辽宁省棚户区改造的成功经验与做法

辽宁省棚户区改造的成功经验与做法(2014年第11期)

【来源】内蒙古发展研究中心【时间】2014-05-06 10:11:00 编者按：棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，可以有效拉动投资、消费需求。国家高度重视棚户区改造工作，在国务院印发的《关于加快棚户区改造工作的意见》中明确提出， 2013-2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善。 4月2日举行的国务院常务会议强调，加快棚户区改造,让亿万居民早日“出棚进楼”。近年来，内蒙古棚户区改造取得了巨大成绩，累计改造各类棚户区涉及居民73.5万户。但从棚户区改造实践来看，普遍存在着资金缺口大、拆迁难和配套设施不完善等问题。今后要改造的棚户区多在独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市，棚户区改造面临的困难更大、任务更重。近年来，辽宁省在棚户区改造方面进行了探索和实践，并在较短的时间内取得了辉煌的成就，其成功经验值得借鉴。本刊对辽宁省棚户区改造的主要经验与做法进行了归纳整理，供领导参阅。

辽宁省是我国棚户区最多、最集中的省份之一。2005年，辽宁省委省政府把棚改作为改善民生的“一号工程”，在全国率先开展大规模棚户区改造，仅用4年左右的时间成功改造完成了规模在1万平方米及以上城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户211万低收入居民的住房条件。其主要经验和做法是：

一、政府主导，市场运作的组织体制

政府主导是指政府负责制定和实施相关的战略与规划，利用政府的公共权力、效率优势、公共资源和社会资源向棚户区改造聚集；政府制定和实施相关的制度与政策，利用政府的公共财力和运作能力，对棚改家庭提供程度不同甚至“兜底”的补助与保障；另外，作为市场主体，政府直接或通过代理人负责具体棚户区改造工程的组织和实施。市场运作，是指涉及棚户区改造的人力、资金、技术以及棚改住房的生产、交换、分配和消费，采取与普通商品房相同的运作模式，由相关的开发企业、金融机构、中介组织、棚改家庭主要通过市场来实现。其中，政府在多大程度上聚集资源、提供保障和干预市场的问题，本着最大限度发挥市场优势的精神，采取政府与市场结合的多种具体方式，因条件不同而有所区别。

二、市场为主，多元化的融资渠道

改造面临的第一个难题，就是“钱”，据辽宁省当时的测算，改造2910万平方米、70.6万户，需要的投资超过400亿元。针对整体财政实力较弱的实际，辽宁省采取了“九个一块”的办法，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。可以概括为政府渠道、市场渠道和社会渠道三大类。政府渠道包括政府补贴和政策减免两大部分（如省政府决定，减免地方政府有权决定的各项行政事业收费与经营服务收费。政府通过土地无偿划拨，减免34项经营服务与行政事业收费），市场渠道包含企业筹集、个人集资、部分项目和土地的市场化运作、银行贷款和工程节约等，社会渠道主要是社会捐助和单位帮扶。在融资架构中，政府渠道资金占比约为38.67%、社会渠道资金约为5%、市场渠道资金约为56.33%。自2005年以来，辽宁省各级政府为棚户区改造融资700多亿元，政府财政支出发挥了撬动市场资金的“杠杆”作用，而市场资金则发挥着主要作用。

三、让利于民，土地红利的分配与共享

“土地红利”是指土地资本化所得到的红利，主要是土地运作以及资本化所获的增值收益。辽宁棚改土地运作中，主要经验做法：一是土地划拨，以商补住。采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式，并把土地出让所获土地收益用以支持棚户区改造项目。另外，在新建回迁小区内安排部分商业开发用地，完善棚改新区商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改新区建设。二是市场运作，确权于民。棚户区改造坚持因地制宜，在加强政府调控的同时，发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，确保棚户区土地的高效开发。三是棚户区改造在土地供给、开发、安置等方面都有相应的土地政策，保障棚改的顺利进行。辽宁棚改后，接近97%的居民都拥有了完全产权住房，户均居住面积增加到改造后的56.6平方米。因此，辽宁棚户区改造土地红利功不可没，“土地红利”圆了低收入者的住房梦，政府让利于民是前提。

四、综合配套,利民长效的制度体系

为了使棚户区改造做到阳光工程、阳光操作，民心工程、赢得民心，做到公开、公平、公正，辽宁棚改采取了多项措施。即政策听证制度，土地“招拍挂”，严格工程招投标，向社会公开承诺，实行拆迁“五公开”，鼓励群众参与工程建设质量管理，强化行为监督、责任追究等。为确保资金使用安全，制定了资金使用管理制度。根据拆迁和工程进度，由项目单位向市棚户区改造领导小组办公室申请，经办公室研究同意，向市财政局申请，市财政局根据省里规定分批下拨。同时还建立了监督审核机制，财政、审计、纪检部门以及财政投资审核中心参与对资金申请、下拨、使用的全过程监督，具体监管到每一笔补偿协议。

五、以人文本，规范有序的管理服务

为让棚户区居民住得起、住得稳，辽宁省印发了《关于解决棚户区改造中困难家庭住房问题的指导意见》、《关于棚户区居民回迁小区管理的指导意见》等文件，并采取了以下措施。一是建设了部分小户型。对无力增加面积的困难家庭，建设小户型回迁房，面积虽然不大，但功能齐全。二是建设了部分廉租房，解决特困家庭的居住问题，使居者有其屋。三是通过社会救济，解决困难家庭居住问题。省委、省政府领导带头捐款，筹集了几千万元，由省总工会负责补助困难家庭。四是实行自助式小区管理。将小区管理与困难家庭就业相结合，既减少物业管理收费，又扩大了就业。五是保留部分经营用房，用其经营收入解决特困家庭廉租住房补贴、供暖补助、物业费补助以及水、电、气费等方面的补助。六是组织市政、环卫、卫生、法律服务进棚户区社区，解决小区管理问题，减少居民支出。七是多渠道安置棚户区居民就业。各市政府利用棚户区改造腾迁的土地，建设就业基地，提供就业岗位；组织棚户区困难家庭有劳动能力的人员，进行就业培训，发展建筑业、建材业、服务业等劳动密集型产业，使生活得到保障。