多规合一机制

■“多规合一”的差异化实践

2015-01-29江苏省城研所江苏省城市发展研究所

【编者按】

近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。

◎组织机制

上海：政府部门合并

上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。

机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。

目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

重庆：部门统筹协调

重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。

其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。

目前，重庆市经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）试点已经启动。作为试点区，重庆市沙坪坝区已制定了“重庆市沙坪坝区…五规叠合‟实施方案”，并已向社会公布。

广州：市区联动推进

广州开展“三规合一”的目标与上海等地不同，其初衷是解决规划实施层面的问题。因此，具体实践的推进以规划实施的主体——区为单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。

广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级政府的工作联动。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查，并提出审查意见及下一阶段意见后，下达各区（县级市）政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动，三上三下”。第一阶段（“一上一下”）工作重点是摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施；第二阶段（“二上二下”）工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件；第三阶段（“三上三下”）工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“三规合一”成果质量和规划效果。

各区工作开展由区“三规办”组织实施，以项目协调会的形式，召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总。并将相关材料呈报“三规合一”领导小组,由该领导小组对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以该市某区为例,共召开5次大型项目协调会，涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求，原“两规”落实规模，区“三规合一”补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。

厦门：部门并联审批

厦门专门成立了市级领导小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、体制机制完善为保障协调推进。

整合相关部门信息数据，建立了全市统一的信息应用平台，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。在此基础上，启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的12个工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报材料，用地规划阶段申报材料由25项减少至6项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由99项减少至10项。

同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一”工作为契机，将“多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。同时，创新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发展。

◎关键技术

上海

1.确定规模、优化布局、保证流量

上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。在方案编制工作中，“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量，具体要求如下。

①确定规模：建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。

②优化布局：它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。

③保证流量：它是实施城市和地区近期发展重点和规划的保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划（2011-2015年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。

2.统一平台、严格管控、政策配套

上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等。具体可以归结为以下几个方面。

①统一的数据基础和信息平台：“两规合一”工作的基础数据采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

②“三条控制线”管控方案：“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制（具体细分为强控制和次强控制）。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得占用。

③相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。

重庆

1.规划一张图、建设一盘棋、管理一张网

以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依