欧盟社会政策的发展及启示

浅析欧盟社会政策的发展及启示-----从社会政策的内涵变迁的角度FOREST 摘要：欧盟社会政策的发展已经历了50余年的时间，进入新千年后，欧盟社会政策的改革更是引人瞩目。

本文将着眼于欧盟社会政策的内容和目标，浅析不同阶段的不同社会政策的历史原因以及欧盟社会政策发展的经验和教训对中国的启示和借鉴作用。

本文被分为三个部分。

首先简单论述欧盟社会政策的定义及地位；其次阐述欧盟社会政策内容的变迁；最后分析了欧盟社会政策存在的问题及对我国的一些启示。

关键词：欧盟，社会政策，一体化一、欧盟社会政策的定义及地位社会政策，是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。

其核心是解决市场经济条件下的社会风险问题。

狭义的社会政策范围仅仅涉及劳工就业，劳动力市场及贫民生活，而广义的社会政策则包括国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活、社区及社会公共环境以及宗教等等。

1根据英国著名社会学者M.克伦曼和D.皮阿查德的观点，欧盟的社会政策包括两个方面：一方面是社会规定或服务：教育、住房、个人的社会服务和社会保障。

另一方面是为了某些社会目的的干涉：宗教政策、农业和工业政策、环境政策、性别平等、种族关系等。

2欧洲联盟的宗旨是“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展”以及“通过实行共同外交和安全政策，在国际舞台上弘扬联盟的个性”。

由此可以看出，欧盟首先是一个经济联盟，其次才有可能向着政治联盟的方向发展。

而社会政策不仅仅涉及经济，更多的是社会福利和居民在社会中的关系。

所以在欧盟的众多政策中，如发展援助政策和环境政策以及包括内部大市场政策，共同农业和渔业政策，经济与货币联盟政策，地区政策和对外贸易政策等一系列政策1引自维基百科的经济政策，社会政策只是其中很小的一个部分。

社会政策虽然从客观上和理论上来说对一个国家的国民生活和整个社会的发展水平至关重要，但其在欧盟中的地位和受重视的程度是有限的。

原因在于：首先，成员国政府在社会政策的制定和执行方面占据着主要的地位，欧盟社会政策的影响力有限。

成员国政府在社会政策方面的决策往往更有针对性，更贴切本国的实际需求。

其次，欧盟用于社会政策的支出只占欧盟总支出的小部分，欧盟最主要的支出是用于农业补贴和地方政策。

然而为欧盟居民提供养老金，社会救济和其他福利津贴需要大量的财力和物力。

显然只能依靠成员国自己解决。

最后，即使在欧盟历史上最早产生作用的就业领域，成员国也承担着最主要的作用。

90%的就业立法仍然是成员国政府颁布和执行的。

3大量促进就业的政策和措施也是由成员国自己制定和执行。

随着欧盟的不断发展和一体化程度不断加深，社会政策作为一个关系民生的政策必然会受到越来越多的重视。

我们可以欣喜地看到在1997年10月签署的《阿姆斯特丹条约》（简称阿约）中第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列为同一级大标题。

而在以往的欧盟法案、条约或协议中，社会政策一般是列在经济政策的大标题之下，所以，常常被有关学者讥为“经济目标的陪衬”。

阿约的签订改变了这一认识，正如负责“就业、产业关系和社会事务总司”的欧盟委员P.弗林所说的：“社会政策已不再是经济成功之子”。

4二、欧盟社会政策内容和目标的变迁随着欧盟一体化程度的不断加深，欧盟社会政策的内容和目标都随着不同时期的不同情况发生着变化，但总而言之，欧盟的社会政策呈现出了不断发展完善，不断健全的过程。

根据社会政策不同阶段的内容和目标的变化发展，我们可以把欧盟社会政策的发展分为以下几个阶段。

（一）1957年到1972年欧盟社会政策重点关注劳动力的流动性。

这一阶段是欧盟社会政策的起步。

欧共体最早的关于社会政策的内容可以追述到1957年签署的《欧洲煤钢共同体条约》。

该条约第46条提出要不断改善煤钢产业工人的生活水平和劳动条件。

1958年签署的《欧洲经济共同体条约》第3参考张健雄，《欧盟经济政策概论》，中国社会科学出版社，200648到51条中规定，经过一个过渡期后，使工人在共同体内自由流动的权利得到保障，废止成员国以国籍为理由的歧视，制定联合鼓励青年工人流动的计划。

第52条到58条中规定，分阶段废除对一国国民在另一国领土上自由设业的限制。

欧洲委员会在l961年通过“社会宪章”(The Council of Europe’s Social Charter)。

宪章涉及到了劳动者和公民的一系列基本权利，包括家庭、妇女、儿童在社会经济中各方面的权利。

该宪章还确立了四项社会基本原则5：没有性别歧视地获得平等机会和平等待遇的权利，劳动者获得信息和咨询的权利，劳动者参与决定和提高工作条件和工作环境的权利，老年人获得社会保护的权利。

但是，该委员会不是欧洲经济共同体的正式机构，所以，它提出的基本原则没有什么约束力。

不过，这个宪章建立的综合、一贯的社会政策目标，成为后来“欧共体社会权利宪章”的蓝本。

由于欧共体形成之初，推动经济的发展是其主要目的，而促进劳动力、资源等的自由流动是促进经济的发展是主要手段，因此，在欧盟社会政策的起步阶段，虽然也涉及到了关于工人的一系列其他的权利，但对劳动力流动性的关注成了当时欧盟社会政策的主要内容。

（二）20世纪70年代到90年代末欧盟的社会政策重点关注就业问题这一阶段是欧盟的社会政策不断受到重视的阶段并在90年代末基本形成了独立的框架体系。

欧盟社会政策的内容也逐渐扩大和完善。

人们对社会政策的认识也开始在观念上发生了重要的转变，即由经济整合的产物向经济整合的功能性前提转变。

社会政策的地位不断提高。

但是，在这一时期，欧共体社会政策重点关注的是就业问题。

70年代由石油危机导致的经济危机致使西方国家经济普遍衰退，欧洲经济受到了很大影响，失业人口大大增加。

欧共体的社会政策在这一时期主要是围绕解决失业问题而展开的。

欧洲社会基金的预算在1973年1979年间扩大了三倍。

1972年欧共体成员国共同发起了“社会行动计划”以解决就业问题。

80年代中期，要求建立具有法律约束力的社会政策的呼声越来越高。

当时，社会政策的发展仍然非常多地被结合到经济的发展中来考虑，在这种背景下，1985年，欧共体委员会第一次对社会政策进行讨论。

在这次讨论会上，社会政策被看成是促进经济发展的动力和手段，应该与经济的发展同步前进以使其互相促进。

在这次讨论中，就业问题成为社会政策各项提案的核心，此外，还讨论了企业管理者与工人的对话、社会保护方面的合作与商讨等。

在1986年签订的“单一欧洲法案”（SEA）中，一系列社会政策被列入共同体的法律框架中。

因此，后来的一些专家、学者将该法案誉为欧盟社会政策发展中第一个里程碑。

在“单一欧洲法案”的基础上，1989年，除了英国以外其他11国签字通过了“共同体工人基本社会权利宪章”（简称“权利宪章”）。

该宪章几乎涉及到了欧盟社会政策的各个方面，对就业的权利进行了阐述。

从20世纪80年代末到1997年，欧盟社会政策在这一时期基本形成了独立的框架体系。

欧洲从20世纪80年代开始了广泛的改革，目的是要治疗导致欧洲经济国际竞争力低下的“欧洲硬化症”。

6这一系列的改革也自然地涉及到了社会政策的调整。

1992年2月7日，在荷兰的马斯特里赫特签署了“马斯特里赫特条约”（简称“马约”）。

在该条约的附件中有“社会政策协议”，该协议被大多数学者认为是一个独立的社会政策草约，是对“单一欧洲法案”确立的条文进一步补充和完善。

社会政策的内容被大大扩展，社会政策的框架已初见端倪。

进入90年代后，由于经济结构的调整，欧盟的失业问题越来越严重，失业率居高不下，长年保持在10%以上。

1994年欧盟失业率达11%，而美国和日本只有6%和3%。

1993年欧盟委员会发表了一份《绿皮书》，其目的是引起公众对欧盟社会政策走向的讨论。

因为欧盟的社会保障负担不断加重，就业问题也不断恶化。

《绿皮书》列举了大量的社会政策问题。

与此同时，德洛尔发表了《增长、竞争和就业》的白皮书。

这两份文件都提到了当时所面临的就业问题。

《白皮书》要求各成员国要采取系统的政策行动，要求欧盟走出“零敲碎打”的政策制定的模式，制定统一协调的社会政策目标和经济改革目标。

就在同一年，欧盟委员会发表了一份关于欧洲社会政策的《白皮书》。

这份《白皮书》认为“欧洲社会模式”方案应该有一个核心，并支持为社会保障制定最低标准的主张，以避免导致出现“社会倾销”。

它赞成回到社会政策的“单一社会框架”的主张。

该文件的主张后来被称为“新现实主义”。

7至此，欧盟社会政策的基本框架已初步形成。

6所谓的“欧洲硬化症”就是指由于欧洲各国社会福利水平过高导致政府财政负担过重，企业缺乏活力且劳动成本过高，市场竞争力低下，劳动力市场呆滞，劳动生产率难以提高等一系列不利于经济发展的因素。

(三)从19世纪末至今欧盟社会政策不断完善，内容趋于全面。

从1997年至今，欧盟社会政策成为了欧盟的主要基石之一。

1997年10月，欧盟签署了《阿姆斯特丹条约》（简称“阿约”），该条约第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列为同一级大标题。

在社会就业方面，“阿约”指出：就业是一项全欧盟共同关心的问题，在实施所有其他共同政策时都要考虑实现高水平就业这一目标。

条约还授权给欧盟采取消灭社会排斥和促进社会整合的行动，这使得欧盟可以在就业政策及其行动范围以外，致力于解决社会弱势群体的工作。

欧盟的行动目标是支持各国和地方政府提高弱势群体的生活水平，促进社会整合与消灭社会排斥的主要工具就是社会保障、社会福利、居住、教育、卫生医疗、正义和法律。

通过运用这些工具，使欧盟社会更加公平、从而也更加稳定。

另一相关的政策领域是反对种族主义和社会歧视。

欧盟认为，现代社会应当尊重基本的公民权利和平等原则，应当为所有希望充分参与经济生活和社会生活的公民提供真正平等的机会。

因此，条约的13条款指出，反对一切基于性别、种族或民族、宗教或信仰、残疾、年龄和性别倾向的社会歧视。

这一原则有助于欧盟采取行动帮助各成员国在建立社会整合与权利的基础方面、在支援社会弱者方面、在社会稳定所赖以为基础的社会公正方面，做出更多、更好的努力。

8根据“阿约”有关就业问题的条款，1999年起欧盟委员会想理事会提出了当年的就业指导原则，即《1999年的就业指导原则》。

该原则已四根支柱为基础。

这四根支柱分别是：提高就业性，提高企业活力，提高适应性，提高机会公平性。

《2000的就业指导原则》也同样是以这四根支柱为基础的。

1999年6月，欧盟推出了《欧洲就业计划》。

该计划将欧盟所有的就业政策措施几种起来并体现在三根支柱里。

这三根支柱是：协调经济政策，制定协调的就业战略和实施经济结构改革。