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关于设立政策性环保产业投资基金的思

考

牢固树立绿色发展理念，发展环保产业，推进环保事业发展，加快推进生态文明建设，需要设立政策性环保产业投资基金，按照市场化的方式进行投资管理，这是防范、化解环保产业融资公共风险的有力措施。

环保产业融资的公共风险

环保企业的融资困境

我国环保企业大多是中小企业，在“融资难、融资贵”这一普遍存在于中小企业的困境中，环保企业很难独善其身，面临着较大的融资风险挑战。

近些年来，我国将节能环保产业列入战略性新兴产业，不少环保企业顺势发展，可是，这些环保企业仍处于企业生命周期的早期阶段．面临突出的个体融资风险，具体表现在三个方面：一是融不到资的风险，甚至是即使有付息能力也融不到资的风险，主要原因是资本市场不愿对早期发展阶段的企业提供融资支持；二是成本太高的风险，即付息成本高于企业可承受能力而导致融不起资；三是契约风险，由于受经济社会法律发展水平影响，履行司法程序成本太高，个体企业往往不得不选择被动接受此类风险。

环保企业因其特殊的行业属性，还面临比一般实体企业更高的融资风险：环保产品生产固定成本较高而复制的边际成本较低，决定了环保产业的高收益、高风险属性；环保企业的个性化、小型化特征决定了中小企业是环保企业的主体，不可避免地面临贷款成本高、风险大的问题；环保产业是轻资产行业，有形资产少、无形资产多，大都体现为知识产权、品牌价值、等，不易计量和估价。这些因素进一步加大了我国环保企业的融资困难。

环保产业发展融资不足的公共风险

经济新常态的背景下，环保产业的支柱效益正在加速释放，有研究测算，“十三五”期间，我国环保市场总投资额有望达到170000亿元，以满足打赢大气、水、土壤污染防治三大战役及推进环保事业发

展的需要，但庞大的资金需求却面临着环保企业融资困难的公共风险挑战。

当前，环保企业个体融资风险正在普遍累积。由于环保项目投资长、收益低等，环保企业主要资金来源是银行贷款，虽然政府出台了一系列的鼓励性政策措施，但环保产业存在融资结构单一、融资来源匮乏的特点。数据显示，截至2014年底我国21家主要银行的绿色信贷余额超过60000亿元，仅占其各项贷款的9. 33%。

在经济层面，如果任由环保企业个体融资风险蔓延，会直接扩大环保产业所需融资的公共风险，可能会产生三方面的负面影响：一是拖累经济增长。发展环保产业所需融资得不到保障，产业发展自然会受到制约，而且，环保产业GDP占经济总量越大的经济体，这种风险对经济增长的拖累作用越大。二是矮化经济结构。环保产业被普遍认为是新兴战略和朝阳产业，代表着经济优化和发展方式转变的未来方向，因此当融资影响环保产业整体发展时，其在整体产业中所占比例或比重就会得不到充分的发挥，对经济结构也将不可避免地产生矮化作用。三是影响可持续发展。如果因融资风险影响环保企业生产经营和行业发展，会给全要素生产率提高带来负面作用，制约中长期经济可持续发展，制约经济的绿色发展。

设立政策性环保产业投资基金消弥公共风险

环保事业的发展，有赖环保产业发展，在全球范围来看，环保产业仍然需要通过政策立法和产业政策来予以扶植，可以说，环保产业的最大特征就是政策驱动，中国也不例外。

设立政策性环保产业投资基金，是环保领域发挥市场在资源配置中决定性作用的重大探索与举措。环保产业投资基金以股权投资方式通过非公开募集资本，由专业团队负责管理，投资创始期、早中期非上市环保企业，它是一种股权交易基金，也是助推环保企业成长和环保产业发展的重要投融资路径。

政策基础

面对环境污染严重、生态系统退化、资源约束趋紧的严峻形势，十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央遵循发展规律，顺应人民期待，彰显执政担当，将建设生态文明、推进绿色发展视为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，融入治国理政宏伟蓝图。新形势下，既要一如既往的执行严格的环境规制，还要充分发挥市场在资源

配置中的决定性作用，就是综合运用多种市场手段、方法来促进环保事业发展，设立政策性环保产业基金就是其中之一。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要发展绿色金融，设立绿色发展基金；2016年8月31日，财政部等七部委印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出要支持设立各类绿色发展基金，一是整合现有节能环保等部分专项资金设立国家绿色发展基金，投资绿色产业，二是鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性的绿色发展基金，支持地方绿色产业发展。这些文件体现了国家对绿色投资的引导和政策信号作用，有了这些政策信号，就能减少绿色投资所面临的不确定性，使投资者更具信心。

逻辑基础

在不太完备、不太成熟的市场体系中，环保产业的投融资风险，尤其是其公共风险，是设立政策性环保产业投资基金的逻辑基础，两者是对立和统一的辩证关系。

从起点看，没有初创期、早中期环保产业投融资领域面临的公共风险，就没有必要设立政策性环保产业投资基金；没有基金这种现代化的股权融资方式，环保产业公共融资风险乃至经济社会风险将大大高于现有水平。将个体融资风险控制在一个合理的限度之内，防止个体融资风险转化为公共融资风险，避免风险的泛化与传播，是政府的重要职责和义务。设立政策性环保产业投资基金，就是防范与化解环保企业公共融资风险的制度性安排，基金采取股权投资方式直接解决个体融资困难，化解融资风险。

从动力看，环保企业公共融资风险是推动设立政策性环保产业投资基金发展的源动力，从根本上决定着基金的规模结构和发展方向。我国长期以来由于政府、金融和信用等外部环境对环保企业支持不足以及环保企业自身存在的一些问题，导致环保企业的融资难问题一直存在，如何解决环保企业的融资问题成为发展我国环保产业、保护环境资源的首要问题。设立政策性环保产业投资基金，可发挥市场的作用，撬动更多的社会资本投资绿色产业。政策性环保产业投资基金由于有效动员了社会资本，更加符合市场经济运行规律，其实施效果远比传统财政直接投入要好。

可行方向

设立政策性环保产业投资基金，简便易行的方式是整合环保领域相关的专项资金来设立基金。节能环保方面的专项资金已在中央和各省投放较长时间，如环境保护专项资金、能源发展专项资金、两型社会专项资金、排污费专项资金、林业专项资金、土地整治专项资金等。每年中央财政会拨付专项资金给地方财政，地方财政联合其上年所收排污费等财政收入，建立相关环境领域的专项资金。但一直以来，缺少一个将众多专项资金联合起来统筹使用的产品。建立绿色发展基金，有利于专项资金的有效运用和环境的进一步改善，对于国家引导绿色投资和发布政策信号，具有积极的作用。在七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》之前，不少地区已根据自身发展实际设立了区域性绿色发展基金。如2016年2月福建省设立的环三都澳区域绿色发展基金、2016年6月深圳前海和成都新都区合作成立的绿色产业基金等，都可见地方政府的身影。今后，区域性绿色发展基金要在支持地方环保产业和绿色产业发展上发挥更大的作用。

当然，还可以运用市场化手段，创新政策性环保产业基金的设立和运营。地方政府还可通过放宽市场准入、完善公共服务定价、实施特许经营模式、落实财税和土地政策等措施，完善收益和成本风险共担机制，支持绿色发展基金所投资的项目。

此外，政策性环保产业投资基金在未来的发展中，还可引入PPP 模式，鼓励将节能减排降碳、绿色环保项目与各种相关高收益项目打捆，建立公共物品性质的绿色服务收费机制，并鼓励各类环保产业投资基金支持以PPP模式操作的相关项目。目前，我国与环保公用相关的PPP项目众多，数据显示，截至2016年6月末，环保公用类项目共2680个，占项目库总项目数的29%，投资额14336亿元，占总投资额的14%，亟需创新方式予以激活和落地。

政策性环保产业投资基金的发展路径

在数量上，基金规模与公共融资风险相适应

一是产业规模决定了产业公共融资风险规模，“十一五”以来，我国环保产业增速日益加快，高于同期生产总值增速。相应地，政策性环保产业投资基金规模增速也应高于国内生产总值增速，并与国民经济占比相当的相关产业投资基金规模大体一致。二是环保产业以中小企业为市场主体，意味着融资成本高、风险大是产业融资的主要特征。成本高主要是贷款的单位成本高，风险大主要由信息不对称引起，中

小企业自身财务制度不健全，资产规模和经营规模偏小，获利能力和获利前景存在不稳定性和不确定性，商业银行贷款调查和管理成本较高，面临更大风险。因此，政策性环保产业投资基金规模应高于一般产业投资基金相对规模。三是新兴环保产业的公共融资风险总体高于传统产业，同时代表着产业转型升级的发展方向，应将政策性环保产业投资基金中相对更多的资本份额投向新兴环保产业领域。

在结构上，主要支持特定发展阶段的环保产业

政策性环保产业投资基金的边界主要体现在两个方面：具有一定竞争性、存在公共融资风险且市场外溢性明显的领域，以及处于婴儿期、学步期、青春期的环保企业。在基金支持方向上，需要着重关注以下三方面内容：一是市场竞争性确保投资收益。政策性环保产业投资基金投资于有一定收益预期的领域，是设立基金的前提条件，否则融资和投资都会存在困难。纯公益性项目的市场竞争性弱，应纳入公共财政保障范围，不是基金投资的对象。二是基金的投资目的在于解决公共融资风险的外溢性问题。凡是市场机制能够有效延伸的环保企业融资领域，都不应被列入政策性环保产业投资基金的支持目录，这是设立基金的初衷所在。因此，基金投资边界不能“越位”到市场资金追逐的热点领域，具体运作中可以通过设立负面清单的方式加强管理。三是政策性环保产业投资基金既不做最早，也不做后端，应专注于商业模式刚刚形成，已有现金流回收，但面临的市场风险比较大的婴儿期、学步期、青春期企业，对于上市前融资及企业并购等，原则上不进入。

在属性上，兼顾政府公共职能与市场逐利需求

设立政策性环保产业投资基金，战略上应以公平为价值导向，强调政策性：战术上以效率为价值导向，强调商业性。一是政策性能够为基金发展奠定基础。政策性环保产业投资基金在本质上是防范与化解环保产业公共融资风险的制度工具，天然地具有公共属性，特别是政府注资和对投资领域的限定，保障了基金的公平价值，这是政策性环保产业投资基金与以往政府直接投资的共有属性。二是商业性能够提升基金运作效率。在符合公平价值的前提下，市场化运作大大提升了基金投资和财政支出效率。三是对效率与公平的融合做出科学安排。政府同民营企业、金融机构等以契约形式相连，同基金管理机构则是基于信任而形成的委托，财政资金同社会资本、金融资本等形成

合作共赢的新型资本结构，包括政府在内的各方在协议约定的框架内履行诚信业务、尊重契约精神。