规划协调统一的必然趋势，以理论为指导，以案例为基础，分析“三规合一”解决的实践问题，并进一步探讨实现“三规合一”的具体途径。
1“三规”内涵及分立弊端
1.1“三规”内涵
1.1.1 国民经济与社会发展规划
国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展
的方针政策、战略目标、主要任
务、实施重点，是具有战略意义
的指导性文件。
1.1.2 城市总体规划
城市总体规划是指城市人民
政府依据国民经济和社会发展规
划以及当地的自然环境、资源条
件、历史情况、现状特点，统筹
兼顾、综合部署，为确定城市的
规模和发展方向，实现城市的经
济和社会发展目标，合理利用城
市土地，协调城市空间布局等所
作的一定期限内的综合部署和具
体安排。
1.1.3 土地利用规划
土地利用规划是指在土地利
用的过程中，为达到一定的目
标，对各类用地的结构和布局进
行调整或配置的长期计划。
是根
据土地开发利用的自然和社会经
济条件，历史基础和现状特点，
国民经济发展的需要等，对一定
地区范围内的土地资源进行合理
的组织利用和经营管理的一项综
合性的技术经济措施。
土地利用
规划一般分为全国性、区域性的
总体规划和生产单位内部的土地
利用规划两种。
1.2三大规划的不足与矛盾
虽然城乡总体规划与国民经
济发展规划、土地利用规划三大
规划职能明确，但由于三大规划
独立编制，部门之间缺乏协调配
合，导致长期以来三大战略规划
存在内容不一致、相互衔接差等
缺陷，不能有效起到空间统筹、
优化开发和耕地保护的作用。
建设部主管的城市规划最具
有技术和管理实力，但建设部属
于专业管理部门，城市规划在综
合作用的发挥上受到较大制约。
国家发改委具有综合协调发展职
能，但其空间规划技术力量与管
理基础相对薄弱，行使区域规划
职能力不从心，无法解决空间结
构合理组织的全部问题，不能替
代同层次的空间规划。
国土资源
部也是一个专业管理部门，空间
规划的技术和管理基础相对薄
弱。
土地利用总体规划是以耕地
保护为主要约束条件的单一目标
规划体系，难以在快速工业化、
城镇化进程中发挥各项用地供需
之间的综合协调作用。
1.2.1 国民经济发展规划操
作性差
由于国民经济总体规划导向
性、客观性强，实施的约束性
弱，不如城市总体规划控制性和
可操作性强，实施效果不理想，
往往编制规划时轰轰烈烈、热热
闹闹，但批准通过后无声无息、
冷冷清清。
给人印象最深的往往
只是规划期的概念，规划被束之
高阁，比较极端的现象是“纸上
画画、墙上挂挂”。
1.2.2 土地总体规划与城市
总体规划标准不一
虽然两个规划的核心内容都
是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。
在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。
另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。
土地利用总体规划遵循“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，导致脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。
1.2.3 城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。
2“三规合一”的理论基础
实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础，能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。
霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行了深入的分析和论述，表达了产业、城市、土地利用应协调发展
的朴素思想，成为“三规合一”
的理论支撑。
2.1 田园城市理论
在19世纪末英国社会活动家
E·霍华德关于城市规划的设想
提出了田园城市的概念。
霍华德
理想中的田园城市是为健康、生
活以及产业而设计的城市，它的
规模能足以提供丰富的社会生
活，但不应超过这一程度；四周
要有永久性农业地带围绕，城市
的土地归公众所有。
霍华德设计
的田园城市理论在城市规模、布
局结构、人口密度、产业选择等
规划领域都做了精巧的设计，成
为现代城市规划领域的先驱。
2.2区位理论
区位理论是关于经济活动的
空间布局优化组合的理论，该理
论内容丰富、包罗众多。
在此主
要介绍农业区位理论、工业区位
和中心地理论。
2.1.1 农业区位理论
农业区位理论的创始人是德
国经济学家冯·杜能，他在其著
作《孤立国》中提出六种耕作制
度，每种耕作制度构成一个区
域，分别为自由农作区、林业
区、谷物轮作区、草田轮作区、
三圃农作制区、放牧区；每个区
域都以城市为中心，围绕城市呈
同心圆状分布，这就是著名的
中心地理论是研究城市空间
组织和布局时，探索最优化城镇
体系的一种城市区位理论，该理
论认为一定区域内的中心地空间
分布形态会受市场、交通和行政
三个原则的影响而形成不同的系
统。
中心地理论为市场区位理论
研究奠定了基础，把区域经济与
城市空间布局紧密联系在一起。
3 解决的实践问题
编制规划的实际工作中，我
们对“三规合一”进行了初步的
尝试。
对开展的每项规划，均加
强了与其它规划的衔接和沟通，
尤其在编制中新天津生态城经济
社会发展规划时，与城市总体规
划和土地规划进行了有机结合，
使三个规划在内容上达到统一
协调（仍未达到合一的理想境
界），取得良好的效果。
3.1 经济社会发展与土地开
发利用相协调
我们以往作规划，只强调经
济社会各阶段发展指标，而对完
“杜能圈”。
虽然杜能得出的农
业空间地域模型过于理论化，但
是他的理论体现了产业在城市中
的空间布局问题，用规划的思想
把城市设计、土地利用以及产业
布局紧密相连。
2.1.2 工业区位理论
德国经济学家阿尔申尔德·
韦伯的工业区位理论核心就是通
过对运输、劳力及集聚因素相互
作用的分析和计算，找出工业产
品生产成本的最低点，作为配置
工业企业的理想区位，体现了城
市规划、经济社会发展以及土地
利用有机结合的思想萌芽。
2.1.3 中心地理论。