浅析养老金空账的成因和解决方法

浅析养老金空账的成因和解决方法一、个人账户养老金的现状1997年，国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国开始建立统账结合的城镇职工基本养老金制度。

经过了这些年的努力，我国已经建立了全国范围内的统账结合的基本养老保险制度，这是城镇职工养老制度的第一支柱，同时作为第二支柱的企业年金也逐见规模。

然而，在进行养老保险制度改革的过程中，出现了一系列的问题。

其中，个人账户养老金缺口的问题尤为突出。

2013年12月12日公布的《中国养老金发展报告2013》的最新数据显示，2012年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到2.6万亿。

继2007年个人账户空账突破万亿元后，再度突破2万亿。

其中，基本养老金总量不断的增长，但半数省份养老金收不抵支。

截至2012年底，我国的基本养老金累计结余23941亿元，较2002年增长了13倍左右，而全国有14个省份加上新疆生产建设兵团养老金的缺口却达到了767亿元，必须靠财政补贴，累积转移支付超过1万亿。

2013年11月底，人力资源和社会保障部曾披露，2003—2012年这10年间职工养老保险参保总人数年均增长8.2%；抚养比，即参保职工人数/离退休人数，在2012年达到3.09，年均增长0.7%。

尽管人口老龄化在加剧，但随着养老保险逐步扩大覆盖面，总的抚养比并不像一些专家指出的那样一年比一年低，过去10年反而有所增长。

但此次报告却显示出了养老金扩面潜力缩小的征兆。

根据《报告》显示，2012年城乡居民基本养老保险参保人数达到了4.84亿人，领取养老金人数达到1.34亿人，都比2011年有显著增长。

但与上年度的增速相比，却有急剧下滑，分别下滑了169.47个百分点和161.68个百分点。

二．个人账户养老金空账产生的原因造成养老金空账的原因很多，主要有以下几点。

第一、人口老龄化。

这是养老金空账的外部原因，中国是在经济发展还处于工业化初级阶段，经济建设急需资金的情况下进入老龄化的，且老龄化的速度很快，属于“未富先老”。

根据联合国最新的人口数据预测，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，60岁及以上人口占比将年均增长 16.55%，2040年60岁及以上人口占比将28%左右。

在这30年里，中国开始全面步入老龄化社会。

到2050年，60岁及以上老人占比将超过30%，社会进入深度老龄化阶段。

退休人员的剧增，一方面导致养老保险基金的支出快于经济的增长，另一方面退出就业岗位人员的比率增加、直接创造财富的人员减少导致制度赡养率提高，缴费人员负担加重。

再加上欠缴养老保险费及缴费基数偏低等问题，更使得养老保险费的征缴存在很大压力，因而导致养老金缺口越来越大。

第二、转轨成本。

主要包括“老人”和“中人”在体制改革前未缴纳的养老基金，由此形成国家对退休人员的欠账。

从世界各国改革的经验看，大多实行的是新老制度并行，转轨成本由财政负担的办法。

在我国，虽然也提出了“新人新制度、老人老办法、中人逐渐过渡”的设计思路，但更多的表现在养老金的发放方面，对于养老金的筹集，尤其是隐性负债，来源于20世纪末财政捉襟见肘而未埋单。

21世纪初本希望通过国有股减持充实社保基金，又因为减持方法失当严重冲击了脆弱的股市而停止。

鉴于这两个现实的原因，只有通过统筹基金与账户基金混账管理的方式，将本属于参保人所有的个人账户资金用于弥补统筹资金的缺口，逐年累积便形成天量的空账问题。

第三、养老金管理中存在的问题。

导致了缺口的扩大在养老保险费征缴过程中存在职责不明、征缴力度不大、养老保险费收缴率下降、历年拖欠年年增加的现象；在养老金拨付中，没有完善的拨付管理制度，多拨、冒领养老金的现象难以堵死；在结余基金运营中没有具体可操作的管理制度，挤占挪用现象时有发生，损害了基金的安全完整性。

另外，养老保险基金增值率也比较低。

目前我国养老保险基金的闲臵部分，按国家规定在基金运作方面只有两种方式：一是购买国债；二是存入国有商业银行，基金投资的渠道极为狭窄。

这种规定主要是为了保证基金的安全，但过分强调资金的安全性，也降低了基金的收益性，而且受到通货膨胀的影响，基金增值率很不理想。

第四、养老金“双轨制”的实行。

所谓养老金的“双轨制”，就是国家存在两种养老金执行制度：企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放，也就是说，公务员在退休后可以无偿地享受国家财政发放的高额的养老金。

前一种是由企业缴纳占工资总额的20%，职工缴纳个人工资的8%。

一般来说，按正常工作年龄，据相应的缴费比例，退休后每月拿到的养老金约为在职工资的60%。

按照现行的制度，后一种制度下，公务员退休后能拿到退休前工资90%的退休金。

“双轨制”下巨大的不公平现象引起了社会各界的不满，退休金“并轨”的呼声也越来越强烈。

三、个人账户养老金空账的后果分析个人账户养老金空账的形成阻碍了养老金制度改革的进程，影响了我国养老金保险制度的健康发展，从而威胁到了社会稳定。

其中的危害主要体现在以下几点：第一、统筹层次难以提高。

以往，我国的基本养老保险的统筹一直处在以市县为主的层面上，只有少数省份实现了省级统筹。

而由于历史负债、制度赡养率和劳动力流动空间分布的差异，在养老基金总量块数增长的同时，却出现了半数省份收不抵支的现象。

解决这一问题的根本途径在于做实个人账户的基础上实行全国统筹，而这需要财政的进一步大量的转移支付，因此空账问题是无法提高统筹层次的一个重要的现实原因。

第二、金管理碎片化。

较低的统筹层次是以养老金为主体的社保基金大部分分布于众多的市县级的统筹单位，投资管理一盘散沙，规模效应无法实现。

为保证资金的安全性，只有通过财政专户购买国债或存入银行。

较低的利率水平和较高的通胀指数，使得包括账户基金在内的社保基金处于严重贬值的状态，进而影响到基本养老金的未来支付。

第三、统账结合的基本养老金制度设计的初衷在于兼顾公平与效率，调动参保人积极性的同时，减少财政转移支付的压力。

而目前肆意挪用个人账户基金来弥补统筹基金的缺口，实则是将部分累计制的基本养老金制度退化为现收现付制。

欧洲主权债务危机的重要原因之一就是老龄化背景下，现收现付制捉襟见肘而对财政资金的巨大需求。

目前欧洲的老年人赡养率已经高达23.7%，为全球最高，到2060年将攀升至49%，在替代率、赡养率和缴费率无法大幅调整的情况下，现收现付制根本无法维持，这也是1970年以后欧洲各国纷纷进行养老金改革的主要原因。

据联合国人口司的预测，到2030年和2045年，我国65岁以上的老年人口将在2015年1.3亿的基础上激增至2.29亿和3.23亿，赡养率将达到25%和39%。

若不改变观念，任由空账盛行，制度的惯性必将对我国基本养老金的可持续发展带来长期的危害。

四、个人账户养老金空账的解决方法的分析第一、延长退休年龄。

这是时下被认为最直接有效的方法。

据测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。

但延长退休年龄也有其弊端，最大的问题就是严重影响了我国就业的稳定性。

目前，我国每年退休人数在600万左右，一旦延长了退休年龄，就意味着每年有600万的就业岗位不能提供，加上我国经济发展的实际情况，我国GDP 已从10%的增长率下降到7%，根据奥肯定律并结合我国实际国情，这将会造成每年300万劳动者的失业。

一旦延长退休年龄，就会造成每年约900万人的失业，这将严重影响我国就业的稳定性。

就业率是我国社会稳定的重要基础，所以，延长退休年龄在近期不具有较大的可行性。

但是，到2015年，我国的劳动力人口将达到峰值，从这以后将逐年下降，随着人口老龄化程度的加深，延长退休年龄也是势在必行的。

第二、国家应承担起对转轨成本的直接责任。

在养老保险制度转轨前，大部分企业的养老保险基金或是以利税形式上缴国家财政，或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中，职工的退休金由国有企业支付。

现在的“老人”和“中人”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上缴国家，形成了国家负债，所以国家对转轨成本的清偿负有直接的责任。

明确了历史债务的偿还主体，在一定程度上了也缓解了挪用个人账户资金来弥补统筹账户资金缺口的问题。

但政府还需制定一个逐步的偿还计划并公布于众，包括历史债务的具体规模、筹资方式及金额、偿还期限、偿还部门及其法律责任等。

第三、界定个人账户产权，做实个人账户。

个人账户资金来自个人缴费，具有完全积累性；统筹账户资金来自企业缴费，具有现收现付的性质。

这两种来源与性质都不相同的账户应由不同的管理机构采取不同的方式进行管理。

首先，国家承担起对养老金历史债务的责任并逐步偿还，这就分清了养老保险的历史责任与现实责任，在这一前提下，“新人”不必再为老一辈人的养老金负责，企业的负担得以减轻，各地方政府也减少了挪用个人账户的动机。

然后，政府需通过法律明确界定个人账户的产权，避免空账规模进一步扩大。

最后，通过增加社会保障支出、变现国有资产、发行特种债券等多种途径消化空账。

第四、提高养老保险统筹层次，扩大覆盖面。

养老保险统筹层次的提高有利于实现大数法则，在此基础上可适当降低企业的缴费比例，减轻企业负担，提高企业参保和生产的积极性，资金征缴率也会得以提高。

提高统筹层次还在一定程度上解决了社会保险关系转移难的问题，为养老保险覆盖面的扩大打下了基础。

现阶段中的重点是要继续规范完善省级调剂制度，实现省级统筹，增强资金的分散风险能力与保障能力，降低制度管理成本。

我国基本养老保险长期以来只覆盖国有企事业单位，基本养老保险资金的筹资日趋呈现“生之者寡，食之者众”态势，酝酿着未来的支付危机。

而养老保险的社会性和公平原则也决定了其应该覆盖所有劳动者，保障他们老年的基本生活，否则这项制度就是不完整的。

在养老金缺口日益扩大的中国，提高养老保险的缴费比例已起不到增加养老金收入的作用，继续提高费率只会造成效率损失。

而通过扩大养老保险覆盖面的办法来增加养老金收入则是可行的。

但是也应注意到，覆盖面扩大的同时也带来了支出的增加，盲目扩大保险覆盖面会给我国养老保险带来更大的支付危机。

在政府逐步偿还历史债务及提高保险统筹层次的基础之上，当前阶段扩大覆盖面的重点对象应是非公有制企业、城镇个体工商户及灵活就业人员。

养老保险覆盖面的不仅充实了养老保险基金，增加了基金的支付能力，降低了制度赡养率，也分散了基金的风险，提高了基金使用的效率。

第五、加强养老金征缴力度，提高基金收缴率。

企业拖欠养老保险费，表面上是企业有困难，实质上是无视国家规定，在政治上剥夺了《宪法》赋予职工的权利，在经济上侵犯了职工的切身利益，必须采取有效手段予以制止。

参保缴费是强制性义务，要采取强制性措施，堵塞漏洞，应收尽收，减少流失。