如何进行“双评价“中的资源环境承载能力评价
“双评价”方法下的省域土地资源评价——以云南省为例
“双评价”方法下的省域土地资源评价——以云南省为例作者：尹修赣米鸿燕汪彪来源：《软件》2020年第07期0 引言土地資源是区域发展的必要条件之一，对于城市发展和人类活动具有不可或缺的作用。
土地资源承载力是指在一定时期，某个区域的现有土地资源对经济社会的支撑能力，反映了土地资源对人类活动的承载规模和强度[1]。
科学合理的土地利用方式是创造良好生产生活环境的基础和前提。
在快速的城镇化、工业化进程中，合理利用每一寸土地对乡村经济重振、土壤污染治理、生态文明建设具有重要的实践价值[2]。
关于土地评价的概念，不同时期、不同组织和个人有不同的定义。
粮农组织认为土地评价是当土地用于特定目的时，对土地性状进行估价的过程，它包括按照可供选择的土地要求，在气候、土壤、植被和土地的其他方面[3]。
王秋兵提到，土地资源评价，即土地评价，是根据特定的目的对土地的性能进行鉴定[4]。
我国的土地资源评价相对于国外来说起步较晚。
在国外，英国大概起源于19世纪70年代。
而我国起步于20世纪70年代。
到目前为止，我国在土地资源评价领域提得最多的就是国土空间规划里面的“双评价”工作。
“双评价”即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。
随着我国的发展进入生态文明时代，摸清自然资源环境本底成为一项基础性工作，“双评价”成为摸清资源环境本底的必要手段，也逐渐受到重视[5]。
“双评价”预判划定为生态、农业和城镇空间“三区”，同时也为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”的划定提供参考依据[6]。
“双评价”（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）作为构建国土空间的基本战略格局、实施功能分区的科学基础，为主体功能区降尺度传导、国土空间结构优化、国土开发强度管制等提供了一系列重要参数[7]。
双评价”的基本思路是以生态文明建设、高质量发展、以人民为中心等新思想新理念新战略为引领，按照尊重自然和科学规律、突出评价针对性、适应新发展阶段、注重评价操作性的原则，围绕生态保护、农业生产、城镇建设要求，构建差异化评价指标体系，以定量方法为主，以定性方法为主，通过开展资源环境承载能力单要素评价、资源环境承载能力集成评价、国土空间开发适宜性评价及考虑陆海统筹问题，全面摸清并分析国土空间本底条件[8]。
什么是国土空间规划的”双评价”
什么是国土空间规划的”双评价”？2019-07-29 10:13空间规划类的术语——“双评价”“双评价”是个简称，由“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”两部分构成。
“资源环境承载力评价”：在一定发展阶段，经济技术水平和生产生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。
“国土空间开发适宜性评价”：在维系生态系统健康的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件以及特定国土空间，进行农业生产城镇建设等人类活动的适宜程度。
01“双评价”要评什么呢？“资源环境承载力评价”，判断区域内土地资源、水资源、矿产资源、能源、旅游资源、水环境、大气环境等资源环境要素，对这个区域经济社会发展的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力。
概括地说，就是判断资源（利用）、环境（质量）、生态（基线）、灾害（风险）四类要素，定量测度国土空间发展的综合潜力，人类活动的承载能力，以及为人的经济、社会活动提供的生态系统服务能力。
资源环境承载能力评价，实际上是对自然资源和生态环境本底的相对客观的评价。
“国土空间开发适宜性评价”，用于判断国土空间自然条件对城镇（开发）、农业（生产）、生态（保护）三类利用方式的适宜程度及评判分级，是着重于从资源保护和开发利用关系、人地关系分析基础上的分析和判断。
“双评价”的最终出口，都要落实在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。
02“双评价”怎么评？“双评价”总体的技术流程是这样的：“资源环境要素单项评价——资源环境承载力集成评价——国土空间开发适宜性评价”。
其中涉及海域的，还要开展陆海统筹。
不同功能指向和评价尺度，是要采用差异化的指标体系。
开展“双评价”工作，许多分项专业性很强，实际操作复杂性较高，最大的难点在于：会不同程度地受数据精度和可靠性的制约。
开展“双评价”之前，应先通过数据筛选、转换、集成，构建可靠可比的基础数据库。
03开展“双评价”的目的是什么？通过国土空间资源的“双评价”，对空间功能区域进行划分，将环境影响评价，作为优化空间布局的重要技术方法，增强空间规划的环境合理性和协调性。
219384927_面向国土空间规划的浙江省“双评价”成果应用与反思
国土资源LAND&RESOURCES26国土资源LAND&RESOURCES面向国土空间规划的浙江省“双评价”成果应用与反思□刘宗元1 潘 凡1 夏皓轩2 岳文泽2 孙宇婷1 彭 瑞1围绕国土空间规划编制工作的开展，浙江省各地完成了“双评价”工作。
但随着规划编制工作的深入推进，“双评价”成果如何支撑、应用于国土空间规划成为当前的关注点。
本文通过梳理浙江省“双评价”成果的应用现状，总结反思“双评价”成果应用中面临的挑战并提出对策建议，以期为“双评价”成果应用提供思路借鉴。
一、评价方法及成果（一）评价方法浙江省“双评价”（资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价）通过解构承载力内涵，厘清承载力与适宜性的逻辑联系。
首先，从“能力-压力-潜力”三个维度，测算土地资源、水资源、水环境、大气环境、海洋资源五个要素的相关等级，集成得到农业生产和城镇建设功能指向下的综合承载能力。
其次，对全省域空间开展生态保护重要性评价，在土地资源极限承载能力区域内开展农业生产和城镇建设指向的适宜性评价。
最后，依据资源环境承载潜力修正适宜性评价结果，形成全省“双评价”成果。
（二）评价成果一是生态保护重要性评价成果。
浙江省生态保护重要性整体呈现南高北低的格局。
生态保护重要性高和较高的区域主要分布于南部山区、浙西北山区以及东部丘陵地区。
生态保护重要性较低和低的区域主要分布于杭嘉湖平原、温台沿海平原和金衢盆地。
二是农业生产适宜性评价成果。
农业生产适宜性呈现高适宜区集聚、低适宜区分散的地理格局。
适宜区和较适宜区分布于杭嘉湖平原、宁绍平原、金衢盆地和温台平原；一般适宜区和不适宜区，受浙江省山区和丘陵的地形影响，主要分散分布于浙江省西部、南部等区域的山区。
三是城镇建设适宜性评价成果。
城镇建设适宜性整体上集中连片分布，适宜区和较适宜区主要分布在杭嘉湖平原、浙东沿海平原和金衢盆地等地区。
城镇建设适宜性空间与农业生产适宜性空间基本一致。
国土空间规划双评价2019年1月版资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南
资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）自然资源部国土空间规划局2019年1月18日前言资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是国土空间规划编制的重要基础。
按中央要求，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。
为确保资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的科学性、规范性和可操作性，编制本技术指南。
本技术指南重点阐述资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的技术流程、单项评价及指标算法、集成评价与综合方法等技术要点，主要内容包括：总则、陆域双评价、海域双评价、陆海统筹、附则5部分。
本技术指南起草单位：中国科学院地理科学与资源研究所、中国国土勘测规划院、国家海洋信息中心、中国科学院生态环境研究中心、生态环境部环境规划院、水利部水利水电规划设计总院、清华大学、中国城市规划设计研究院、中国地质调查局、中国自然资源经济研究院、自然资源部经济管理科学研究所。
目录前言 (1)1 总则 (1)1.1基本概念 (1)1.2评价原则 (1)1.3技术流程 (2)2 陆域双评价 (4)2.1资源环境承载能力评价 (4)2.1.1单要素评价 (4)2.1.2 集成评价 (25)2.2国土空间开发适宜性评价 (30)2.2.1农业生产适宜性评价 (30)2.2.2 城镇建设适宜性评价 (33)3 海域双评价 (44)3.1资源环境承载能力评价 (44)3.1.1单要素评价 (44)3.1.2集成评价 (54)3.2海洋空间开发适宜性评价 (57)3.2.1渔业资源利用适宜性评价 (57)3.2.2港口航运用海适宜性评价 (61)3.2.3工业利用用海适宜性评价 (64)4 陆海统筹 (69)5 附则 (70)5.1基础数据获取 (70)5.2适用范围 (72)附录 (74)1 总则1.1基本概念资源环境承载能力是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。
5国土空间规划-双评价
围精选校核。根据城镇化发展阶段特征，增加人口 、经济、区位、基础设施等要素，识别城镇建设适 宜区。结合海洋资源优势，识别海洋开放利用适宜 区。
结合当地实际，可针对矿产资源、历史文化和 自然景观资源等，开展必要的补充评价。
第四章
C+、城镇建设适宜性评价
、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能，取各 项因素评价结果的最高等级作为生态系统服务功能 重要性等级。 ▪水源涵养→吸纳滞留量
水源涵养量=降水量-蒸散量-地表径流量 影响因素：植被类型、覆盖度、地形坡度、表土 性状等。一般，水源涵养量大小排序前50%单元定 为极重要区。 ▪水土保持→表土保护 影响因素：覆被度、坡度 坡度≥25、且覆盖≥80%，极重要区；15、60%重要区
中科院地理科学与资源研究所2004年参与“三规合一” 试点研究时提出以资源环境承载能力评价为基础开展，参 加同时试点的主体功能区划研制主体功能区划方案时，提 出以资源环境承载能力评价为基础，开展国土空间功能或 地域功能适宜性评价。
随着空间规划试点实践和研究深入，中科院将空间规 划基础性工作细化，分解为两个步骤：前步为资源环境承 载能力评价，后步为国土空间开发适宜性评价，由此形成 国土空间规划的“双评价”工作基础。
生态文明、可持续发展是社会经济发展的首 要目标。山、水、林、田、湖、草生态景观的 结构匹配和空间组织，自然资本的维护。 ◘问题导向
环境后果显著的资源环境开发利用。 ◘因地制宜
遵循自然规律，替代调整人类利益动机。
◘简便实用
第三章
资源环境承载能力 与
国土空间开发适宜性 评价
第一节 “双评价”基本 概念和意义
第四章
资源环境承载能力 与
国土空间规划双评价理解
国土空间规划——“双评价”概述⏹资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价，简称“双评价”，是编制各级、各类国土空间规划的基础⏹一般而言，“双评价”在进行省级（或市级）国土空间规划编制时进行，工作流程主要分为四个部分：工作准备、本底评价、综合分析、成果应用⏹工作准备：第三次国土调查数据、2000国家大地坐标系、1985国家高程等⏹本底评价：资源环境承载能力评价与国土空间开发适宜性评价，在进行评价过程中进行有机整合，不是各自的独立评价主要内容包括：生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价、承载规模评价四部分⏹综合分析：包括资源环境禀赋分析、现状问题和风险识别、潜力分析、情景分析资源环境禀赋分析、现状问题和风险识别强调对比潜力分析主要涉及到不适宜以外的区域情景分析主要强调多方案对比⏹成果应用：生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界“三线”划定的基础城镇、农业、生态空间，“三区”划定的基础——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南基本概念生态保护为基础资源环境为条件农业生产和城镇建设为目标——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南适用范围市县级以上包括市和县——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南评价目标生态优先，其中生态保护极重要区是重中之重——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南工作流程省（或市）级“双评价”是必选动作县级“双评价”是可选动作——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南工作准备数据与国土空间规划基期时间一致无法一致则用最新；标准⏹2000国家大地坐标系⏹1985国家高程⏹第三次国土调查数据——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南本底评价总体原则两个评价作为有机整体名称叫法⏹生态保护——重要性⏹农业生产——适宜性⏹城镇建设——适宜性⏹承载规模本底评价的四个方面——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南生态保护重要性评价本底评价⏹省级评价为基础⏹市县评价为补充和修正——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南本底评价生态保护重要性评价生态系统服务功能重要性水源涵养功能重要性水土保持功能重要性生物多样性维护重要性防风固沙功能重要性海岸防护功能重要性生态脆弱性水土流失石漠化土地沙化海岸侵蚀沙源流失重要区极重要区脆弱区极脆弱区重要区极重要区重要区极重要区重要区极重要区重要区极重要区脆弱区极脆弱区脆弱区极脆弱区脆弱区极脆弱区脆弱区极脆弱区生态保护极重要区集成加总生态保护重要性评价示意图——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南生态保护重要性评价——生态系统服务功能重要性生态系统服务功能重要性水源涵养功能重要性水土保持功能重要性生物多样性维护重要性防风固沙功能重要性海岸防护功能重要性评价方法极重要区标准降水量蒸发量地表径流量水资源涵养量累积水资源涵养量最高的前50%区域生态系统类型植被覆盖度地形特征坡度≥25度且植被覆盖度≥80%森林、灌丛、草地生态系统物种遗传资源略查表生态系统类型大风天数植被覆盖度土壤沙粒含量大风天数≥30天植被覆盖度≥15%（青藏高原30%）土壤沙粒含量≥85%森林、灌丛、草地沿海防护林红树林、盐沼基岩砂质海岸略——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南生态保护重要性评价——生态脆弱性生态脆弱性水土流失石漠化土地沙化海岸侵蚀沙源流失评价方法极脆弱区标准剧烈极强烈石漠化重度及以上风力侵蚀强度剧烈极强烈海岸底质类型风暴潮增水侵蚀速率略略水力侵蚀强度海岸底质类型风暴潮增水侵蚀速率——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南农业生产适宜性评价本底评价⏹生态保护极重要区外⏹省级评价为基础⏹市县评价为补充和修正、识别优势农业空间——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南本底评价农业生产适宜性评价农业生产适宜性评价种植业生产适宜性畜牧业生产适宜性渔业生产适宜性农业生产适宜性评价示意图牧区畜牧业农区畜牧业渔业捕捞渔业养殖种植业生产适宜区种植业生产不适宜区畜牧业生产适宜区畜牧业生产不适宜区渔业生产适宜区渔业生产不适宜区——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南农业生产适宜性评价农业生产适宜性评价种植业生产适宜性畜牧业生产适宜性渔业生产适宜性牧区畜牧业农区畜牧业渔业捕捞渔业养殖评价方法不适宜标准水、土、光、热组合干旱地形坡度大于25度土壤肥力很差光热条件不能满足一年一熟土壤污染物含量大于风险管控值干旱、半干旱草原饲草能力越高雪灾、风灾等气象灾害风险低地势平坦相对集中连片略略湿润、半湿润受自然条件约束小饲料供给环境容量备注：种植业生产适宜区全部可捕获渔业资源鱼卵幼稚渔数量天然饵料供给能力渔业资源再生产能力退化水域水质不达标或环境污染严重水域水域环境自然灾害——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南城镇建设适宜性评价本底评价⏹生态保护极重要区外⏹环境、粮食、地质安全后⏹省级评价不适宜区⏹市县评价为适宜区与不适宜区——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南本底评价城镇建设适宜性评价城镇建设适宜性评价城镇建设适宜区城镇建设不适宜区城镇建设适宜性评价示意图水资源短缺地形坡度大于25度海拔过高地址灾害海洋灾害危险性极高——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南承载规模评价本底评价⏹不涉及生态保护⏹短板理论，取最小值作为最大合理规模⏹省级以市级（或县级）为单元⏹市级以县级（或乡镇）为单元注：从承载规模评价不涉及生态保护来看，在国土空间规划中“生态承载力”这个词不成立，应该为资源环境承载力——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南本底评价承载规模评价承载规模评价农业生产承载规模耕地最大承载规模最大合理规模除生态保护极重要区种植业生产不适宜区以外各类约束条件的最小值畜牧合理规模渔业合理规模最大承载规模最大合理规模各类约束条件的最小值除生态保护极重要区城镇建设不适宜区以外城镇建设承载规模“以水定人、已人定地”承载规模评价评价示意图——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南综合分析⏹资源环境禀赋分析与现状问题和风险识别，都强调对比⏹资源环境禀赋分析，对比国家、省，对标国际⏹现状问题和风险识别，对比评价结果与现状，对比承载规模与现状规模——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南综合分析⏹潜力分析，针对评价结果中的不适宜以外区域⏹情景分析，整合多要素、形成多方案——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南成果应用⏹成果，报告、表格、图件、数据集⏹过程、结果⏹指导建议——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南成果应用⏹成果，报告、表格、图件、数据集⏹过程、结果⏹指导建议⏹整体的相对性⏹生态保护——底线⏹农业、城镇——多宜性——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南成果应用⏹主体功能定位⏹单一的直接确定⏹非单一的综合分析后确定主体功能——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南成果应用⏹生态保护极重要区——生态保护红线的基础⏹种植业适宜区——永久基本农田优选区⏹城镇建设适宜区——城镇开发边界优先选择——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南成果应用⏹产业结构与布局优化⏹资源利用效率⏹重大基础设施和各个服务设施——资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价指南成果应用与各类专项规划衔接。
资源环境承载力评估的科学方法分析
资源环境承载力评估的科学方法分析资源环境承载力评估是对一个区域在可持续发展的前提下，能够保证其生态环境以及社会经济的可持续性的诊断与分析。
是一项重要的规划与决策的依据，其输出的相关数据和报告，能够为政府部门、企业和社会公众提供合理的建议和方案，是推动区域可持续发展的关键所在。
本文将重点阐述资源环境承载力评估的科学方法分析。
1.框架结构资源环境承载力评估的框架结构包括指标选取、数据获取、数据处理、评价和预测等五个部分。
其中，指标选取部分是构建整个评估框架的核心，严格科学的指标选用能够有效地提高评估的可信度；数据获取包括调查、监测和采样等内容，是评估工作的数据基础；数据处理部分包括计算和分析过程，是评估过程的核心环节之一；评价和预测部分包括对评估和预测结果的分析以及对方案、政策的评估与预测，是评估工作的核心环节。
2.指标选取指标选取是资源环境承载力评估的核心部分，它直接决定了评估的科学性与可信度。
所选指标应该是能够有效反映所评估区域生态环境状况、资源利用情况以及社会经济发展水平等的综合性指标。
综合指标需要考虑以下三个方面：(1)经济指标。
经济指标是衡量一个地区经济发展水平的重要因素，应选取能够全面反映经济发展水平的指标，如GDP、人均收入等；(2)环境指标。
环境指标是衡量一个地区生态环境质量的重要因素，应选取能够全面反映环境状况的指标，如水质、空气质量等；(3)社会指标。
社会指标是衡量一个地区社会经济发展水平的重要因素，应选取能够全面反映社会发展水平的指标，如文化教育水平、人均寿命等。
3.数据获取数据获取是评估工作的数据基础，涉及调查、监测和采样等内容，是评估工作的基础环节。
在数据获取过程中，需要注意以下几个方面：(1)准确性。
评估结果的准确性需要建立在准确数据基础之上，在数据获取过程中要注意严格的数据记录和监测，避免数据失真或误差；(2)全面性。
评估结果需要全面反映所评估区域的情况，因此在数据获取过程中需要涵盖全面的各项指标，确保结果的全面性；(3)稳定性。
资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南
A.I 生态保护重要性评价. ... ......…. ..... ................…................... .... 12 A.2 农业生产适宜性评价................... . ... ..... ....... ...................... .... 18
.................………….... . ... .... .. ..….... . ....... . .. ......... . . .. 1 2 术语和定义 ．．．．．….......….......…... . ...….......…............ ... .. ......... . ... . 1 3 评价目标..... .....…... .... .... ...... ... .. . .... . . ................ . ... .............. . ...... 1 4 评价原则............. . ..... ... . . ... ............. . . . ..…….........….......…........ . . 2 5 工作流程…. .. .. .................….. . ...................…... .. ... ......……......... . 3 5 . 1 工作准备...... . ...…. .. ....….......…. .. ... ........ ................... ... . .... .......... 4 5.2 本底评价.... ..... . . ....….... . ............…··· ·· ··…. . .....….......…......... ...... . 4 5.3 综合分析................ ....... . ..................... .. ........... ..... ... . ........ . ........ 7 6 成果要求.... . ...... ....….......…............................ . . .. ................... ... . 9 7 成果应用. .............. ................. ... ............................... .... ............ . 9
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如何进行“双评价“中的资源环境承载能力评价
规划师杂志社2019/7/24
空间规划类术语——“资源环境承载能力评价”
资源环境承载能力评价：是“双评价“（简称）中“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”两个重要评价内容之一。
资源环境承载能力评价，是指一定国土空间内，自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平。
是判断一定区域内的资源利用、环境质量、生态基线、灾害风险四类要素，定量测度国土空间发展的综合潜力，人类活动的承载能力，建设规模的支撑能力，以及为人的经济、社会活动提供的生态系统服务能力。
资源环境承载能力评价，是对自然资源和生态环境本底相对客观的评价，目的在于全面摸清并分析国土空间本底条件，为统筹优化生态、农业、城镇空间布局提供支撑。
资源环境承载能力评价，是国土空间规划编制的前提和基础。
一、中央为什么高度重视资源环境承载能力评价
（1）2008年汶川地震发生后, 国家提出将“资源环境承载力评价”作为灾后恢复重建规划的基础和重建工作的前提。
此后，资源环境承载力在后来的灾后恢复重建总体规划、专项规划和实施规划中都得到了应用, 而且被逐步被社会经济发展规划和国土空间规划所重视。
（2）2010年的国家“十一五”规划纲要就明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。
（3）国家“十二五”规划纲要，提出“对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发, 对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发“等具体要求。
（4）2012年11月，党的“十八大”将生态文明建设被纳入统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容。
作为推进生态文明建设的重要抓手，“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价“（简称“双评价”）受到高度重视。
报告提出“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则, 控制开发强度, 调整空间结构, 促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀, 给自然留下更多修复空间, 给农业留下更多良田, 给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”。
（5）2013年11月12日, 十八届三中全会更是将“建立资源环境承载能力监测预警机制, 对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”，作为中央深化改革的重要任务之一，列入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
（6）2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确指出，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。
（7）2016年12月，国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》明确要求开展两个评价，编制空间规划，要基于国土本底条件和评价先定格局，各类空间规划跟着大的格局落定。
（8）2017年3月，国土资源部发布《自然生态空间用途管制办法（试行）》要求，在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划。
（9）2017年5月27日，环境保护部、发改委联合发布的《生态保护红线划定指南》更是明确了“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，按生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性识别生态保护红线范围，并落实到国土空间，确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰。
“的划定原则。
（10）2019年5月9日，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确我国国土空间规划体系的主要内容，并强化国土空间规划的基础作用。
由此可见，国家一系列战略决策，凸显对资源环境承载力评价工作之重视，以“双评价”为前提和基础，来编制国土空间规划已成为基本共识。
二、国土空间规划的成果体系须包括“双评价”内容
（1）成果体系，要涵盖从开展数字工作底图到合成空间布局总图所有重要阶段成果内容，包括两个评价、“三区三线”划定、《空间规划》、“一张蓝图”、信息平台，以及在完成空间规划、合成一张图时进行的各项基础和技术专题研究、技术标准、法规机制建立等。
（2）市级“双评价”，既要衔接省（自治区）级“双评价”成果，又要支撑市县级国土空间规划的编制，承担承上启下的作用，是空间规划体系中政策传导的必要前提。
三、开展“双评价”，是编制国土空间规划的技术路径之一
（1）依据自然资源部《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》（2019年7月版《技术指南》），“双评价”应在充分搜集数据的基础上，串联递进地开展“资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价”，并进行综合分析，为贯彻落实主体功能区战略、科学划定“三区三线”提供支撑。
（2）编制国土空间规划实现“多规合一”，技术路径已经从过去的关注差异协调，转为现在的强调空间管控，编制的技术路径为：
——整理统一数据、绘制数字工作底图；
——开展两个评价；
——构建空间规划底图（“三区三线”）；
——明确空间管控措施；
——落入各类空间图层；
——绘制空间布局总图。
四、资源环境要素承载力评价，评哪几项
（1）从要素构成方面以两个系统来评价，即：资源承载力要素系统和环境承载力要素系统。
资源承载力要素系统有：土地资源、矿产资源、水资源、海洋资源等要素。
环境承载力要素系统的有：大气环境、水环境、生态环境、灾害、气候气象等要素。
具体评价内容包括：土地资源、水资源、环境资源、生态资源等构成的建设空间、农业空间、生态空间的评价。
（2）从社会经济数据来评价。
将承载状态落实到具体社会经济要素, 确定社会经济系统中哪些环节导致超出承载, 使评价结果在辅助决策方面更具操作性。
五、资源环境承载力评价方法
“双评价”的最终出口，要落实在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。
（1）进行单要素评价
单要素评价的适宜性分区、限制性分类，评价的重点要结合区域本底，确定评价指标体系和分级阈值。
关键参数可以是资源环境瓶颈因素, 也可以是社会经济因素, 需因地而异进行细化和调整。
1、对于城市化地区, 空气质量（灰霾污染程度），是重要考虑指标。
2、对于农牧地区, 耕地面积幅度、草原平衡指数，是重要考虑指标
3、对于生态涵养区, 生态环境质量变化状态、植被覆盖度指数变动度，是重要考虑指标。
（2）综合集成评价
在单要素评价结果的基础上，根据综合评价指数分别对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展资源环境承载能力集成评价，综合集成评价结果对应三类功能，对区域资源环境承载能力依次分级。
其中，生态保护等级高值区应具备生态功能重要性或生态系统敏感性；
承载能力高值区应具备良好的水土资源基础、生态环境本底和较低的自然灾害约束。
（3）制约发展因素
不同区域制约发展的关键因素, 参数的率定和阈值的界定，需要针对区域细化模型来确定。
（4）警示性分级
警示性分级的关键阈值，在于根据资源环境承载力评价结果, 划分不同的预警级别, 这需要参考国家或地方资源环境方面的政策, 并考量指标的连续性和突变性。
六、资源环境承载力评价面临的难题
（1）自然资源部组建前，国土、发改、测绘、海洋等部门先后开展了“多规合一试点”、“省级空间规划试点”等工作。
试点过程中，多部门有多个“双评价”技术规程出台，但分部门出台的技术规程存在服务部门、要素指标考虑片面、承载力与适宜性评价逻辑关系不清、可载与否的二元化识别对空间规划支撑不足等问题。
（2）资源环境承载力的认知未统一, 评价方法和结果存在差异。
比如省级和市县级评价结果传导衔接问题，市县级的资源环境承载能力评价可直接使用省级的评价结果，那么数据精度、结果的空间尺度，都是否能满足市县级规划编制的需求？
（3）将资源环境要素与社会经济要素挂钩, 二者相互作用机理方面较为薄弱, 具体政策意义不清晰。
（4）综合考虑要素的流动性, 剥离社会经济活动对当地的压力方面少有关注。
（5）农业生产和城镇建设的适宜性往往高度重叠，适宜性评价结果如何有效指导后续“三区三线”划定。
（6）数据获取上的准确性、时效性存在不同程度的问题，数据处理也会影响“双评价”的权威性。
（7）阈值和参数“一刀切”的模式影响了评价结果，应因地制宜细化调整。
（8）资源环境承载力多要素综合评价模型研究有待深化。
国土空间规划作为一项承担对各专项规划指导与约束作用的全新规划类型，掌握资源环境承载能力和国土空间开发的潜力，是进一步核定国土空间发展的底线极限。
建立资源环境要素间定量关系, 是资源环境承载力综合评价面临的最大的问题。